CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá D. C, seis (6) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 250002342000201800207-02 Número interno: 4630-2021 Demandante: Ana Lucelly Murcia Parrado Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 30 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma favorable parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por ANA LUCELLY MURCIA PARRADO en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 26 de enero de 2018, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. 5475 del 20 de junio de 2016, que resuelve no acceder a la petición de la actora; y la nulidad del acto administrativo ficto o presunto de carácter negativo de la no respuesta al recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) SÉPTIMA.
Ordenar a la demandada a reconocer y pagar la prima de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual no tiene carácter salarial, desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha y que se continue con su reconocimiento y pago hacia futuro en los términos reclamados. OCTAVA. Ordenar a la demandada reconoce4r, reliquidar y pagar los factores salariales y las prestaciones sociales sobre el 100% del sueldo básico devengado desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha y hacia el futuro como son las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, bonificación por servicios prestados y las cesantías, pasadas y futuras, que se generen con su respectivo reajuste y los intereses a las cesantías.
(…)”. Igualmente pidió que las sumas que resulten a favor sean indexadas y pagadas con reconocimiento de los intereses conforme a los artículos 192 y 193 del CPACA y se condene en costas. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones. Por otro lado, trajo a colación la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019.
Así mismo, indicó que los periodos anteriores al 01 de junio de 2013 se encuentran afectados por el fenómeno jurídico de la prescripción, teniendo en cuenta que la petición ante la administración se radicó el 01 de junio de 2016. Finalmente propuso las excepciones de: integración de litis consorcio necesario, prescripción, e innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, en la sentencia del 30 de octubre de 2020, decidió estarse a lo resuelto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de lo reclamado con antelación al 1 de junio de 2013, la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora ANA LUCELLY MURCIA PARRADO retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir por concepto de ingresos mensuales, sobre la base del salario básico más el 30% de acuerdo a la prima especial de servicios, y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico para las que únicamente se tuvo en cuenta el 70% del salario básico al momento de su liquidación, en lo correspondiente a los periodos comprendidos desde el 01 de junio de 2013 y en adelante, hasta tanto haya ejercido el cargo de juez de la República; debiéndose descontar lo efectivamente pagado por estos mismos conceptos, y sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, conforme lo expuesto en la parte motiva.
(…)
SEXTO: SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva. (…)”. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual señaló que por mandato expreso de la Ley 4 de 1992, artículo 14, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, situación reiterada en los distintos decretos salariales aplicables a los servidores de la Rama Judicial, lo que significa que dicho porcentaje, no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Reiteró que, la prima especial sin carácter salarial establecida por el Gobierno Nacional a través de los decretos salariales, entre otros para, los magistrados y jueces de la República, tiene sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992y no contradicen los mandatos constitucionales, toda vez que la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad de establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario, es decir, que cierta parte del salario no constituyan factor para ciertos eventos, como es el caso de la prima especial de servicios.
Trajo a colación, la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces. No obstante, adujo que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes, es decir, no se pueden asumir obligaciones que no cuenten con una disponibilidad presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recurso de presupuesto en el rubro de gastos de personal- nómina para cancelar los,mayores valores que se generarían en las asignaciones mensuales de los funcionarios judiciales por reconocimientos y conciliaciones relacionadas con reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% de la asignación básica más la prima especial adicional del 30%l sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada, se reitera, que no se pueden presentar fórmulas conciliatorias con lis jueces de la República que se encuentren en servicio activo.
Finalmente, reiteró que en el presente caso operó la prescripción de los derechos reclamados pretendidos. Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó se confirme la sentencia impugnada. La parte demandada alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no intervino en el proceso.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho ANA LUCELLY MURCIA PARRADO al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar, se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la doctora ANA LUCELLY MURCIA PARRADO: Que se ha desempeñado en el cargo de juez de la República, así: juez penal municipal y juez penal con función de garantías municipal del 01 de mayo de 1990 al 01 de junio de 2006; juez penal especializado del circuito del 02 de junio de 2006 al 31 de julio de 2006; juez penal con función de garantías municipal del 01 de agosto de 2006 al 21 de abril de 2009; juez penal del circuito en descongestión del 22 de abril de 2009 al 18 de diciembre de 2009; juez penal con función de control de garantías municipal del 19 de diciembre de 2009 al 17 de mayo de 2019; juez penal con función de conocimiento municipal del 18 de mayo de 2010 al 31 de julio de 2010; juez penal con función de conocimiento de circuito del 01 de agosto de 2010 al 31 de julio de 2012; juez penal con función de conocimiento municipal del 31 de julio de 2012 al 31 de octubre de 2013; juez penal con función de conocimiento de circuito del 01 de noviembre de 2013 al 31 de octubre de 2015; y juez penal con función de conocimiento municipal del 01 de noviembre de 2015 al 27 de junio de 2018.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 1 de junio de 2016, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
Mediante Resolución No. 5475 del 20 de junio de 2016, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá negó la solicitud de reajuste de la prima especial de servicios. La parte actora interpuso recurso apelación en contra del anterior acto administrativo. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, ANA LUCELLY MURCIA PARRADO tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, ANA LUCELLY MURCIA PARRADO tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como acertadamente lo señaló el a quo.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 1 de junio de 2013, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal y hasta la fecha en que permanezca en el cargo de juez de la República.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 1 de junio de 2016; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada. Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que la sentencia será adicionada en dicho sentido.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia impugnada en el sentido de señalar que se encuentra probada la excepción de prescripción trienal, en el entendido que las sumas causadas con anterioridad al 1 de junio de 2013 se encuentran prescritas, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por las razones expuestas en el presente proveído.
SEGUNDO. - ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, sin aplicar prescripción, en relación con dicha obligación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 30 de octubre de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala de Transitoria accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por ANA LUCELLY MURCIA PARRADO en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUARTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). QUINTO.- NO CONDENAR en costas. SEXTO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA