CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: FLOR TERESA RUBIO COLMENARES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplieron los requisitos de inmediatez y de relevancia constitucional / INMEDIATEZ – No se cumple en este caso porque la demanda se presentó después de 6 meses desde que se conoció la decisión a la que se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Las razones jurídicas propuestas pretenden convertir este medio en una tercera instancia. La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Flor Teresa Rubio Colmenares contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 20 de abril de la presente anualidad1, la señora Flor Teresa Rubio Colmenares Antioquia interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso, la seguridad social, a la alimentación, el mínimo vital, la salud en conexidad con la vida, la dignidad humana, y los «derechos de las personas en estado de debilidad manifiesta».
Formuló las siguientes pretensiones: Que se acceda a amparar los derechos fundamentales de mi poderdante a la salud en conexidad con la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana, a los derechos de las personas en estado de debilidad manifiesta, a los derechos de la tercera 1 Se advierte que, el 10 de mayo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 edad, derechos de las personas que se encuentran en estado de discapacidad, ya que están siendo vulnerados mediante la configuración de un defecto material o sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, al acceso efectivo a la administración de justicia (CP,229), reconocimiento de la condición más beneficiosa, dentro de los fallos judiciales y los actos administrativos de la UGPP.
Y demás derechos fundamentales que su señoría vislumbre dentro de cada uno de los hechos puestos aquí en su conocimiento y en los dos procesos que se deben allegar a la presente. Para el amparo de los derechos fundamentales aquí solicitados, solicito, con todo respeto se de aplicación al debido proceso, a la interpretación de las pruebas los principios de favorabilidad, principios de progresividad, reconocimiento de la condición más beneficiosa, en fin, cada uno de los principios que beneficien a mi poderdante FLOR TERESA RUBIO COLMENARES.
En consecuencia, se acceda a las pretensiones incoadas en la JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCESOS AQUÍ DEMANDADOS, MÁS EXACTAMENTE EN LAS SEGUNDAS INSTANCIAS LLEVADAS A CABO EN EL PROCESO 97- 43957,1809/99 y 11001-03-15-000-2000-06685-01 y EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO RESOLUCIÓN ADP 016419 DEL 10/12/2015, de la RESOLUCIÓN 2208 del 27 de febrero de 1996 y la RESOLUCIÓN 67 del 16 de ENERO DE 1997. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: Manifestó la demandante que reclamó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, con ocasión de la muerte de su compañero permanente, el señor Carlos Jesús Russi Fajardo. La UGPP negó la solicitud, mediante la Resolución ADP 016419 del 10 de diciembre de 2015, ratificando la respuesta brindada mediante la Resolución 2208 del 27 de febrero de 1996 y la Resolución 67 del 16 de enero de 1997.
Por lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP. El conocimiento de ese proceso le correspondió al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y se le asignó el radicado 11001-33-35-015-2017-00281-00. Expuso que en ninguna etapa previa a la radicación de la demanda, la autoridad demandada en el proceso ordinario manifestó que se hubiese llevado proceso administrativo alguno. En sentencia del 11 de mayo de 2020, el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá consideró que no se había configurado la cosa juzgada y accedió a las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia del 30 de noviembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que resolvió: Primero: Revocar la sentencia proferida el 11 de mayo de 2020 por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso iniciado por la señora Flor Teresa Rubio Colmenares contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, conforme a los argumentos expuestos en este fallo.
En su lugar se dispone: Declarar probada la excepción de cosa juzgada. Finalmente, manifestó la accionante que recibe un poco menos del salario mínimo, monto que «nunca le ha alcanzado para subsistir, ni mucho menos para tener el modus vivendis que el causante Russi Fajardo le suministraba durante los años de convivencia que tuvieron».
Agregó que ha tenido que «sacar créditos, pero los contratiempos y necesidades le impiden el cumplimiento». 1.3 Argumentos de la tutela En primer lugar, la demandante cuestionó que en el proceso ordinario que se surtió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el que se accedieron a las pretensiones de la demanda, la parte demandada (Caja Nacional de Previsión Social) interpuso recurso de apelación «sin fundamentar sus inconformidades al fallo de primera instancia».
En su criterio, ese recurso no estuvo debidamente sustentado, y no debió ser concedido ni resuelto en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino que «debió ser declarado desierto». Expuso que con tal decisión se vulneró su derecho al debido proceso, pues esa actuación irregular conllevó que el Consejo de Estado ignorara el principio de justicia rogada.
Indicó que esa situación tampoco fue advertida por la Sala Especial Transitoria de Decisión 2D, que resolvió el recurso extraordinario de súplica. Alegó, además, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto sí obraba en el expediente prueba de que la demandante acompañó al causante hasta el momento de la muerte, como consta en el registro civil de defunción del señor Russi Fajardo.
Adicionalmente, porque «su abogado era el mismo a quien el causante le confiaba todos sus asuntos» y las declaraciones aportadas con el fin de acreditar la convivencia no eran falsas Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 Adujo que se incurrió en violación del precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias T-122 del 2000, T-566 de 1998, al aceptar el escrito del recurso de apelación y desconocer que con las pruebas que obraban en el plenario era posible acceder a las pretensiones de la demanda.
Manifestó la demandante que el abogado que la representó en aquellos procesos no tenía la idoneidad suficiente porque interpuso el recurso extraordinario de súplica y no la acción de tutela ante «la incompetencia del Consejo de Estado, cuando, sin fundamento alguno, aceptaron cuatro renglones y medio de literalidad (como recurso de apelación fundamentado) para tirar al piso una sentencia de cincuenta (50) folios».
En cuanto a la sentencia del 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, reprochó que vulneró su derecho al debido proceso porque declaró la excepción de cosa juzgada extemporáneamente, ya que la parte demandante no la solicitó en la contestación de la demanda y no la resolvió en la audiencia inicial.
Precisó que, en todo caso, no debió declararse la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, porque en el primer proceso no puso de presente la familia de crianza que tuvo el causante con los hijos de la señora Rubio Colmenares. Además, que en este último proceso allegó «con lujo de detalles la calidad de vida que recibía de parte del causante, la ayuda y el socorro mutuo, el compartir que a diario se daban como familia».
Entonces, según expuso, los hechos del primer expediente difieren en un 98% de los del segundo. En relación con el material probatorio, indicó que en el segundo proceso la causa petendi tuvo como fundamento un «cúmulo grandísimo de pruebas» que no fueron tachadas de falsas por la demandada. Sostuvo que cuando se llevó a cabo el primer proceso no tenía lucidez ni su apoderado la conminó para que se buscara todo el acervo probatorio que sí logró conseguir en este último expediente.
Precisó que se perdieron muchos documentos por «trasteo tras trasteo, entre ellos cualquier cantidad de historias clínicas del causante, donde siempre estaba el nombre de Flor Teresa». Respecto del objeto, afirmó que en el proceso con radicado 2017-00281-00 se discutió la legalidad de la Resolución ADP 01649 del 10 de diciembre de 2015, mientras que en el primero no se reprochó la misma.
Agregó que las mesadas pensionales discutidas en el primero de los procesos fueron las del año 1997, mientras que las segundas, se reclamaron con fundamento en la nulidad de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 Resolución proferida por la UGPP del año 2015.
Adicionalmente, sostuvo que el derecho a la pensión de sobrevivientes es imprescriptible, con fundamento en lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia T-527 de 2014. Expuso que el fundamento legal, jurisprudencial y constitucional fue diferente al alegado en el primero de los procesos. Finalmente, reiteró que los magistrados que integraban la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, «con excepción del salvamento de voto», incurrieron en vía de hecho al realizar el pronunciamiento querido por la demandada, sin siquiera estar dentro del momento procesal para pronunciarse. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 24 de abril de 2023, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a los de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte demandada, y a la directora de la UGPP, en calidad de tercero con interés. Así mismo, se dispuso la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C afirmó que no vulneró los derechos fundamentales de la demandante y, para tal efecto, se remitió al análisis efectuado en la providencia del 30 de noviembre de 2022, cuestionada en el presente proceso. 2.3. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la providencia cuestionada es diferente a aquella que en su momento resolvió el recurso extraordinario de súplica presentado contra la sentencia del 12 de octubre de 2000, de ahí que la supuesta vulneración es del resorte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.4.
La UGPP solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por cuanto pretende utilizarse como una tercera instancia y, además, porque no cumple el requisito de inmediatez en cuanto al primer proceso que culminó con el recurso extraordinario de súplica «97-43957, 1809/99 y 11001-03-15-000-2000-06685-01», por lo que transcurrieron más de 22 años y la tardanza en la interposición de la tutela no se encuentra justificada.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Indicó que la negligencia del abogado en el primer proceso es responsabilidad exclusiva de la señora Flor Teresa Rubio Colmenares, por lo que no resulta posible flexibilizar la inmediatez en esos términos. En relación con el proceso 2017-00281-01, que culminó con la sentencia del 30 de noviembre de 2022, que, a su vez, revocó la sentencia del Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, señaló que no se incurrió en defecto sustantivo porque tuvieron en cuenta las normas que regulan la cosa juzgada, la cual, además, estuvo fundamentada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema en particular.
Precisó que la accionante no demostró el perjuicio irremediable, de ahí que no resulte posible que alegue la afectación a la alimentación y al mínimo vital porque percibe su mesada pensional por vejez por valor de $1.291.332, desde el mes de agosto de 2004. Agregó que a la demandante no se le está vulnerando su derecho a la salud ni a la seguridad social, por cuanto se encuentra afiliada al régimen contributivo de salud en calidad de cotizante.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, especialmente, los de inmediatez y de relevancia constitucional. Solo en el evento de que se cumplan, se abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron los defectos atribuidos a las providencias atacadas. 2.
Análisis del caso 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. De la inmediatez El requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»2; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente 2 Corte Constitucional.
Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T- 905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 contra ella3; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»4.
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»5. Para esta Subsección 6, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de seis meses desde la ejecutoria de la decisión, en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
Al examinar la solicitud de amparo, la Sala advierte que la demandante cuestiona las siguientes providencias: (i) sentencia del 12 de octubre de 2000, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la sentencia proferida el 16 de abril de 1999, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2000-06685-00 (1809-99);
(ii) sentencia del 12 de septiembre de 2005, proferida por la Sala Especial Transitoria de Decisión 2D del Consejo de Estado, mediante la cual desestimó el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 12 de octubre de 2000; y, (iii) sentencia del 30 de noviembre 3 Corte Constitucional. Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T- 890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T- 691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T- 016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. 5 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se revocó la sentencia del 11 de mayo de 2020, expedida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá. Pues bien, en relación con las dos primeras providencias, esto es, la del 12 de octubre de 2000 y la del 12 de septiembre de 2005, la Sala anticipa que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto en este caso no existe ninguna razón que justifique que el plazo de los seis meses se contabilice desde una fecha distinta a la de notificación de esas providencias.
La sentencia del 12 de octubre de 2000 fue notificada por edicto del 12 de diciembre de esa misma anualidad, mientras que la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de súplica, del 12 de septiembre de 2005, fue notificada por edicto el 20 de septiembre de 2005; sin embargo, la demandante presentó la tutela el 20 de abril de 2023, esto es, 22 años (expediente 1809-99) y 17 años (expediente S-685) después, término que no resulta razonable.
Desde el 2000 y el 2005 la accionante tuvo conocimiento de las decisiones a las que ahora les enrostra el agravio, de suerte que a partir de la fecha de notificación de aquellas providencias pudo cuestionar su contenido ante el juez constitucional, momento que debe tomarse como parámetro para analizar la razonabilidad del plazo. Frente a los criterios valorativos de la inmediatez, debe advertirse que no está acreditado en el expediente: (i) Que la señora Flor Teresa Rubio Colmenares pertenezca a un grupo vulnerable que justifique concretamente la tardanza, pues, si bien es cierto que a la fecha de interposición de la tutela la demandante tiene 77 años de edad, no justificó por qué motivo no pudo presentar la demanda de tutela desde el año 2000 o 2005, respectivamente;
(ii) La existencia de especiales circunstancias que impidieran acudir al juez de tutela. Aunque la señora Rubio Colmenares alegó la falta de defensa técnica del abogado que la representó en aquellos procesos, esa circunstancia no le permite a la Sala flexibilizar el requisito de inmediatez, pues la demandante, en ejercicio del derecho de postulación, le otorgó poder a un abogado de su entera confianza para que la representara en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, de ahí que no resulte posible que ahora Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 alegue la falta de asistencia técnica del profesional del derecho como justificación de la tardanza en la interposición de la acción de tutela;
(iii) El aislamiento geográfico; (iv) La vulnerabilidad económica, pues la accionante percibe su mesada pensional por vejez por valor de $1.291.332, desde el mes de agosto de 2004; (v) La afectación de derechos de terceros y (vi) tampoco se advierte diligencia en la presentación de la solicitud de amparo por parte de la accionante, ni que (vii) la presente acción de tutela represente una seria afectación a la seguridad jurídica.
Así pues, la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que la parte accionante se encontrara en una situación especial, máxime si se tiene en cuenta que la solicitud de amparo no requiere de formalidades para su presentación y que la accionante tiene la calidad de magistrada.
De modo que la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez, en cuanto a los reproches formulados contra las providencias antes referenciadas. No ocurre lo mismo respecto de los reproches formulados contra la sentencia del 30 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues fue notificada el 5 de diciembre de 2022 y la tutela se presentó el 20 de abril de la presente anualidad, por lo que la Sala concluya que fue presentada en un término razonable.
Entonces, como se advirtió, continuará con el estudio del requisito de relevancia constitucional, únicamente respecto de los defectos alegados contra esta última providencia. 2.1.2. De la relevancia constitucional La Sala considera necesario referirse brevemente al requisito de la relevancia constitucional de la acción de tutela, a fin de establecer si se cumple o no en el presente asunto.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente7 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto Resta por examinar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, en cuanto a las inconformidades sobre la determinación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C respecto de la declaratoria de la cosa juzgada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se surtió en contra de la UGPP.
En el caso bajo examen, no hay duda de que la solicitud de amparo tiene como propósito reabrir el debate procesal que se surtió ante el Tribunal accionado y convertir a la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, tal como pasa a explicarse. El Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, en sentencia del 11 de mayo de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que, en primer lugar, no se configuraba la cosa juzgada, por cuanto, aunque eran idénticas las pretensiones en ambos procesos, como la señora Rubio Colmenares aportó al plenario nuevos fundamentos fácticos, esa circunstancia modifica las circunstancias que dieron lugar al fallo proferido por el Consejo de Estado el 12 de octubre de 2000.
Sostuvo, además, que el nuevo material probatorio que contiene nuevos fundamentos de hecho, permitían arribar a la conclusión de que a la demandante le asistía el derecho a percibir la pensión de sobrevivientes, pues se demostró la 7 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 convivencia, la asistencia y la ayuda mutua que determinaban la calidad de compañera permanente con el causante y, por tanto, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Flor Teresa a partir del 20 de noviembre de 2012, toda vez que las mesadas anteriores a esa fecha se encontraban prescritas.
La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, porque, a su juicio, el asunto sometido a estudio ya había sido debatido por los jueces naturales y, en esos términos, se configuraba la cosa juzgada. En su criterio, la oportunidad para aportar nuevos hechos y pruebas no es a través de un proceso adicional, y, asimismo, esas circunstancias fácticas pudieron alegarse en el trámite del proceso que se surtió ante el Consejo de Estado que culminó con la sentencia del 12 de octubre de 2000.
La Sala advierte que los reproches hechos en la demanda de tutela reflejan la intención de prolongar el debate de instancia en el que se concluyó razonablemente y con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que en ese asunto se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, así: En el caso concreto, en primer lugar, de conformidad con la información suministrada, es evidente que entre el proceso No. 11001-03-15-000-2000- 06685-00/01 y el que ahora ocupa nuestra atención existe identidad de partes, pues en ambos funge como demandante la señora Flor Teresa Rubio Colmenares y como demandada la Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP.
En segundo lugar, existe identidad de causas; se trata de las mismas prestaciones o declaraciones, ya que, en ambos procesos la demandante pide anular las resoluciones No. 2208 de 1996 y No. 0067 de 1997, mediante las cuales CAJANAL le negó la sustitución pensional del causante, señor Carlos Russi Fajardo (q.e.p.d.). En este caso además se pide la nulidad del auto ADP 016419 del 10 de diciembre de 2015, que no es una decisión nueva, sino que simplemente ratificó las anteriores decisiones.
Y finalmente, en tercer lugar, entre los dos procesos existe identidad de objeto, pues las pretensiones de uno y otro proceso son las mismas. En efecto, en ambos procesos, la demandante solicita el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, en condición de compañera permanente sobreviviente del señor Carlos Jesús Russi Fajardo, con fundamento en el Decreto 1160 de 1989 (q.e.p.d.).
En la anterior oportunidad, mediante sentencia del 12 de octubre de 2000, el Consejo de Estado, con ponencia del doctor Alberto Arango Mantilla revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, al señalar: (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 Estas circunstancias, tratan de probarse con dos testimonios cuya fuerza deja muchos vacíos a esta Sala, por no ser concretos ni fehacientes, ya que la singularidad de la unión entre el señor Russi Fajardo y la señora Rubio Colmenares no resulta probada.
No está, a juicio de la Sala, demostrada la convivencia efectiva al momento de la muerte que permita determinar que la demandante está legitimada por su condición de compañera permanente del causante para gozar de la prestación económica producto del trabajo de la persona fallecida. En este caso específico entonces, si bien no existe ninguna otra persona que alegue tener mejor derecho que la demandante, ello no la excluye de la necesidad de prueba acerca de la condición que se alega para ser acreedora al derecho reclamado.
De las pruebas aportadas no puede siquiera presumirse que la demandante fuera la compañera permanente del causante, que vivieran bajo el mismo techo, ni que existiera entre ellos apoyo mutuo y solidaridad. No resultan evidentes ni definitivas las pruebas que allega la señora Rubio Colmenares para acreditar su convivencia permanente y exclusiva con el señor Russi Fajardo por mas de nueve años, como ella lo indica.
“(…)” Entonces, en el caso de autos, se cumplen los 3 elementos, como lo son la identidad de partes, objeto y causa, para que se configure la cosa juzgada, que impide a este Tribunal realizar un nuevo pronunciamiento sobre las pretensiones de la accionante de acceder a la sustitución pensional por la muerte del señor Carlos Jesús Russi Fajardo (q.e.p.d.).
Sostiene el a quo que en el caso de autos no se configuró la cosa juzgada, pues se aportaron nuevos medios de prueba que no fueron analizados en proceso anterior. Sin embargo, todas las pruebas allegadas dentro del plenario pudieron ser aportadas dentro del primer proceso, sin que exista justificación razonable que demuestre por qué no fueron arrimadas en esa oportunidad, y sin que su inactividad probatoria en esa oportunidad la faculte para presentar uno nuevo, con las mismas pretensiones, por ser clara la consolidación de la cosa juzgada.
Dentro del plenario, la demandante no aporta hechos nuevos ni circunstancias diversas que no se hayan podido someter a evaluación de los jueces que conocieron del proceso anterior. Si bien se allegaron declaraciones extra juicio del año 2’015, estas pudieron rendirse desde el mismo fallecimiento del causante y aportarse al proceso correspondiente.
Y pruebas como los gastos funerarios, fotos y sentencia de divorcio, también pudieron ser aportadas oportunamente con el primer proceso. Además, no se alegan normas diferentes, pues en ambos se invoca la aplicación del Decreto 1160 de 1989. En un caso de similares condiciones al aquí estudiado, la Corte Constitucional señaló: “30. En consecuencia aunque la Corte ha protegido reiteradamente los derechos de los compañeros permanentes o de la sustitución pensional, en términos de igualdad conforme a la Carta de 1991 y reconoce la situación de debilidad de la peticionaria, lo cierto es que la dificultad de este caso recae en la existencia de un pronunciamiento judicial previo que genera cosa juzgada material. 31.
De acuerdo con lo anterior, en cumplimiento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, la Sala de Revisión debe confirmar el fallo de tutela proferido por la Sala de Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó el fallo de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que declaró improcedente el amparo solicitado por Sixta Zambrano Oviedo (T-4573765) contra el Juzgado Único Laboral del Circuito de Barrancabermeja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga.” (Subraya y negrilla fuera de texto) Posición que también sostuvo la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 30 de octubre de 201826, en la que, en un proceso de condiciones fácticas similares al aquí estudiado, indicó: “(…)” De manera que no se equivocó el Tribunal al argumentar que estaban dados los presupuestos para declarar la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, habida cuenta que, tanto en el anterior proceso como en éste, se presentaron las mismas pretensiones, se fundamentan en idéntica causa en torno a la satisfacción de requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, entre ellos, la dependencia económica, que no se encontró acreditada en la primera contienda y, además, las partes procesales son iguales; por consiguiente, las sentencias producto de la primera demanda hicieron tránsito a cosa juzgada en cuanto a atañe a la pensión de sobrevivientes deprecada.
“(…)” (Subraya fuera de texto) Y finalmente, el Consejo de Estado, en reciente oportunidad, también en un caso similar al aquí estudiado, señaló: “(…)” A partir de lo expuesto, se concluye que existe plena identidad de causa en los procesos analizados, toda vez que los hechos y el concepto de violación que sustentan las pretensiones de cada uno de ellos fueron presentados para justificar la viabilidad del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, lo cual fue negado por parte del Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia que puso fin al proceso 2009-00210-00.
Por lo anterior, y sin mayores disquisiciones esta Subsección precisa que es claro que se configura la cosa juzgada, toda vez que la pretensión que alegan los demandantes - reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en aplicación de la Ley 100 de 1993 -; ya fue decidida por la jurisdicción contenciosa administrativa, a través de pronunciamiento que tiene el carácter de cosa juzgada.
Es decir, por lo decidido en la sentencia de 27 de agosto de 2010, por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito de Bogotá, rad. 2009-00210-00 y, siendo ello así, se estará a lo resuelto en dicha providencia. “(…)” Las anteriores razones son suficientes, para señalar que, en este caso, no se puede examinar de fondo el litigio planteado, y se debe declarar probada la excepción de cosa juzgada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, concluyó razonablemente que en ambos procesos las partes eran las mismas (Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP). En relación con la identidad de causa, las pretensiones estaban encaminadas a cuestionar la legalidad de las Resoluciones 2208 de 1996 y 0067 de 1997, a través de las cuales le negaron la sustitución pensional a la señora Rubio Colmenares.
El tribunal accionado aclaró que, si bien se solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución ADP 016419 del 10 de diciembre de 2015, lo cierto es que eso no constituyó en una decisión nueva, sino Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 que ratificó las decisiones de 1996 y 1997, respectivamente.
Finalmente, sostuvo que el objeto era el mismo, esto es, obtener la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la sustitución pensional. En la providencia cuestionada se consideró que las pruebas allegadas por parte de la señora Rubio Colmenares pudieron ser aportadas en el primer proceso y, además, que no existía justificación razonable que demostrara las razones por las cuales no fueron debidamente aportadas en aquella oportunidad.
Precisó que la inactividad probatoria no habilita a la demandante para iniciar un proceso nuevo con las mismas pretensiones. Como puede verse, la intención de la parte demandante desborda la finalidad de este medio judicial, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, expuso de manera clara las razones de su decisión, las cuales abordaron directa e indirectamente todos los puntos alegados por la parte que recurrió el fallo de primera instancia, para concluir, contrario a lo sostenido por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, que en el asunto sometido a discusión se configuró el fenómeno de la cosa juzgada.
La conclusión del Tribunal accionado no es arbitraria, ni caprichosa, sino que estuvo precedida de un análisis integral de las pruebas que obraban en el expediente, así como del proceso que culminó con la sentencia del 12 de octubre de 2000, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda; inclusive, estuvo soportada por antecedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
A partir de todo ello se dedujo que la demandante no tenía derecho a acceder a la sustitución pensional del señor Carlos Jesús Russi Fajardo, por cuanto esa discusión ya había sido zanjada y, por tanto, había lugar a declarar la cosa juzgada. La Sala reitera que la acción de tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, para que se revise la decisión como si se tratara de una instancia adicional.
Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador quien dentro de su margen de configuración normativa elige y decide las instancias ordinarias que debe impartirse a un proceso. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a este mecanismo de amparo constitucional, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural8. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 La importancia iusfundamental o constitucional de un asunto no surge por el solo hecho de invocarse la violación de derechos fundamentales, pues de ser así todos los conflictos serían definidos mediante la acción de tutela, en la medida en que siempre habrá un debate, al menos respecto a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Tampoco significa que la tutela deba hacer abstracción de las disposiciones legales sobre las cuales versa el proceso jurisdiccional, solo que debe limitarse las discrepancias con clara y marcada importancia constitucional, por las razones que se han explicado a lo largo de esta providencia. Valga considerar que, en la sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, con el objetivo de impedir que este mecanismo constitucional se convierta en instancia adicional a los procesos o el escenario en el que se resuelvan aspectos legales, económicos o sin trascendencia constitucional, que no son propios del juez de tutela.
En dicha providencia, se resaltó que el estudio de este requisito se torna más estricto cuando se discuten decisiones de una alta corte: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales9. Así pues, al considerar los criterios señalados, el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela.
Por último, y dado que los argumentos de la parte se encuentran fundados en el voto disidente a la sentencia del Tribunal, la Sala reitera que la existencia de un salvamento en la decisión cuestionada no desmerece la decisión del juez colegiado. Si se tratara de determinar aciertos o no por la existencia de los votos, fácilmente podría decirse que se define, como en efecto sucede, por la decisión que 9 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 mayoritariamente adopta una colegiatura, porque el ordenamiento jurídico no exige unanimidad.
Ahora bien, la decisión mayoritaria no elimina la posible existencia de un defecto en la decisión. Es deseable que las decisiones de los cuerpos colegiados sean unánimes y reflejen una posición pacífica en torno a una figura o institución jurídica; no obstante, también es natural que existan discrepancias sobre un punto de derecho o sobre la solución que debe darse a una cuestión litigiosa.
El derecho no siempre tiene una única respuesta referente a una situación fáctica y jurídica, por ende, el disenso y la disparidad de criterios o argumentos son parte de la actividad de los tribunales puesto que enriquecen el debate, la deliberación y la construcción de consensos, pero su ausencia o la falta de una mirada común e idéntica no constituye per se un defecto en las decisiones.
Desde luego, se reitera, la sola existencia de mayorías tampoco excluye la posibilidad de que la providencia adolezca de defectos; para ello se requiere, en todo caso, que se demuestre la vulneración de derechos fundamentales, previa verificación del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, que no se cumplieron en el presente caso.
De suerte que, mientras la parte no presente argumentos constitucionales que enerven lo decidido por la autoridad judicial accionada, el contenido de la providencia debe tenerse por razonable, pues goza de presunción de acierto y se acompasa con los principios de independencia y autonomía judiciales, que no pueden ser desconocidos por el juez de tutela, razón por la cual la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo porque tampoco se cumple el requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente el amparo solicitado por la señora Flor Teresa Rubio Colmenares, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01952-00 Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.as px.