1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir un debate estrictamente legal y económico al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural – reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías a favor de los docentes oficiales afiliados al Fomag Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 26 de octubre de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 26 de septiembre de 2023, la señora Marta Luz Martínez López, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia del 29 de junio de 2023, proferida por dicha autoridad judicial en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1, que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 y el departamento de Antioquia, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, consagrada en la Ley 52 de 1975, por los servicios prestados en su calidad de docente oficial durante el año 2020. 1 Identificado con número de radicado 05001-33-33-025-2022-00258-01. 2 En adelante Fomag.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 2.- El asunto le correspondió para su conocimiento, en primera instancia, al Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el cual, mediante sentencia del 9 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda.
Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de fallo del 29 de junio de 2023, al estimar que a la demandante no le son aplicables las disposiciones que consagran la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías anualizadas y de los intereses a las mismas, ya que su situación jurídica se encuentra regulada por el régimen especial de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989. 3.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y acceso a la administración de justicia3, al: (i) Incurrir en un defecto por desconocimiento del precedente, pues, a su juicio, a partir de las reglas fijadas en la Sentencia SU-98 de 2018, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado de forma reiterada que en virtud del principio de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación debe ser consignado en el Fomag a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. (ii) Desconocer las reglas fijadas en las sentencias SU-98/2018, SU-332/2019 y SU41/2020 de la Corte Constitucional, así como el fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020 dentro del proceso 08001-23-33-000- 2013-00666-01 y las sentencias proferidas por esta misma corporación en los procesos: 76001-23-31-000-200900867-01, 11001-03-15-000-2018-04617-01, 11001-03-15-000-2018-04679-01, 11001-0315-000-2018-03499-01, 08001-23-33- 000-2014-00173-01, 08001-23-33-000-2014-00208-01, 08001-23-31-000-2014- 00254-01, 08001-23-33-000-2014-00132-01, 08001-23-31-000-2014-00815-01, 08001-23-33-000-2015-00331-01, 19001-23-33-000-2015-00445-02, 08001-23-33- 000-2014-01127-01, 40001-23-40-000-2017-00134-01, 080001-23-40-000-2015- 90008-01, 080001-23-40-000-2014-90022-01, 080001-23-33-000-2017-00931-01, 080001-23-33-000-2015-00075-01, 76001-23-33-000-2013-00756-01, 080001-23- 40-000-2017-00795-01, 47-001-23-33-000-2019-00359-01, 47-001-23-33-000- 2019-00376-01, 08001-23-33-000-2015-00509-01 y 08001-23-33-000-2015-90124- 01, 76001-23-31-000-2012-00212-02 y 47001-23-33-000-2018-00231-01. 3 También invocó la garantía de la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 4.- Finalmente, señaló que la postura adoptada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido acogida por los jueces administrativos en diversas decisiones4.
B. Sentencia de primera instancia 5.- Mediante sentencia del 26 de octubre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela al estimar que carece de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, con el único propósito de reabrir un debate que ya fue resuelto por el juez natural de la causa y que, además, se reduce a una cuestión de interpretación netamente legal y económica que no tiene impacto en la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales.
C. La impugnación 6.- La parte actora interpuso impugnación. Para tal efecto reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, además, sostuvo que, contrario a lo expuesto por el A quo, la solicitud de amparo sí satisface el presupuesto de relevancia constitucional, toda vez que en anteriores pronunciamientos5, esta Corporación analizó unos casos similares al que nos ocupa, encontrando acreditados todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y resolvió conceder el amparo deprecado.
Por esa razón, solicitó que se profiera una decisión en igual sentido. 7.- Aunado a ello, indicó que en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado número 76001-23-31-000-2012-00212-01, el 19 de enero de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado profirió fallo en el que “ratificó su postura en el tema de sanción moratoria de la cesantías anualizadas para los docentes”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 8.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916. E. Análisis del caso concreto 4 Visibles a folios 92 a 101 y 105 del escrito de tutela. 5 Para tal efecto, citó las sentencias de tutela de 28 de julio y 29 de julio de 2019, 23 de marzo y 17 de abril de 2023. 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 9.- Revisados y valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pruebas arrimadas por los extremos procesales y la decisión adoptada, la Sala estima que la controversia propuesta por la accionante no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, debido a que: (i) El debate propuesto en el escrito de demanda versa sobre la determinación de aspectos legales, así como la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del beneficio de cesantías en el régimen prestacional de los docentes oficiales, debate que de conformidad con el precedente establecido por la Sala Plena de Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales, debido a su naturaleza estrictamente económica.
(ii) Al realizar una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela, es posible advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.- En relación con el carácter meramente legal y económico de la controversia propuesta por la accionante, se tiene que el debate propuesto versa sobre la correcta interpretación y la aplicación de las disposiciones establecidas en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, reglamentado por el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998 y el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag. 11.- La parte actora sostiene que en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad las normas referidas son extensibles a los docentes afiliados al Fomag, razón por la cual la autoridad judicial accionada debía reconocer y ordenar el pago de la sanción moratoria.
Por otra parte, la autoridad judicial accionada consideró que al encontrarse cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, las disposiciones consagradas en los Decretos 344 de 1996 y 1582 de 1998 y en la Ley 50 de 1990, no eran aplicables al caso de la demandante. 12.- La Sala advierte que la diferencia interpretativa planteada no tiene relevancia constitucional, para lo que resulta pertinente reiterar la postura desarrollada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, según la cual la sanción moratoria generada por no consignación oportuna de cesantías no es un derecho fundamental, ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.
Esto debido a que: (i) al ser una penalidad, su naturaleza es accesoria al derecho a recibir el pago del beneficio de cesantías, por lo que su reconocimiento es de tipo legal y su carácter es netamente patrimonial y, (ii) al ser accesorio, el no reconocimiento de la sanción moratoria no implica, en comienzo, una afectación al derecho a la seguridad social o al mínimo vital, por lo que los accionantes se Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 encuentran obligados a aportar las pruebas que consideren necesarias para demostrar cualquier tipo de afectación a los mencionados derechos. 13.- Teniendo en cuenta lo anterior, el caso objeto de estudio no se proyecta de manera directa como una vulneración al derecho a la seguridad social de la parte actora que demanda su protección, pues, tal y como se indicó la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 es una cuestión económica cuya definición sobre si está vinculada o no al derecho representado en el pago de la cesantía, no apunta a la realización de un derecho de raigambre constitucional fundamental, sin que, por demás, la accionante hubiera acreditado que la negativa del reconocimiento y pago de la referida sanción produjera una afectación a su derecho al mínimo vital o comprometiera gravemente su existencia o supervivencia. 14.- Sumado a lo anterior, la presunta configuración del defecto por desconocimiento del precedente, carece de relevancia constitucional.
En primer lugar, porque las sentencias proferidas por jueces de igual o menor jerarquía no pueden ser asumidas como precedentes aplicables al caso concreto, ni tampoco son útiles para respaldar los alegatos propuestos en la demanda 15.- En segundo lugar, las siguientes providencias no guardan identidad fáctica con el caso resuelto por el Tribunal accionado, razón por la cual no es posible que se alegue su desconocimiento como precedentes: sentencias SU-332 de 2019 y SU- 041 de 2020 de la Corte Constitucional, y los fallos dictados por el Consejo de Estado en los procesos 08001-23-33-000-2013-00666-01, 19001-23-33-0002015-00445-02, 40001-23-40-000-2017-00134-01 y 080001-23-40-000-2015-90008-01 7.
Además, las sentencias emitidas por esta Corporación en los procesos 11001-0315-000-2018- 03499-01, 11001-03-15-000-2018-04617-01 y 11001-03-15-000-2018-04679-01 tampoco resultan aplicables al caso concreto, pues fueron proferidas en el marco de una acción de tutela y solo produce efectos inter partes. 16.- Por último, el alegato relacionado con las demás providencias que se alegaron como desconocidas, a primera vista, no permite evidenciar la existencia de una afectación desproporcionada del derecho a la igualdad o a la seguridad jurídica que tenga relevancia constitucional.
Al respecto, el Tribunal enjuiciado precisó que, para ese entonces, no existía una posición unificada del Consejo de Estado sobre la materia, pues al interior de la Corporación se presentaba una disparidad de criterios. 17.- De manera que, ante la indeterminación de un precedente vinculante y luego de hacer un recuento normativo sobre el régimen de cesantías de los empleados públicos, especialmente lo relacionado con los docentes oficiales afiliados al Fomag, la autoridad judicial indicó que acogería la tesis adoptada por la Sala Sexta de esa Corporación en pronunciamientos anteriores, según la cual aquellos no tienen derecho al reconocimiento y pago de las sanciones moratorias consagradas en la 7 Los fundamentos fácticos relevantes de estos casos, así como los problemas jurídicos resueltos en tales providencias se exponen en las sentencias proferidas por esta subsección en los procesos 11001-03-15-000- 2023-00518-00 y 11001-03-15-000-2023-00704-00, entre otros.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 Ley 50 de 1990, toda vez que su situación jurídica se encuentra cobijada por el régimen especial de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989. 18.- En los términos precedentes, la Sala estima que los alegatos propuestos por la accionante tendientes a demostrar la ocurrencia de un defecto por desconocimiento del precedente no implican la existencia de una restricción desproporcionada del derecho a la igualdad y la seguridad jurídica de la parte actora.
Por el contrario, la Sala encuentra que el presunto desconocimiento del precedente busca reabrir un debate de naturaleza legal y económica que fue resuelto por los jueces de lo contencioso administrativo y que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 19.- Cabe destacar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal8. 20.- Sin perjuicio de lo anterior, tal como lo indicó el A quo, se debe resaltar que si bien para la fecha en que se profirió la decisión acusada no existía una tesis unificadora por parte del Consejo de Estado, como máximo órgano de lo contencioso administrativo, que permitiera zanjar de manera definitiva la discusión en torno al reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías a favor de los docentes oficiales que se encuentran afiliados al Fomag, lo cierto es que en un reciente pronunciamiento9 la Sección Segunda esta Corporación unificó la jurisprudencia sobre la materia bajo el siguiente criterio: << Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.>> 8 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. 9 Sentencia de unificación SU-032-CE-S2 del 11 de octubre de 2023.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05571-01 Accionante: Marta Luz Martínez López Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 21.- Finalmente, cabe precisar que el análisis efectuado por la Sala en lo atinente al requisito de relevancia constitucional, no varía de cara a los argumentos expuestos en la impugnación, ya que la accionante pretende que se tengan en cuenta otras sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, para dar por satisfecho el aludido presupuesto.
No obstante, se debe reiterar las decisiones a que se hizo referencia en el escrito contentivo de impugnación carecen de fuerza vinculante, pues únicamente tienen efectos inter partes, por lo que al contar con un alcance personal y concreto solo pueden ser tenidas como un criterio auxiliar de interpretación, que en este caso no será acogido por la Subsección. 22.- Por lo reseñado anteriormente, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En consecuencia, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación. 23.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 26 de octubre de 2023, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF