CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: POLICÍA NACIONAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial// improcedencia por falta de relevancia constitucional // la acción de tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates ya concluidos.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. A través de apoderada judicial, la Policía Nacional promovió acción de tutela contra la providencia de 31 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que, en sede de segunda instancia, condenó a dicha entidad, dentro del proceso de reparación directa 23001-33-33-001-2015-00345-01.
Con el fin de ofrecer mayor claridad de los antecedentes, se expondrán cronológicamente, en primer lugar, los del proceso ordinario, y luego los del proceso de tutela. Antecedentes del proceso de reparación directa 2015-00345-01. 2. El 1 de junio de 2013, a las 10:25 a.m. en la estación de servicios Petromil del municipio de San Pelayo, Nasser Antonio Mejía, vendedor del establecimiento de comercio, fue abordado por una persona desconocida quien le indicó que, debían entregar una suma de dinero mensual a un grupo armado ilegal, con el fin de permitir el funcionamiento del establecimiento de comercio sin inconvenientes.
Esto bajo la amenaza que, de no acceder a la extorsión, los empleados de la misma, sufrirían actos de violencia. Frente a esta amenaza Nasser Antonio y Robert Barrera intentaron aprehender al individuo que realizó la amenaza. Sin embargo, este se evadió de la acción ciudadana. Inmediatamente después, el administrador de la estación de gasolina, Robert Barrera Diaz formuló denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación dando a conocer la situación de extorsión contra la estación de gasolina. 3.
El 25 de junio de 2013, a las 8:30 p.m. cuatro personas que se transportaban en motocicletas dispararon contra los empleados de la estación de servicio. En el ataque falleció Nasser Antonio Mejía Galarcio, empleado del establecimiento de comercio. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Segunda instancia acción de tutela 4.
El padre, la madre, la compañera permanente, los cuatro hijos y tres hermanos de Nasser Antonio promovieron demanda de reparación directa contra la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, pues consideraron que, la muerte de su familiar se debió a la falla en el servicio de las entidades, pues a pesar que se habían denunciado las amenazas y extorsiones, las autoridades no protegieron a los empleados de la estación de servicio. 5.
En sentencia de 15 de diciembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería negó las pretensiones, dado que no se acreditó que, directamente Nasser Antonio Mejía o en su nombre, Roberto Barrera Díaz, como administrador de la estación de servicio, “hubiera solicitado de forma expresa una protección especial a las autoridades competentes por haber recibido amenazas en contra de su vida”. 6.
La parte actora promovió recurso de apelación. En sentencia de 31 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar declaró la responsabilidad extracontractual de la Fiscalía General de la Nación y de la Policía Nacional. Concluyó que se presentó el daño antijurídico y que este si era imputable a las entidades demandadas por falla en el servicio, puesto que, la denuncia penal presentada por Robert Antonio Barrera Díaz era suficiente para que las dos autoridades desplegaran acciones protectoras en favor de la estación de servicio y sus empleados. 7.
Examinado todo el material probatorio del proceso de reparación directa, el Tribunal encontró que, cuando la estructura armada ilegal realizó la extorsión contra los empleados de la estación de servicio, dos de ellos, entre los cuales estaba Nasser Mejía, presentaron resistencia contra el individuo que era miembro del grupo ilegal, al punto que, intentaron desarmarlo.
Por ello, el tribunal accionado concluyó: “Desde ese momento, las víctimas quedaron expuestas ante la organización criminal al intentar capturar a uno de sus integrantes (…) Por esa razón, era imperativo que las autoridades analizaran la situación de peligro y vulnerabilidad en la que se encontraban las víctimas, y adoptaran las medidas de protección correspondientes conforme al marco legal.
Para la sala, resulta evidente que la Policía Nacional- Gaula y la Fiscalía General de la Nación tenía conocimiento del riesgo al que estaban expuestos el administrador de la estación de servicios y sus trabajadores. Este conocimiento razonable sugiere que, tras el intento de captura de uno de los delincuentes (…) los actores violentos en la zona se percataron de su colaboración con las autoridades”1. 8.
La sentencia condenó de manera solidaria a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación, al pago de los perjuicios morales y perjuicios materiales. Escrito de tutela 9. La apoderada de la Policía Nacional esbozó que la decisión de segunda instancia incurre en defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Sostuvo que 1 Folio 31 de la sentencia de segunda instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Segunda instancia acción de tutela la entidad presentó una defensa “sólida”, respecto a la ausencia de responsabilidad, al punto que el juzgado de primera instancia la absolvió. Recordó los medios de prueba que integraron el proceso de reparación directa, resaltó la noticia criminal por el homicidio de Nasser Antonio Mejía Galarcio, en la que “no se registran antecedentes de denuncias por amenazas”.
Igualmente, mencionó un testimonio en el que se indicó que la víctima no había recibido amenazas. 10. Con base en los medios de prueba indicados en el escrito de tutela, y conforme a los cuales, la víctima no había sufrido amenazas, solicitó que se ampare los derechos al debido proceso, la igualdad, y el acceso a la administración de justicia de la Policía Nacional, y se “revoque y deje sin efectos, la sentencia de segunda instancia. Trámite del amparo 11.
Admitida, el juez de primera instancia vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, al Tribunal Administrativo de Córdoba, al Juzgado primero Administrativo de Montería, y a Agustín Mejía Suarez, Agustín Mejía Suarez, Rosmary María Jiménez Pérez, Álvaro José Mejía Jiménez, Adriana Cristina Mejía Jiménez, Tatiana María Mejía Jiménez, Iván Darío Mejía Jiménez, Sila del Carmen Mejía Galarcio, Gregorio Julio Mejía Galarcio y Over Luis Mejía Galarcio, en calidad de terceros con interés en el proceso. 12.
El juzgado primero administrativo remitió la copia digital del expediente. Tatiana Mejía Jiménez, a través de apoderado judicial, intervino con el fin de explicar que la corporación realizó un análisis detallado de los medios de prueba contenidos dentro del expediente y concluyó que se presentó la falla en el servicio alegada por los demandantes, por omisión al deber de seguridad y protección. Indicó que era secundario que hubiese una denuncia a nombre individual de Nasser Antonio Mejía, pues lo cierto es que las autoridades demandadas tenían conocimiento de la situación de peligro que corría. 13.
Las demás autoridades y personas vinculadas guardaron silencio. Sentencia de primera instancia 14. En sentencia de 17 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, pues verificó que la providencia cuestionada valoró la totalidad de los medios de prueba contenido en el expediente, y conforme las reglas de la sana crítica llegó a la conclusión que se presentó falla en el servicio.
Concluyó que la valoración probatoria del tribunal fue razonable y que, la condena contra las entidades se fundó en un examen individual y conjunto de toda la información allegada al proceso. Por lo tanto, negó la estructuración del defecto fáctico. Recurso de impugnación 15. En índice samai 23, la apoderada de la Policía Nacional presentó recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia. Indicó que el escrito de tutela Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Segunda instancia acción de tutela tiene relevancia constitucional pues busca la protección del patrimonio económico del Estado para evitar la lesión del patrimonio público.
Reiteró los argumentos del amparo referidos a que, había medios de prueba que indicaban que, la víctima no había reportado amenazas de muerte. Indicó que la condena del Tribunal Administrativo se funda en el desconocimiento de que el Estado no está obligado a lo imposible. CONSIDERACIONES Competencia 16. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en segunda instancia, conforme el artículo 32 del decreto ley 2591 de 1991 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento del Consejo de Estado.
Problema jurídico 17. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, en particular la relevancia constitucional, al contener argumentos que buscan convertir este trámite en una tercera instancia del proceso contencioso. En caso de resolver positivamente el anterior interrogante, se formulará el problema jurídico de fondo. 18.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, de manera sucinta, la sección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias, y posteriormente resolverá el caso concreto. Procedibilidad de tutela contra providencia. Reiteración de precedente. 19. El medio constitucional de amparo es un instrumento eficaz de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que ellos se vean en riesgo o sean afectados por hechos u omisiones de una autoridad pública -incluidas las autoridades judiciales- e inclusive de particulares.
Con todo, la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, precisa de un mayor rigor, dadas las presunciones de acierto y validez que les acompañan, y por ello tiene un carácter excepcional. Todo ello en guarda de los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, en tanto que la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo adicional, alterno, o paralelo para discutir las providencias judiciales emitidas por el juez natural en cada asunto.
Causales genéricas de procedencia, reiteración de precedente. 20. La excepcionalidad de la tutela contra providencia se ha enmarcado a partir de requisitos de procedencia o causales de procedibilidad que han venido reiterándose por la Corte Constitucional. En primer lugar, las denominadas causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales posibilitan el estudio de fondo del asunto y que se han resumido así2: 2 Sentencia C-590 de 2005 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Segunda instancia acción de tutela “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. [Tampoco se trate de una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional3 o el Consejo de Estado4, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP-5] 21.
La acción de tutela dirigida contra una providencia debe satisfacer las seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. A continuación, se examina si la providencia atacada satisface los requisitos de procedibilidad general. Si los satisface, se proseguirá con la formulación de un problema jurídico de fondo. 22. En relación con el requisito de relevancia constitucional, las sentencias SU-033 de 20186, SU-128 de 20217 y la SU-215 de 20228, la Corte Constitucional ha indicado que la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 4 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 6 M.P. Alberto Rojas Ríos. 7 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 8 M.P. Natalia Ángel Cabo Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Segunda instancia acción de tutela como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos9.
También se ha indicado que, carece de relevancia constitucional, la acción de tutela que “se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”10. Se ha indicado que, la acción de tutela es improcedente cuando los argumentos que la sostienen se limitan a expresar razones o interpretaciones diferentes a las contenidas en el fallo cuestionado y que evidencian un disgusto o inconformidad del actor. 23.
Las providencias de unificación citadas, han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 24.
En el caso concreto, la subsección concluye que la acción de tutela promovida por la Policía Nacional no tiene el alcance de mostrar una discusión constitucional, toda vez que se limita a plantear una interpretación alternativa o disímil de la contenida en el fallo cuestionado. Es decir, acude a la acción de tutela como una tercera instancia para que, el juez constitucional reemplace al juez ordinario en relación con una discusión que fue resuelta en dos instancias. 25.
El escrito de amparo presenta una interpretación fragmentaria del material probatorio contenido dentro del expediente, argumentando que, de esa manera, se evidencia un defecto fáctico, sin embargo, se trata de una particular interpretación de unos pasajes individuales de las pruebas del proceso de reparación directa y que no tiene el alcance de mostrar un yerro que afecte la validez de la decisión cuestionada.
Adicionalmente, en el escrito de impugnación la parte actora sostuvo que la decisión cuestionada afecta los recursos públicos, sin profundizar en las razones de esa afirmación. 26. A juicio de esta subsección el escrito de amparo no plantea un debate constitucional que permita avizorar la amenaza a un derecho fundamental, sino que se limita a presentar discrepancias interpretativas con el fallo cuestionado, y adicionalmente, propone un cargo por defecto fáctico sin mostrar las razones por las cuales, la interpretación realizada por el fallo cuestionado es inconstitucional.
El amparo se limita a hacer aseveraciones alternativas basadas en fragmentos de testimonios o documentos del proceso penal que se adelantó por el homicidio de Nasser Antonio Mejía. 27. Por lo anterior, la Subsección modificará la sentencia de primera instancia, para en lugar de negar el amparo, declararlo improcedente por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02914-01 Accionante: Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Segunda instancia acción de tutela En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 17 de julio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que NEGÓ el amparo, para, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: ORDENAR por secretaría informar a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: este documento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF