Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Accionante: Universidad de la Amazonia Accionados: Tribunal Administrativo del Caquetá Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida en proceso de controversias contractuales, en la que se revocó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones y se declaró la nulidad de los actos demandados, luego de adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá en contra de la sentencia del 18 de junio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad de la Amazonia.

ANTECEDENTES La Universidad de la Amazonia promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Caquetá. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora narró que el 5 de noviembre de 2010 celebró con el señor Marco Antonio Virgen Luján el Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional 261110 para la realización del doctorado en Bioética ofertado por la Universidad de El Bosque, en cuya cláusula tercera se estipuló como una de las obligaciones de la persona referida, en su condición de beneficiario, obtener el título respectivo en julio de 2014, so pena de reintegrar la totalidad del apoyo económico que recibió por su parte; sin embargo, el señor Virgen Luján no obtuvo el título de doctor en Bioética.

Que el señor Marco Antonio Virgen Luján realizó dos consignaciones en efectivo en Bancolombia a su favor, la primera el 19 de agosto de 2014 por la suma de $ 4.034.800 que corresponde a la matrícula del semestre 11 del doctorado y la segunda el 18 de agosto de 2015 por el valor de $ 4.220.493 para atender la matrícula del semestre 12 de aquel; que, finalmente, el 2 de marzo de 2016 obtuvo el título de doctor en Bioética.

Indicó que mediante la Resolución 3593 del 4 de noviembre de 2015 declaró la ocurrencia de un siniestro de incumplimiento del Convenio mencionado e hizo exigible la Póliza de Seguro de Cumplimiento para Entidades Estatales 560-47- 9940000 por la suma de $ 10.832.800 correspondiente al 20 % del valor asegurado, la cual fue notificada personalmente al señor Marco Antonio Virgen Lujan el 11 de noviembre de 2015, quien interpuso, oportunamente, recurso de reposición, que fue resuelto a través de la Resolución 0158 del 27 de enero de 2016, en el sentido de confirmar el acto recurrido, la cual fue notificada el 4 de febrero de 2016.

Que el 29 de agosto de 2016 el señor Marco Antonio Virgen Lujan instauró demanda de controversias contractuales en su contra, la cual fue admitida el 24 de enero de 2017 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia. Que, después de adelantadas todas las etapas procesales, el 30 de junio de 2020 ese despacho judicial negó las pretensiones de la demanda.

Que el demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y el 29 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo del Caquetá adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la providencia recurrida, declaró la nulidad de las resoluciones 3593 de 2015 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y 0158 de 2016 y negó las demás pretensiones de la demanda; que, para adoptar esa decisión, concluyó que los convenios de apoyo institucional derivados de una comisión de estudios no constituyen contratos estatales, sino que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, su título jurídico proviene de una relación laboral con ocasión de una vinculación legal y reglamentaria, por lo cual, al estudiar los actos administrativos, advirtió que no se cumplieron con las etapas del proceso administrativo sancionatorio.

Considera que la corporación judicial referida incurrió en los defectos sustantivo y fáctico; en relación con el primero, expuso que aquella no tuvo en cuenta que es una institución de educación superior que, de acuerdo con el artículo 69 de la Constitución goza de autonomía y se rige por sus propios estatutos administrativos y contractuales; por lo que no le es aplicable la Ley 80 de 1993 en materia contractual, lo cual demuestra que el Tribunal fundamentó la adecuación del medio de control en un régimen contractual inaplicable.

Que el convenio de comisión de estudios es un contrato estatal que no debe confundirse con la situación administrativa que asume el funcionario al que se le concede la comisión de estudios ni con la relación laboral de la cual deriva el contrato al que se refiere el artículo 87 del Decreto 1950 de 1973 porque en este se pactan unas obligaciones a cargo del comisionado, cuyo incumplimiento conlleva la exigencia coercitiva de estas y se rigen por las normas contractuales, en el caso, las suyas como institución educativa.

Insistió en que el Tribunal Administrativo del Caquetá falló con base en una norma inaplicable al caso, ya que adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de que a este no era aplicable el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 al asunto, en tanto esa autoridad pasó por alto que para el momento en que se instauró la demanda ya había operado el fenómeno de la caducidad, con lo cual también se dejó de lado la aplicación imperativa del artículo 169 ejusdem.

Agregó que la jurisprudencia citada en la sentencia del 29 de septiembre de 2023 para justificar la adecuación del medio de control solamente se aplicó parcialmente en lo que favorecía a la parte demandante, porque el Consejo de Estado también ha sostenido que es posible adecuar el medio de control sin que ello implique que Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se pueda optar por el que más les convenga a los demandantes para eludir cargas procesales o el término de caducidad.

En cuanto al segundo defecto mencionado, adujo que la decisión adoptada no tiene apoyo probatorio suficiente, puesto que el supuesto legal en el que se sustenta, esto es, los artículos 87 del Decreto 1950 de 1973 y 141 y 138 de la Ley 1437 de 2011, y la Ley 80 de 1993, se aplicó sin valorar debidamente las pruebas que demostraban, primero, que esta última Ley no puede utilizarse en ninguna modalidad de contratación de esa institución y, segundo, que cuando se instauró la demanda, la oportunidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho había fenecido, conforme a lo indicado en la sentencia del 27 de febrero de 2019 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente 08001-23-33-000-2015-00721-01 (60.161).

PRETENSIONES Solicitó 1) declarar que al momento de la instaurar la demanda de controversias contractuales ya había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que resultaba improcedente e ilegal adecuar el medio de control; 2) dejar sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá y, ordenarle a este que dicte una nueva providencia con observancia del debido proceso y acorde con el estudio íntegro de las pruebas allegadas, los precedentes jurisprudenciales y la caducidad; 3) las demás medidas que se estimen pertinentes.

ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 21 de mayo de 2024 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, mediante auto, en el que ordenó notificar a la magistrada Yanneth Reyes Villamizar del Tribunal Administrativo del Caquetá; y al señor Marco Antonio Virgen Lujan y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia, como terceros con interés. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 POSICIÓN DEL ACCIONADO Y DE LOS VINCULADOS El Tribunal Administrativo del Caquetá y el señor Marco Antonio Virgen Lujan guardaron silencio, mientras que el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia se limitó a allegar el expediente del proceso ordinario.

SENTENCIA IMPUGNADA El 18 de junio de 2024 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad de la Amazonia, dejó sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Cuarta de Decisión, y le ordenó a esa autoridad judicial que dicte un nuevo fallo en el que resuelva el asunto bajo el medio de control de controversias contractuales.

Para adoptar la anterior decisión, sostuvo que se configuró el defecto sustantivo invocado porque no era procedente adecuar el medio de control de controversias contractuales al de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida que el Convenio de Apoyo Institucional suscrito entre la Universidad de la Amazonia y el señor Marco Antonio Virgen Lujan no estuvo precedido por una comisión de estudios, sino que se fundamentó en el Estatuto de Contratación de la Universidad que permite celebrar ese tipo de convenios y respaldar las obligaciones con las pólizas de cumplimiento allí exigidas.

Precisó que, en ese entendido, la jurisprudencia en la que se fundamentó el Tribunal Administrativo del Caquetá para adoptar la decisión no era aplicable al caso, ya que en esas ocasiones los convenios sí estuvieron precedidos por una comisión de estudio. Agregó que en el Convenio se pactaron obligaciones distintas a las propias de la relación laboral, por lo que es evidente que son relaciones jurídicas distintas e independientes.

Afirmó que, en atención a la autonomía universitaria, la Universidad de la Amazonia no se encuentra cobijada por el Estatuto General de la Contratación, sino que debe acudir a su propio Estatuto de Contratación (Acuerdo 31 de 2007), por lo cual la Universidad de la Amazonia justificó las resoluciones discutidas en las facultades allí otorgadas, lo que no fue tenido en cuenta por la autoridad judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concluyó que era claro que los actos administrativos mediante los cuales declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del convenio e hizo exigible la póliza de seguro son contractuales, ya que devienen del Convenio de Apoyo Institucional suscrito; por lo cual el medio de control idóneo sí era el de controversias contractuales.

IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de la magistrada titular del despacho cuarto, impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que la decisión cuestionada se adoptó conforme al criterio que el Consejo de Estado fijó en un caso similar consistente en que los acuerdos a los que se lleguen dentro de las comisiones de servicios no pueden ser considerados contratos estatales, sino situaciones administrativas.

Afirmó que el sustento de la providencia que profirió fue el análisis que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó en sede de tutela, en la sentencia del 13 de junio de 2019 dictada en el expediente 11001-03- 15-000-2019-00778-01, en su contra por acción promovida por la Universidad de la Amazonia, con ocasión del proceso ejecutivo hipotecario, en la que se discutieron los mismos hechos aquí expuestos y se definió que los convenios no son contratos estatales y que incurrió en violación del precedente judicial al determinar que a una situación administrativa no se le debían aplicar normas contractuales.

Coligió que no incurrió en una vía de hecho y solicitó revocar la sentencia de primera instancia, en la que se ordenó rehacer la sentencia que profirió, y se niegue el amparo solicitado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

II. Caso concreto En síntesis, el Tribunal Administrativo del Caquetá expuso su desacuerdo con la decisión de amparo adoptada en primera instancia de esta acción porque, en su criterio, la sentencia que profirió se fundamentó en el criterio que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó en la sentencia del 13 de junio de 2019 en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2019-00778-01, consistente en que los acuerdos a los que se lleguen dentro de las comisiones de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 servicios no pueden ser considerados contratos estatales, sino situaciones administrativas, por lo cual estimó que no incurrió en una vía de hecho.

Sería del caso analizar el disenso expuesto por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el recurso de impugnación; sin embargo, se advierte que en el presente asunto no se supera el requisito de subsidiariedad, puesto que la parte accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial para discutir el hecho de que en la sentencia de segunda instancia del proceso contencioso, la autoridad judicial referida lo haya adecuado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, adicionalmente, que, en todo caso, frente a este último había operado el fenómeno de caducidad, lo cual no fue analizado ni tenido en cuenta en esa providencia. En efecto, la actora puede acudir al recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, con fundamento en la causal contenida en el numeral 5, esto es, la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Ciertamente, la supuesta vulneración al derecho fundamental al debido proceso por haberse adecuado el medio de control en la sentencia de segunda instancia y, además, para ello no haberse examinado si había operado la caducidad es susceptible de ser protegido de manera integral a través del precitado recurso, conforme a la jurisprudencia constitucional, en caso de que ello sea procedente.

En este punto debe resaltarse que, si bien la parte accionante aludió a los defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que su desacuerdo principal recae en la adecuación del medio de control en la sentencia que resolvió definitivamente el litigio y la falta de análisis de la caducidad, por lo que resulta procedente el recurso extraordinario de revisión. Ahora, en cuanto a la idoneidad y la eficacia del recurso referido, la Corte Constitucional, en la sentencia SU026/21, luego de referirse a las causales del recurso extraordinario de revisión, la finalidad de este y las irregularidades que apunta a corregir; expresó que ello erige, en materia contencioso-administrativa, al mencionado recurso en el medio procedente cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.

Al Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 respecto, señaló:     «De hecho la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho:      “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.

Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes […]». De tal manera que, ante la existencia de otro mecanismo judicial para reclamar la protección del derecho que se invoca como conculcado, la acción de tutela resulta improcedente en relación con el argumento referido y así será declarado por esta Subsección, pues el problema aquí planteado debe ser resuelto por el juez natural y no le está dado a este juez constitucional intervenir en el asunto, máxime cuando no se advierte la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 18 de junio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad de la Amazonia y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 18 de junio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad de la Amazonia y, en su lugar, declarar improcedente la acción, conforme a la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2024-02460-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2591 de 1991.

Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                                              Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.