Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-2018) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora María del Carmen Cárdenas Díaz, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP033411 del 31 de octubre de 2014, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP038348 del 18 de diciembre de 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz 2014, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) RDP038893 del 23 de diciembre de 2014, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional, esto es, el 10 de mayo de 2001; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; iii) reconocer los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iv) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) condenar en costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora María del Carmen Cárdenas Díaz nació el 4 de diciembre de 1947, luego cumplió 50 años de edad, el 4 de diciembre de 1997. ii) Prestó servicios como docente por más de 20 años de la siguiente manera: • Al magisterio del departamento de Boyacá, como maestra con vinculación nacionalizada, en el período comprendido entre el 14 de abril y el 11 de junio de 1980, en el Colegio Departamental Pio Alberto Ferro Peña de Chiquinquirá. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz • Al magisterio del distrito de Bogotá, como docente con vinculación nacionalizada, entre el 9 de julio de 1981 y el 19 de febrero de 2013, fecha de retiro definitivo del servicio. iii) Los nombramientos fueron hechos por entidades del orden departamental y territorial, respectivamente. iv) El 18 de julio de 2014, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados transgredieron las disposiciones citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas y, en consecuencia, adolecen de falsa motivación. ii) Con la reclamación administrativa se allegó copia de la Resolución 0782 de 1980, acto mediante el cual se hizo el nombramiento de la accionante por el período comprendido entre el 14 de abril y el 11 de julio de 1980, por parte del secretario de educación de Boyacá, lo que permite colegir sin dubitación alguna que la designación ostentó el carácter de nacionalizado y por ende es tiempo válido para el reconocimiento y pago de la prestación deprecada. iii) No existe ningún fundamento fáctico o jurídico para afirmar que sus 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz nombramientos antes o después del 31 de diciembre de 1980 fueron nacionales, ya que no fue designada por el Ministerio de Educación Nacional en ningún momento. iv) No cabe duda entonces de que la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Cárdenas Díaz sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamentales y/o nacionalizadas, y 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso1 que respecto de los tiempos de servicio acreditados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se advierte que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no habría lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada.
Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción, buena fe y compensación. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia escrita proferida el 7 de diciembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) La negativa de la entidad para tener en cuenta el tiempo de servicio prestado por la accionante como docente oficial del Colegio Pio Alberto Ferro Peña de Chiquinquirá entre el 14 de abril y el 11 de junio de 1980 no es de recibo, comoquiera que con los documentos allegados por la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá se demostró que la vinculación fue nacionalizada, por lo tanto, debe 1 Folios 58 al 63. 2 Folios 166 al 177.
Con ponencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz computarse para efectos del reconocimiento pensional. Además, resulta desacertado considerar que el vínculo debía estar vigente a 31 de diciembre de 1980, pues esa exigencia no se deriva del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. ii) Asimismo, la actora también tuvo una relación laboral de carácter nacionalizado con la Secretaría de Educación de Bogotá entre el 9 de junio de 1981 y el 19 de febrero de 2013. iii) Así pues, revisados los demás elementos o requisitos exigidos para beneficiarse de la prestación en comento, la señora Cárdenas Díaz cumplió con los presupuestos para obtenerla, en atención a que acumuló 31 años, 9 meses y 7 días de labor nacionalizada hasta la fecha de retiro definitiva del servicio y cumplió 50 años de edad en 1997. iv) En cuanto a la prescripción, como la demandante consolidó su derecho pensional el 10 de mayo de 2001, formuló la petición de reconocimiento prestacional el 18 de julio de 2013, y presentó demanda el 29 de octubre de 2015, se tiene que se configuró el referido fenómeno respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 18 de julio de 2011. v) La petición de la demandante de que se reconozcan y paguen los intereses moratorios contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 no puede prosperar, toda vez que al ordenar el reconocimiento pensional de manera indexado se busca prevenir la devaluación monetaria y, por consiguiente, obtener el valor real de las sumas reconocidas. vi) En suma, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y probada la excepción de prescripción propuesta con relación a las sumas causadas con anterioridad al 18 de julio de 2011; ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la actora en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios anterior a la 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz causación del derecho pensional, con los reajustes de ley, y condenó en costas a la parte vencida. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia al considerar que no pueden computarse como años de servicio para acceder a la pensión gracia los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por cuanto provienen de una vinculación de carácter nacional, lo que impide acceder al reconocimiento pretendido.3 Tampoco se comparte la determinación de condenar en costas a la entidad en tanto la oposición ejercida no fue temeraria, pues la actuación se acomodó a un adecuado ejercicio del derecho de defensa y contradicción y sin abuso del derecho. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en las oportunidades procesales. La parte demandante guardó silencio4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar parcialmente la sentencia en tanto quedó demostrado que la parte actora reunió el total de los requisitos contemplados en la ley para efectos del reconocimiento de la prestación deprecada, y cumplió 20 años de servicio con nombramientos en el orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado.
Sin embargo, señaló que para determinar la procedencia o no de la condena en costas se debía examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su 3 Folios 183 al 189. 4 Folios 222 al 229 y 238. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz causación, no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionante, no era viable la condena en costas.5 La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en 5 Folios 230 al 237. 6 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 10 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a su cédula de ciudadanía la señora María del Carmen Cárdenas Díaz nació el 4 de diciembre de 1947, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 4 de diciembre de 1997.18 ii) El 9 de mayo de 1980, mediante la Resolución 0782, «por la cual se hacen nombramientos interinos en secundaria», el secretario de educación del departamento de Boyacá, en uso de sus atribuciones legales, nombró en interinidad a la demandante como profesora en el municipio de Chiquinquirá, en remplazo de otro educador al que se le concedió licencia por 60 días a partir del 14 de abril de 1980.19 iii) Mediante el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá hizo constar que la maestra se vinculó a través de la Resolución 811 del 13 de abril de 1981, al servicio de la Institución Educativa Distrital Tomás Carrasquilla — Panamericana y prestó servicios desde el 9 de julio de 1981 hasta el 19 de febrero de 2013, por retiro forzoso.20 En dicho documento se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado.21 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 2. 19 Folios 4 al 6. 20 Folio 9. 21 Constancia reiterada el 31 de octubre de 2016, folios 159 y160. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz iv) Según el certificado de salarios emitido el 25 de junio de 2014 por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá, la señora Cárdenas Díaz devengó entre 2010 y 2012, los factores salariales de asignación básica, prima de especial, prima de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones.22 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 31 de octubre de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP033411 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 18 de julio de 2014, al argumentar que los tiempos servidos con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fueron prestados con nombramiento de orden nacional y por ende no resultan computables para efectos del reconocimiento prestacional.23 ii) Los días 18 y 23 de diciembre de 2014, la UGPP expidió las Resoluciones RDP038348 Y RDP038893, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.24 2.3.3.
De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 24 de enero de 2024, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: • Copia del Decreto 811 del 13 de abril de 1981 y el acto de comunicación, por medio de los cuales se nombró en propiedad a la accionante en el distrito capital de Bogotá.25 22 Folio 10. 23 Folios 11 al 15. 24 Folios 17 al 27. 25 Índices 35 de la plataforma Samai. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz • Certificado del 13 de marzo de 2024, expedido por el profesional especializado del Grupo Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá en el que hizo constar que «La señora en mención fua nombrada como nacionalizada La procedencia de los recursos con los que se le pagaron los salarios;
Situado Fiscal hasta la expedición de la LEY 715 DE 2001, Y Sistema General de Participación a partir de la entrada en vigor de la Ley mencionada anteriormente».26 • Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá del 13 de marzo de 2024. 27 2.4. El caso concreto.
Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante al observar las siguientes circunstancias. Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1.
Primer período. Del 14 de abril al 11 de junio de 1980 En este lapso la señora María del Carmen Cárdenas Díaz laboró como maestra en el Colegio Técnico Pio Alberto Ferro Peña del municipio de Chiquinquirá, en virtud de la designación efectuada con la Resolución 0782 del 9 de mayo de 1980. 26 Índices 31 al 33 de la plataforma Samai. 27 Índices 34 de la plataforma Samai. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, se encuentra acreditado que la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada, teniendo en cuenta que el nombramiento fue efectuado por el secretario de educación del departamento de Boyacá atendiendo a sus atribuciones legales y por el término de duración de una licencia otorgada a otro educador.
Esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado que la vinculación en interinidad «es plenamente computable para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia como quiera (sic) que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos».28 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000 23 42 000 2014 00012 01 (3050-15), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz En efecto, la Sala ha sostenido que los servicios prestados por docentes vinculados en interinidad o en forma temporal, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años exigidos en la norma.
En tal sentido se pronunció la Subsección en sentencia del 13 de febrero de 2014, al señalar lo siguiente:29 En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda (sic) al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional30 ha venido sosteniendo, lo siguiente: “… Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. [Resalta la Sala].
En consecuencia, esta Sala encuentra que la vinculación de la señora Cárdenas Díaz como docente en interinidad puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, «sin que para ello sea relevante la forma en la que fue provisto el empleo, es decir, si lo fue en carrera o en forma interina o temporal, pues no existe diferencia en la forma en que dichos servidores desarrollan la actividad docente con aquellos que han sido nombrados en propiedad».31 Así las cosas, la actora fue nombrada docente en enseñanza secundaria por el secretario de educación del departamento, acto en el cual no se especifica que la plaza sea nacional, al paso que no obran elementos que permitan afirmar que la 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 17001 23 31 000 2012 00008 01(2022-13), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 30 Sentencia C-517 de 1999 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 25000234200020130396301 (6014-2018), M.P. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz designación provenía directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Corolario a ello, esta Sala ha precisado que «la afirmación de que dicha nominación tiene carácter nacionalizado también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».
De suerte que carezcan de fundamento las aseveraciones plasmadas en el escrito de apelación, pues en efecto obran los medios de prueba a partir de los cuales se logra advertir de manera inequívoca que la accionante sí estuvo vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 a través de una designación de carácter nacionalizada.
En gracia de discusión, el hecho de que el nombramiento efectuado por el secretario de educación con la Resolución 0782 del 9 de mayo de 1980, hubiera sido revisado y firmado por el delegado regional Boyacá ante el Ministerio de Educación Nacional, no es óbice para que la vinculación resulte válida para obtener la pensión gracia objeto de controversia, ya que ello, per se, no significa que este actuara por directriz del Gobierno nacional.
La anterior afirmación se soporta en que el nominador del ente territorial actuó acorde con los parámetros del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 con la que se nacionalizó la educación, pues en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 se señaló claramente que «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal [ ]», argumentación que se ampliará a continuación. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 1 mes y 29 días, y adicionalmente acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.4.2.
Segundo período. Del 9 de julio de 1981 al 10 de mayo de 200132 Este segundo período está determinado por el Decreto 0811 del 13 de abril de 1981, proferido por el alcalde mayor del distrito capital de Bogotá, mediante el cual se nombró a la accionante como maestra de tiempo completo en el área de idiomas dependiente de la división de educación básica secundaria y media vocacional.
Este acto se fundó en las siguientes consideraciones: 32 Fecha de adquisición del estatus pensional delimitada en la sentencia de primera instancia. 20 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz Bajo este escenario, se trata sin duda de una vinculación de carácter nacionalizado, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad de orden distrital; con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y no proviene directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Resalta la Sala que aunque el acto de nombramiento fue ratificado por el alcalde como presidente del FER y por el delegado ante Bogotá del Ministerio de Educación Nacional, ello no significa que aquellos actuaran por directriz del Gobierno nacional. La anterior afirmación se soporta en que para la época en que se produjo en nombramiento, esta Corporación ha sostenido que los FER «eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las “autoridades” de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional».33 Así pues, se ha concluido que los docentes no adquieren la condición de nacionales por la intervención de un delegado del Ministerio de Educación ante los fondos educativos regionales o porque sus salarios se pagaran con recursos del situado fiscal o por el hecho de que las autoridades territoriales actuaran en calidad de presidentes de las Juntas Administradoras de los FER.34 Por el contrario, conforme se expuso en acápites anteriores, esta Sección unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podían oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 34 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605–2019). 21 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».35 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo».
Además, la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por la mencionada cartera ministerial y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. Aunado a ello, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».
De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1.º de enero de 1976, con ocasión de la nacionalización, junto con el análisis del acto de nombramiento y de las certificaciones obrantes en el dosier, es dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante fue nacionalizada.
En este orden de ideas, este segundo período analizado, equivalente a 19 años, 10 meses y 1 día, también resulta válido para estudiar las pretensiones de la demandante, y en ese orden, le asiste razón al a quo al acceder al reconocimiento 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 22 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz pretendido.
Finalmente, respecto del motivo de inconformidad de la entidad apelante frente a la condena en costas de primera instancia se tiene que por mandato del artículo 188 del CPACA la imposición de estas obedecía a un criterio objetivo, sin que para ello debiera evaluarse la conducta de las partes. De este modo, al juez le correspondía efectuar una valoración objetiva-valorativa para comprobar su causación conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiriera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de los sujetos procesales.
En ese orden de ideas, la decisión de condenar o no en costas a la parte vencida del proceso correspondía a un análisis discrecional del fallador de instancia. En efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debía haber una disposición o decisión acerca de aquella, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió condenar en costas a la parte vencida en el medio de control.
Así las cosas, en virtud del criterio anotado era necesario que el juez revisara si las costas se causaron o si era viable comprobar su causación, ello, de acuerdo con la actividad que efectivamente se hubiera desplegado en ejercicio de la defensa de los intereses de las partes, como en efecto ocurrió. De suerte que la decisión de condenar en costas tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA para el momento en que fue proferida la decisión,36 razón por la cual se encuentra ajustada a derecho.
No obstante, aprovecha la Sala para precisar que a partir de la promulgación de la Ley 2080 de 2021, en tanto en su artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 del 36 De acuerdo con lo expuesto, para la imposición de la condena en costas debía hacerse una valoración objetivo - valorativa que implica el deber del juez de comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. 23 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz CPACA para señalar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», se debió ajustar el mencionado criterio objetivo.
De esta manera, debe entenderse que a partir de la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. Sin embargo, se insiste, para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia (7 de diciembre de 2016), no habían comenzado a regir las previsiones de la mentada norma, cuya publicación data del 25 de enero de 2021, luego su decisión no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA vigentes al momento de su promulgación. En suma, una vez fueron estudiados uno a uno los argumentos esbozados en el recurso de apelación impetrado, la Sala advierte que ninguno tiene vocación de prosperidad y, en tal sentido, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, pues se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 25 Radicación: 25000-23-42-000-2015-05327-01 (5103-18) Demandante: María del Carmen Cárdenas Díaz F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 7 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.