Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (05) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Demandado: Nación – Ministerio del Interior y otros Auto que resuelve medida cautelar Corresponde al Despacho resolver las solicitudes de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 134 de 3 de diciembre de 2014 y de inscripción de la demanda en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 372-43773 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Buenaventura.

I. Antecedentes 1.1. La demanda Los señores Manuel Heriberto Becerra Rosero, Adolfo García, Felipe Gonzalo González y Plácida Mosquera Torres, a través de apoderado judicial1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), a través de apoderado judicial, promovieron demanda en contra de la Resolución nro. 134 de 3 de diciembre de 2014, «Por la cual se Actualiza un Consejo Comunitario de Comunidades Negras, en el Registro Único Nacional de Organizaciones de Base y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior», expedida por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior. 1.2.

La solicitud de medida cautelar De la suspensión provisional 1 Abogado David Uribe Laverde. Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Mediante escrito de 5 de febrero de 2016, el señor Manuel Heriberto Becerra Rosero, a través de apoderada judicial2, solicitó la suspensión provisional de la Resolución 134 de 3 de diciembre de 2014; como fundamento sostuvo que el acto demandado estaba causándole daños y perjuicios a la comunidad negra perteneciente al Consejo Comunitario de la vereda La Esperanza de Buenaventura, lo anterior en tanto reconocía como representante legal y miembros de la junta del Consejo Comunitario a personas que estaban «destruyendo» el territorio de la comunidad.

Sostuvo que las personas reconocidas como miembros de la junta en el acto demandado son extrañas al Consejo Comunitario y fueron designadas de forma «arbitraria» por el Ministerio del Interior y en contra de la voluntad de la comunidad negra. Explicó que las personas designadas estaban causando daños ambientales irreversibles en el territorio de la comunidad negra, lo cual se reflejaba en la mayor afectación a las fuentes hídricas, la contaminación del aire, la incontrolable tala de árboles, la producción de residuos sólidos y la deforestación, incrementándose el desequilibrio ecológico y poniendo en riesgo la supervivencia de la misma comunidad.

Expuso que, como respuesta a una petición elevada por los «verdaderos» miembros del Consejo Comunitario, con ocasión de la tala forestal que se estaba realizando en el territorio de la comunidad, especialmente, en la quebrada La Brea, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, a través de oficio 0751-063068-4-2014, informó lo siguiente: «Se realizó un recorrido aguas arriba de la Quebrada La Brea, partiendo del sitio en donde se está construyendo “El Balneario La Esperanza”, a una distancia aproximada de 80 m de este sitio por la margen izquierda se encontró una primera área deforestada de 150 m de largo por 50 m de ancho, dentro de la berma forestal protectora de la quebrada.

Entre las especies deforestadas encontramos las siguientes: Chaquiro, Chanul, Sangregallina, Guamo y otras especies arbóreas. El área intervenida tiene una rasante con pendiente alrededor de 30º y a ella legan tres (3) grandes nacimientos que convierten la zona en pantanosa, insinuando la antigua presencia de lagos. Continuando con el recorrido, por la margen derecha de la quebrada, a unos 200 metros de la zona anterior, se encontró otra zona deforestada, en donde se ha levantado un campamento habitable, construido en madera y cubierta en zinc de 4x5=20 m2, con una pendiente del terreno de 30º, fuera de la berma forestal, el cual no tiene acueducto ni sistema de alcantarillado.

A 60m de la zona anterior, en la margen 2 Abogada Falconerys Caro Rosado. Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 izquiera de la quebrada, se encuentra un área deforestada de 80x30=2400 m2, la cual interviene la berma forestal de la quebrada, esta intervención parece realizada hace varios meses, se vieron 10 casas separadas entre sí, de 4x5=20 m2 cada una, construidas en madera y cubierta en zinc. Esta tala de árboles, adecuación del terreno e intervención de la quebrada la Brea, en su berma forestal protectora, en las tres (3) zonas intervenidas, se está efectuando sin ninguna autorización de la CVC, causando un grave impacto ambiental sobre el ecosistema del nacimiento de la quebrada, en donde no se pueden construir viviendas».

Afirmó que en el oficio se informaba que se iniciaría un proceso sancionatorio contra los señores Javier Gamboa y Robinson Suárez Viáfara, este último designado como representante legal en la Resolución nro. 134 de 2014, como presuntos autores de los impactos ambientales; asimismo, que la tala indiscriminada se mantenía. Señaló que los «verdaderos» miembros del Consejo Comunitario, mediante el documento «Listado de situaciones presentes en el Consejo Comunitario de la Esperanza, Buenaventura, Valle del Cauca», revelaban las arbitrariedades que se estaban cometiendo en el territorio.

Argumentó que las personas reconocidas en la resolución demandada aparecen allí «mediante actos materiales violentos y amenazantes, vienen desplazando del territorio colectivo, a los verdaderos miembros de la comunidad negra, perteneciente al Consejo Comunitario de la Esperanza de Buenaventura». Asimismo, que parte de la posesión del territorio perteneciente a la comunidad había sido «arrebatada» por las personas designadas con el ánimo de obtener beneficio económico.

Afirmó que los «verdaderos» miembros del Consejo Comunitario no podían entrar en sus tierras por las amenazas a las que diariamente se veían sometidos, y que esta situación ponía en riesgo su vida y su existencia como grupo étnico. De otra parte, que el territorio que se solicitaba proteger tenía carácter ancestral. Refirió para complementar el concepto que «No podremos ser, si no tenemos el espacio para vivir de acuerdo a lo que pensamos y queremos como forma de vida.

El territorio es un universo en el cual se hace posible nuestra propia existencia, está relacionado íntimamente con nuestra vida […]». En ese sentido, manifestó que, por ser el territorio un derecho que se relacionaba con el derecho a la vida y a la integridad étnica y cultural de la población afrocolombiana, éste asumía la característica de derecho Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 fundamental y, por ende, el Estado tenía lo obligación de protegerlo y de evitar que se realizaran acciones como las que se denunciaban y que ponían en riesgo el disfrute de éste y la existencia de la comunidad.

De la inscripción de la demanda Por otra parte, solicitó ordenar la inscripción de la demanda en el folio de matrícula inmobiliario nro. 372-43773 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Buenaventura y que corresponde al territorio de la comunidad negra perteneciente a la vereda La Esperanza. Otra solicitud Por último, indicó la apoderada judicial que «desconozco el acuerdo sobre el pago de honorarios, llevado a cabo entre mi mandante y el anterior abogado, a quien se le revoca el poder, por lo que solicito respetuosamente a los honorables magistrados, se sirvan requerirlo, para que allegue a este proceso, el paz y salvo sobre sus honorarios o documentos semejante». 1.3.

Traslado El Ministerio del Interior, a través de apoderado judicial, allegó pronunciamiento pidiendo desestimar la solicitud de medidas cautelares3. Para el efecto, explicó que ella no cumplía con los requisitos argumentativos que establecía la legislación, así como tampoco las cargas fáctico-jurídicas que señalaba la jurisprudencia. Sostuvo que la medida cautelar se soportaba en simples apreciaciones y que de la lectura del acto demandado se evidenciaba que lejos estaba de ser violatorio de norma alguna.

Afirmó que el acto demandado fue expedido por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, con estricto apego a las normas que gobiernan la materia. En suma, señaló que no existía contradicción manifiesta que hiciera procedente la suspensión provisional del acto, por el contrario, la norma analizada respetó el principio de legalidad, de modo que la pretensión de suspensión provisional debía ser negada. 3 Índice nro. 101 del expediente electrónico.

Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II. Consideraciones 2.1. Generalidades de la medida cautelar de suspensión provisional Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional, tanto para el medio de control de nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en el inciso primero del artículo 231 estableció que la suspensión provisional procederá «por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad, y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que el acto acusado infringe las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, explicó que del inciso primero del artículo 231 ibidem se desprende que para el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional se requiere una valoración inicial del acto acusado con las normas superiores invocadas y, en ese sentido, precisó que, si bien dicha valoración inicial permite abordar la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, se trata de un examen sumario, propio de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud el derecho de defensa; además, tal valoración inicial no constituye prejuzgamiento4. 2.2.

Caso concreto 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De la suspensión provisional En el caso bajo examen la parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 134 de 3 de diciembre de 2014; examinado el escrito, el Despacho advierte que no están cumplidos los requisitos para su procedencia. Lo anterior, debido a que no identificó cuáles son las disposiciones que el acto administrativo demandado estaría infringiendo y las razones en las que sustenta tal vulneración. Como bien lo señaló el apoderado del Ministerio del Interior, se observa que la parte demandante no cumplió con la carga de indicar las normas vulneradas; en consecuencia, tampoco desarrolló el concepto de violación para solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, en la forma en que lo ordena el artículo 2315 del CPACA, esto es, exponiendo de manera suficiente cómo se configura la violación; asimismo, una argumentación que explique la necesidad de la medida y la imposibilidad o perjuicio de esperar hasta la emisión de la sentencia6.

La parte demandante expuso someramente que, por un lado, los nuevos integrantes de la Junta Directiva del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la vereda La Esperanza estaban causando daños ambientales en el territorio, y asimismo, poniendo en riesgo el disfrute del mismo y la existencia de la comunidad; y por otro lado, que las personas reconocidas como dignatarios de la Junta Directiva habían obtenido su designación de forma arbitraria, sin identificar las disposiciones quebrantadas por el acto acusado, es decir, sin explicar de manera suficiente las razones que justifican decretar la medida cautelar, pues prima facie debe poder establecerse que el proceso tiene apariencia de buen derecho, es decir, que las pretensiones estarían llamadas a prosperar.

Al respecto, este Despacho insiste en que, para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, omitiendo la confrontación normativa7, 5 «ARTÍCULO 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. […]». 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de febrero de 2024, radicación 11001 03 24 000 2023 00176 00, C.P. Oswaldo Giraldo López. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 26 de enero de 2024, radicación 52001-23-33- 000-2018-00353-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, en esta providencia se señaló lo siguiente: “la jurisprudencia de Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 comoquiera que la exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la petición cautelar se explica por su propia naturaleza, dado que de ser procedente esta constituye una excepción al carácter ejecutorio de los actos administrativos.

Por lo anterior, habrá de negarse la medida cautelar deprecada por la apoderada judicial de la parte demandante. De la inscripción de la demanda Respecto de la medida cautelar consistente en la inscripción de la demanda en el folio de matrícula nro. 372-43773 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Buenaventura y que, afirma la parte demandante, corresponde al territorio de la Comunidad Negra perteneciente a la vereda La Esperanza, encuentra el Despacho que no hay lugar a su decreto, conforme al artículo 5908 del Código General del Proceso, como se pasa a explicar.

Establece la disposición que la medida cautelar de inscripción de la demanda procede, a) cuando la demanda verse sobre dominio u otro derecho real principal, directamente o como consecuencia de una pretensión distinta o en subsidio de otra, o sobre una universalidad de bienes, y b) sobre bienes esta Corporación ha señalado que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, omitiendo la confrontación normativa.

Por consiguiente, comoquiera que no se identificó la disposición infringida por el acto demandado, ni se explicaron las razones de tal vulneración, el despacho negará la solicitud de medida cautelar”; cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de febrero de 2024, radicación 11001 03 24 000 2023 00176 00, C.P. Oswaldo Giraldo López, en el que se señaló “En ese sentido, es preciso acotar que ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que, para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida sin realizar el ejercicio de confrontación normativa que exige la misma”. 8 Artículo 590.

Medidas cautelares en procesos declarativos. En los procesos declarativos se aplicarán las siguientes reglas para la solicitud, decreto, práctica, modificación, sustitución o revocatoria de las medidas cautelares: 1. Desde la presentación de la demanda, a petición del demandante, el juez podrá decretar las siguientes medidas cautelares: a) La inscripción de la demanda sobre bienes sujetos a registro y el secuestro de los demás cuando la demanda verse sobre dominio u otro derecho real principal, directamente o como consecuencia de una pretensión distinta o en subsidio de otra, o sobre una universalidad de bienes.

Si la sentencia de primera instancia es favorable al demandante, a petición de este el juez ordenará el secuestro de los bienes objeto del proceso. b) La inscripción de la demanda sobre bienes sujetos a registro que sean de propiedad del demandado, cuando en el proceso se persiga el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil contractual o extracontractual.

Si la sentencia de primera instancia es favorable al demandante, a petición de este el juez ordenará el embargo y secuestro de los bienes afectados con la inscripción de la demanda, y de los que se denuncien como de propiedad del demandado, en cantidad suficiente para el cumplimiento de aquella. El demandado podrá impedir la práctica de las medidas cautelares a que se refiere este literal o solicitar que se levanten, si presta caución por el valor de las pretensiones para garantizar el cumplimiento de la eventual sentencia favorable al demandante o la indemnización de los perjuicios por la imposibilidad de cumplirla.

También podrá solicitar que se sustituyan por otras cautelas que ofrezcan suficiente seguridad. ( ). Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sujetos a registro que sean de propiedad del demandado, cuando en el proceso se persiga el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil contractual o extracontractual.

Examinado el presente asunto, advierte el Despacho que los presupuestos referidos no se configuran, en tanto la demanda está dirigida a controvertir la legalidad de los actos a través de los cuales se actualiza en el Registro Único Nacional de Consejos Comunitarios y Organizaciones de Base de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la Junta Directiva del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la vereda La Esperanza; la presente demanda no versa sobre dominio u otro derecho real.

De otra parte, adicional a la solicitud de anulación aludida en precedencia, se solicita en la demanda como restablecimiento lo siguiente: «TERCERO: Que también como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo especificado en la pretensión primera y, a título de restablecimiento de los derechos del Consejo Comunitario La Esperanza de Buenaventura y que tal acto administrativo lo desconoció, se ordena a la Nación – Ministerio del Interior a reiniciar la actuación administrativa en segunda instancia iniciada por la impugnación presentada contra la Resolución 045 de 2014, expedida en primera instancia por la Alcaldía Distrital de Buenaventura; todo en garantía de los derechos fundamentales de la comunidad negra perteneciente al Consejo Comunitario La Esperanza de Buenaventura».

(Subrayas del Despacho). De su lectura, se advierte que la pretensión de restablecimiento se dirige a que se ordene reiniciar la actuación administrativa que culminó con la designación de los integrantes de la Junta Directiva reconocida mediante la Resolución nro. 134 de 3 de diciembre de 2014, no al pago de perjuicios, como lo puntualiza la norma.

En ese sentido, encuentra el Despacho que la solicitud de inscripción de la demanda no guarda relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, conforme lo indica el artículo 230 del CPACA, por lo que tampoco habría lugar a su decreto; es decir, si las medidas cautelares se adoptan cuando resultan necesarias para proteger o garantizar provisionalmente el objeto del proceso, que en este caso corresponde a establecer si la actualización en el Registro Único Nacional de Organizaciones de Base y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, se hizo conforme a derecho, en este caso la inscripción de la demanda no cumpliría esta finalidad, pues, se reitera, es una medida aplicable cuando están en disputa derechos reales.

Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por último, tampoco concurren los requisitos establecidos conforme al inciso 2º del artículo 231 del CPACA, por cuanto, si bien la demanda se encuentra razonablemente fundada en derecho, el demandante no ha presentado documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, ni que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o que existan motivos para considerar que los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Por lo anterior, habrá de negarse la medida cautelar deprecada por la apoderada judicial de la parte demandante. 3. Otros pronunciamientos Finalmente, frente a la solicitud presentada por la apoderada judicial del señor Manuel Heriberto Becerra Rosero consistente en que se requiera al abogado David Uribe Laverde, quien representó inicialmente al señor Becerra Rosero, en tanto se desconoce el acuerdo de pago de honorarios, advierte el Despacho que no resulta procedente, en tanto este abogado continua representando los intereses de los demás demandantes (Adolfo García, Felipe Gonzalo González y Plácida Mosquera Torres), como se señaló en el memorial de subsanación de la demanda, visible a folio 173 del cuaderno principal.

Adicionalmente, conforme al artículo 76 del Código General del Proceso, que dispone que «[d]entro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de dicha providencia, el apoderado a quien se le haya revocado el poder podrá pedir al juez que se regulen sus honorarios mediante incidente que se tramitará con independencia del proceso o de la actuación posterior», encuentra el Despacho que, de acuerdo con dicha disposición, la facultad de iniciar esta actuación está reservada al apoderado, no así a la parte.

En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 134 de 3 de diciembre de 2014, por las razones expuestas. Radicación: 11001-03-24-000-2015-00482-00 Demandante: Manuel Heriberto Becerra Rosero y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 SEGUNDO: NEGAR la medida cautelar de inscripción de la demanda, por las razones expuestas.

TERCERO: NEGAR la solicitud formulada por la apoderada judicial del señor Manuel Heriberto Becerra Rosero, conforme a las razones expuestas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.