CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Demandante: Henry Mendoza Rivera Demandada: Universidad Nacional de Colombia Tema: Incumplimiento de contrato de comisión especial de estudios externa Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 18 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 17 y 98 a 113 del cuaderno principal). El señor Henry Mendoza Rivera, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Universidad Nacional de Colombia, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 566 de 23 de abril de 2018 y 984 de 6 de julio siguiente, expedidas por el señor vicerrector de la sede Bogotá, D. C., de la Universidad Nacional de Colombia, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del contrato de comisión especial de estudios externa 59 de 2009, suscrito entre las partes.
A título de restablecimiento del derecho, se «[…] elimine toda sanción, en especial las económicas por este concepto y las demás inherentes con los que la UNIVERSIDAD NACIONAL declaró el incumplimiento del contrato […] identificado, y se ordene su corrección ante la misma Universidad […] o la Procuraduría General [d]e [l]a Nación […] o quien haga su función»; y se condene al pago de «[…] perjuicios morales, por daño al buen nombre y demás perjuicios subjetivados».
Lo anterior, con la indexación y condena en costas a que haya lugar. 2 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que, por medio de Resolución 302 de 14 de mayo de 1998 de la facultad de ciencias de la Universidad Nacional de Colombia, ingresó a la carrera docente, cuyo nombramiento fue renovado con Resolución 407 de 26 de julio de 1999 de ese ente educativo; y, a través de Resolución 499 de 20 de junio de 2002, se le dio «[…] la categoría de profesor asistente con dedicación exclusiva […]».
En virtud de tal condición, mediante «[…] Resolución de la [f]acultad de [c]iencias No. 104 de 23 de [a]bril de 2009 se [le] confirió [c]omisión [e]special de [e]studios [e]xterna […] del 10 de agosto de 2009 al 31 de julio de 2010 […] con el fin de iniciar sus estudios de [d]octorado en [e]stadística de la Universidad de California, [s]ede Riverside (Estados Unidos), comisión otorgada bajo Acuerdos 022 y 024 de 2007 del [c]onsejo [s]uperior [u]niversitario», por lo que suscribió el contrato de comisión especial de estudios 59 de 2 de junio de 2009, para lo cual otorgó como garantía un pagaré. Que «[a] través de oficio B.DP-1037 de 19 de abril de 2017 la [d]irectora de [p]ersonal [a]cadémico solicita al [d]ecano de la [f]acultad de [c]iencias informar si los docentes a los que se les había otorgado comisión de estudios, entre los que se encontraba [él] […] habían entregado el correspondiente título […] [a lo que se respondió que] no entregó título de la [c]omisión de [e]studios que inició en 2009 en Estados Unidos, po[r] lo cual fue reportado a la [c]omisión [d]isciplinaria y a la [o]ficina [j]urídica de la [s]ede […]».
Afirma que el 21 de noviembre de 2017 presentó renuncia a su cargo de profesor asociado en dedicación exclusiva de la accionada, con efectos desde el 21 de diciembre siguiente, aceptada con Resolución 2439 de 12 de estos mes y año. No obstante, «[m]ediante Auto No. 006 de 28 de noviembre de 2017 se dio inicio al procedimiento administrativo para determinar la existencia de un eventual incumplimiento del CONTRATO DE COMISIÓN ESPECIAL DE ESTUDIOS EXTERNA […]» (sic), lo que culminó con la expedición de los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 29 y 69 de la Constitución Política, las Leyes 1437 y 1474 de 2011 y el Decreto 1210 de 1993. Aduce que ante el vacío frente a disposiciones de carácter procesal para su caso, debe darse aplicación a las normas de procedimiento administrativo sancionatorio previstas en el CPACA, conforme a las cuales la demandada perdió competencia para imponerle sanción, por haber acaecido la caducidad de 3 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia esa facultad, según el artículo 52 ibidem, pues trascurrieron 6 años, 7 meses y 27 días desde su reintegro a la Universidad (1º. de septiembre de 2011) hasta la expedición de las decisiones censuradas.
Que, en forma subsidiaria, se considere la aplicación del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, en la medida en que la Resolución 566 de 2018 (acusada) «[…] se originó de un contrato, como lo fue el de comisión especial externa de estudios 059 del 2009 […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 131 a 152 del cuaderno principal). La accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que no le constan, por lo que deben probarse; y formula las excepciones denominadas (i) inexistencia de causal de nulidad y presunción de legalidad del acto, (ii) incumplimiento del contrato por parte del demandante, (iii) incumplimiento de la obligación de acreditar titulación producto de la comisión de estudios, (iv) resoluciones demandadas fundamentadas en el incumplimiento del contrato de comisión de estudios y (v) ineptitud formal de la demanda por no indicación de la causal de nulidad.
Asevera que «[…] la comisión otorgada al demandante y sus obligaciones, estaban reguladas por los [a]cuerdos del [c]onsejo [s]uperior [u]niversitario 22 y 24, ambos de 2007, por medio de los cuales se determinan y reglamentan, respectivamente, las comisiones que se podían otorgar a los docentes de la Universidad». En tal sentido, «[…] no se acepta la tesis […] según la cual […] carecería de normatividad aplicable».
Que «[…] a diferencia de un proceso sancionatorio o disciplinario, el procedimiento de declaración de incumplimiento contractual no busca una sanción, no tiene gradualidades, ni estudia aspectos como la culpabilidad, el daño, la intención, entre otros aspectos propios de un proceso sancionatorio. Esto a tal punto que, el incumplimiento de esta obligación también está sujeta al régimen disciplinario, […] verdaderamente sancionatorio, que busca penar y corregir las conductas de los funcionarios y servidores públicos, que desconozcan el cumplimiento de sus deberes en el ejercicio de su cargo.
Para estos efectos, la Universidad cuenta con un [e]statuto [d]isciplinario con sus respectivos procedimientos, actualmente contenido en el [a]cuerdo 171 de 2014 del [c]onsejo [s]uperior [u]niversitario» (sic). Arguye que tampoco es dable la aplicación del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por cuanto «[…] la Universidad Nacional NO está sometida al [e]statuto 4 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia [g]eneral de [c]ontratación de la [a]dministración [p]ública […]» (sic).
Por tanto, «[…] ante la inexistencia de un procedimiento especial para la declaratoria de incumplimiento en comisiones de estudios y considerando la naturaleza laboral pública de la comisión y sus garantías como situación administrativa, la Universidad tenía el deber de acudir al procedimiento administrativo común y supletorio desarrollado en los artículos 34 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011, según el mandato de su propio artículo 2 […]». 1.6 La providencia apelada (ff. 164 a 179 del cuaderno principal).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), con sentencia de 18 de febrero de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] los actos administrativos demandados […] no tienen la connotación de una sanción administrativa, puesto que la decisión adoptada en esos actos refieren única y exclusivamente al incumplimiento de una obligación de carácter estrictamente contractual, mas no a aspectos relacionados con la comisión de una conducta o un proceder reprochado al demandante y que pueda ser catalogado bajo el rótulo de la comisión de determinada falta, de ahí que la UN no podía ni debía aplicar, para la adopción de tal determinación, las normas del procedimiento administrativo sancionatorio previstas por la Ley 1437 de 2011 […]» (sic).
Que «[…] la UN, al adelantar para el presente asunto el procedimiento administrativo general dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y en el cual le fueron garantizados al demandante su derecho de defensa y debido proceso, no incurrió en ninguna inconsistencia procesal ni sustancial al momento de proferir los actos administrativos demandados […]» (sic).
De igual modo, tampoco es viable aplicar el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por cuanto el contrato de comisión especial de estudios externa suscrito entre las partes no está sujeto al estatuto general de la contratación estatal de la Ley 80 de 1993. Precisa que no es admisible el planteamiento del acaecimiento de la caducidad de la facultad sancionatoria, en la medida en que «[…] la naturaleza del incumplimiento del [mencionado] [c]ontrato […] no es de [ese] carácter […]»; sin embargo, «[…] a efectos de esclarecer si en el presente asunto se suscitó o no una caducidad o prescripción de la obligación contraída por el demandante con la UN, la Sala debe anotar que, pese a la aludida exigencia jurisprudencial de aplicar a asuntos como el presente la normativa administrativa laboral, dicho mandato no es posible considerar al actual punto objeto de estudio, puesto que la prescripción trienal prevista en materia administrativa laboral 5 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 refiere a la interrupción de ese fenómeno por motivo del reclamo escrito del servidor público a su empleador para reclamar un derecho o prestación […]» (sic), por lo que «[…] ante la ausencia de normativa específica que regule de manera concreta las consecuencias de no hacer efectivo un derecho contractual de la UN […] debe acudirse a la figura general de la prescripción extintiva de las obligaciones previstas por los artículos 2535 […] y 2536 […] del código Civil, conforme a los cuales […] el derecho de la demandada […] prescribiría en un lapso de diez (10) años contados a partir del momento en que la obligación se hizo exigible» (sic), plazo que no se ha superado, pues desde el 1º. de agosto de 2013 se hizo exigible dicha obligación, mientras que la Resolución 566 fue emitida el 27 de abril de 2018. 1.7 El recurso de apelación (ff. 182 a 183 vuelto del cuaderno principal).
El accionante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que, a pesar de que no entregó «[…] el título de doctorado para el que fue comisionado dentro de los dos (2) años siguientes a la finalización de esa situación administrativa […] NO habilitaba a la UN a tomar la decisión mediante acto administrativo, como finalmente sucedió» (sic).
Que «[…] termin[ó] la comisión de estudios el 31 de julio de 2011, y el reintegro se le hizo mediante acto administrativo, para el mes de SEPTIEMBRE DE ESE MISMO AÑO, tiempo en el cual tuvo 3 años para declarar el incumplimiento la U.N., pero esta solo se eman[ó] 6 años, 7 meses y 27 días después, siendo EXTEMPORÁNEA y por consiguiente existió caducidad de la acción, puesto que lo que se notificó y se le dio trámite fue de un acto administrativo que goz[ó] de la presunción legal […]» (sic).
Sostiene que «[…] lo que se reprocha no es la forma en la que se dio la comisión de estudios (contrato), sino lo que se comportó con sus efectos en la suscripción de actos administrativos a raíz de su desvinculación mediante los propios […] pues no solo careció de procedimiento, pues es claro que ni se determinó la ley sustancial, ni […] la ley procesal, de lo cual se da la aplicación del CPACA» (sic).
Por último, que «[…] si existió un contrato […] y se suscribió las referidas garantías con un pagar[é], era la UNIVERSIDAD NACIONAL, quien debía ejecutar por la vía judicial dichos mandamientos de pago, situación que no sucedió […]» (sic), toda vez que es por ese medio «[…] que debería […] hacer efectivos dichos derechos, y se interpreta que sería mediante la demanda 6 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia ordinaria civil, o en su defecto se considera entonces que era la ordinaria ejecutiva de las garantías contractuales establecidas, situación que claramente tampoco sucedió y que está más que fenecida por el tiempo al ser suscriptor de un título valor» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 18 de mayo de 2021 (f. 185 del cuaderno principal) y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de mayo de 2022 (f. 189 ibidem), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y en virtud de lo establecido en el numeral 4 ibidem, la accionada presentó escrito de alegatos de conclusión2, para insistir en sus argumentos de defensa, mientras que el Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si al actor le asiste razón jurídica para reclamar la ilegalidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento del contrato de comisión especial de estudios externa suscrito entre las partes; o si, por el contrario, no hay lugar a ello, puesto que el procedimiento se ajustó a las normas que regulan la materia, sin que se trate de una facultad sancionatoria de la Administración o sometida a la Ley 80 de 1993, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 De la naturaleza jurídica y el régimen contractual y legal de la Universidad Nacional de Colombia y el principio de autonomía universitaria.
El artículo 69 de la Constitución Política consagra la autonomía universitaria así: 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 7 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia Se garantiza la autonomía universitaria.
Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. En desarrollo del anterior precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 30 de 1992, «por la cual se organiza el servicio público de la educación superior», cuyo artículo 28 preceptúa: La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional.
En ese entendimiento, el artículo 29 de dicha Ley 30 de 1992 establece los siguientes aspectos en los que se desarrollará la autonomía universitaria: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) designar sus autoridades académicas y administrativas; (iii) crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos;
(iv) definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; (v) seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus alumnos; (vi) adoptar el régimen de alumnos y docentes, y (vii) arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Por su parte, esta Corporación3, en lo atañedero a la autonomía universitaria, discurrió: El artículo 69 constitucional, al garantizar a las universidades autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de conformidad con la ley, a la cual defiere la expedición de su régimen especial, consagró una figura nueva dentro del sistema de descentralización administrativa por servicios, el llamado "ente universitario autónomo", con características singulares que lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados con aquel carácter y que es, precisamente, una de las entidades autónomas a que aluden las 3 Sección segunda, subsección A, sentencia de 17 de marzo de 2011, expediente 68001-23-15-000-2002-02012-01 (1372-09), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 8 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia disposiciones constitucionales.
En desarrollo de las atribuciones conferidas por la Constitución de 1991, el Congreso expidió la ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior" con el objetivo, entre otros, de garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad de ese servicio público a través del ejercicio de la inspección y vigilancia del mismo.
De conformidad con el artículo 28 de esta ley, la autonomía universitaria se concreta en aspectos académicos, administrativos y financieros de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ella las universidades tienen derecho a darse y modificar estatutos; designar las autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar programas académicos; definir y organizar labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes; seleccionar los profesores; admitir alumnos; adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
En cuanto al régimen salarial, prestacional y de contratación de las universidades, en su condición de entes autónomos, la Ley 30 de 1992 dispone: Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan. […] Artículo 79.
El estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo. […] Artículo 93. Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.
Parágrafo. Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. En tal sentido, las universidades públicas gozan de autonomía para emitir sus reglamentos internos, con amplio margen de autodeterminación, cuyo límite es el ordenamiento jurídico.
Además, en materia salarial, se rigen por la Ley 4ª de 9 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia 1992 y, en el ámbito contractual, por normas especiales sobre cada tipo de contratación. Ahora bien, conforme al artículo 1º del Decreto 1210 de 19934 y el Acuerdo 11 de 12 de marzo de 20055, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía e independencia; régimen especial, gobierno, patrimonio y rentas propias; capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y dictar sus propios estatutos. 3.3.2 De la comisión de estudios y su contrato.
La comisión de estudios está tipificada, en términos generales, en el Decreto 1083 de 20156, así: Artículo 2.2.5.5.21 Comisión. El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo.
La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior. Artículo 2.2.5.5.22 Clases de comisión. Las comisiones pueden ser: […] 2. Para adelantar estudios. […] En forma particular, en el contexto de la Universidad Nacional de Colombia, por medio de Acuerdo 24 de 2007, el consejo superior universitario, por virtud de la función prevista en el artículo 127 del aludido Decreto 1210 de 1993, reglamentó las comisiones otorgables a sus docentes, de la siguiente manera: Artículo 1.
El personal docente de la Universidad Nacional de Colombia se encuentran en comisión cuando ha sido autorizado para: 1. Realizar estudios de capacitación o de formación. […] Artículo 9. Comisión especial de estudios. El (la) docente de carrera se encuentra en comisión especial de estudios cuando ha sido autorizado para realizar estudios de doctorado. 4 «Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia». 5 Estatuto general de Universidad Nacional de Colombia- 6 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». 7 «Artículo 12.
Funciones del consejo superior universitario. Son funciones del consejo superior universitario: […] b) Aprobar o modificar, en dos sesiones verificadas con intervalo no menor de treinta (30) días, los estatutos general, de personal académico, de personal administrativo y de estudiantes, con arreglo a lo previsto en este Decreto; […]». 10 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia Artículo 10.
La comisión especial de estudios será otorgada sobre la base de las siguientes disposiciones: 1. Será aprobada por el consejo de facultad, el consejo de instituto de investigación nacional o de sede, el consejo de centro de sede o el comité académico administrativo de sede de presencia nacional, según sea el caso, previo concepto académico sobre la pertinencia de los estudios, emitido por el director(a) de la unidad académica básica, el director(a) de instituto de investigación nacional o sede, el director(a) de centro de sede, o el director de sede de presencia nacional, según sea el caso. 2.
Se podrá conceder por primera vez hasta por un año y se podrá renovar anualmente. El tiempo máximo de la comisión no podrá superar los cuatro (4) años. La renovación anual dependerá de un informe detallado de las actividades y resultados académicos del comisionado(a), una recomendación motivada del director(a) de tesis o del director(a) del programa doctoral, un concepto del director(a) de la unidad académica básica, del director(a) de instituto de investigación nacional o sede, del director(a) de centro de sede, o del director(a) de sede de presencia nacional, según sea el caso y la aceptación del respectivo cuerpo colegiado. 3.
Esta comisión no incluirá viáticos, pero se podrán asignar apoyos económicos, a juicio de quien la otorgue y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. 4. No se podrán otorgar comisiones de estudio conducentes a títulos iguales o inferiores a los que la Universidad le haya reconocido al docente. 5. El (la) beneficiario de esta comisión se compromete a: a. En caso de que la comisión sea remunerada, garantizar su comisión mediante la firma de un contrato y la consecución de una Póliza de Seguro que ampare un porcentaje por concepto de salarios, prestaciones y otros emolumentos y asignaciones que el(la) docente haya recibido durante el tiempo de la Comisión. El porcentaje amparado será del 50% o el 30%, según la comisión sea externa o interna.
También podrá garantizarse mediante la firma de un pagaré que asegure los mismos montos, por parte del docente comisionado y un codeudor solvente. b. Presentar el título de doctorado al finalizar la comisión. Si mediando razones de peso éste no pudiera presentarse, se podrá admitir provisionalmente el acta de grado o una certificación equivalente.
No obstante, será obligatorio aportar el título formal legalmente válido en Colombia dentro de los dos (2) años siguientes a la finalización de la comisión. En todo caso, la no presentación del título en el tiempo previsto tendrá efectos negativos en la evaluación del docente, sin perjuicio de las demás responsabilidades. c. Finalizada la comisión, el (la) docente deberá prestar servicios dentro de la carrera profesoral por el doble del tiempo de la comisión concedida.
En caso de que la comisión sea ad-honorem, la obligación de prestar servicio será por un tiempo igual al de la comisión. Cuando la comisión se concede parcialmente remunerada, se compromete a prestar 11 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia sus servicios a la Universidad por el mismo tiempo otorgado más una fracción de tiempo que se calculará multiplicando el porcentaje de salario que haya recibido por el tiempo de la comisión. d. En caso de incumplimiento de alguno de estos compromisos se harán efectivas las garantías que para el caso se hubieren constituido, sin detrimento de las acciones legales a que haya lugar.
En esas condiciones, la comisión remunerada de estudios para los docentes de la Universidad Nacional de Colombia está reglamentada en el Acuerdo 24 de 2007 del consejo superior universitario y puede otorgarse, por primera vez, hasta por un año, renovable anualmente. Una vez concedida, el beneficiario se compromete, entre otras actuaciones, a (i) suscribir un contrato y otorgar una póliza de seguro y (ii) presentar el título de doctorado al finalizar el término de la comisión o, en caso de no hacerse, deberá aportarse a la Universidad dentro de los dos años siguientes.
Por su parte, en lo referente al contrato de comisión de estudios, debe precisarse que por conducto del Acuerdo 73 de 1995, el consejo superior universitario del ente accionado adoptó su régimen contractual, para lo cual estableció los siguientes principios y reglas: Artículo 2. Principios de la contratación. En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, la contratación en la Universidad se adelantará con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
En consecuencia, quienes participen en el proceso de contratación […] […] Artículo 5. Cláusulas excepcionales. La Universidad podrá incluir en los contratos que celebre, las cláusulas excepcionales al derecho común, de caducidad, penal pecuniaria y multas, así como los principios de modificación, interpretación y terminación unilaterales.
En desarrollo de lo anterior, el rector de la Universidad Nacional de Colombia expidió la Resolución 1955 de 22 de diciembre de 2008, «[p]or medio de la cual se adopta el procedimiento para celebrar los contratos de comisión de estudios del personal docente y administrativo de la Universidad Nacional de Colombia», en la que, frente al contrato de comisión de estudios con personal docente, dispone: Artículo 1.
Definición: Es el acuerdo de voluntades celebrado entre el Rector o su delegado y un miembro del personal docente de la Universidad, que se deriva del otorgamiento de una comisión de estudios cuyo objeto será la capacitación y actualización del docente, 12 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia mediante la realización de actividades de investigación o estudios conducentes a la obtención de un título de postgrado, en un programa académico que esté acorde a las políticas de formación que adopte la Universidad y con las actividades que en ella desempeña el docente.
A guisa de corolario de lo anotado, una de las situaciones administrativas de los docentes de la Universidad Nacional de Colombia es la comisión especial de estudios concedida para la obtención de un título de doctorado que, en caso de ser remunerada, implica la suscripción de un contrato de comisión especial de estudios, el otorgamiento de una póliza de seguro y la presentación del título obtenido a la finalización del término de la comisión o dentro de los dos años siguientes. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 104 de 23 de abril de 2009 (ff. 35 y 36 del cuaderno anexo 2), expedida por el consejo de la facultad de ciencias de la Universidad Nacional de Colombia, por medio de la cual se concedió al demandante una comisión especial de estudios externa, con el fin de iniciar sus estudios de doctorado en estadística en la Universidad de California, sede Riverside (Estados Unidos de América), desde el 1º. de agosto siguiente hasta el 31 de julio de 2010.
En su artículo quinto, este acto administrativo dispone que «[f]inalizada la comisión, el docente deberá prestar sus servicios dentro de la carrera profesoral por el doble del tiempo de la comisión concedida. Así mismo deberá presentar el título de [d]octorado al finalizar la comisión. Si mediante razones de peso éste no pudiera presentarse, se podrá admitir provisionalmente el acta de grado o una certificación equivalente.
No obstante, será obligatorio aportar el título formal legalmente válido en Colombia dentro de los dos (2) años siguientes a la finalización de la comisión. En todo caso la no presentación del título en el tiempo previsto tendrá efectos negativos en la evaluación integral, sin perjuicio de las demás responsabilidades» (sic). b) Contrato de comisión especial de estudios externa 59 de 2009 (ff. 38 a 40 del cuaderno anexo 2), suscrito entre las partes, cuyo objeto es «[…] establecer las obligaciones derivadas de la comisión de estudios otorgada por la UNIVERSIDAD al COMISIONADO, consistentes en que EL COMISIONADO adelante de manera satisfactoria los estudios para los cuales le fue concedida 13 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia la situación administrativa, debiendo obtener y entregar el título académico correspondiente y revertir a LA UNIVERSIDAD, mediante la contraprestación en servicios por el doble de tiempo, los nuevos conocimientos adquiridos con ocasión de la comisión otorgada […]» (sic).
Dentro de este contrato también está estipulada la obligación del actor referente a la obtención del título de doctorado y la correspondiente presentación ante la Universidad a la finalización de la comisión o máximo dentro de los dos años siguientes (cláusula séptima, número 7.6). De igual modo, en su cláusula décima, frente al eventual incumplimiento se pactó: «LA UNIVERSIDAD podrá declarar el incumplimiento del presente contrato mediante resolución motivada de la Vicerrectoría de Sede Bogotá, cuando se presente una de las siguientes causales: 10.1 La no legalización del presente contrato dentro de los plazos otorgados por la Oficina Jurídica de Sede Bogotá de LA UNIVERSIDAD. 10.2 El bajo rendimiento académico del COMISIONADO. 10.3 La injustificada y prolongada inasistencia a los cursos programados. 10.4 La no presentación de los informes de que trata el numeral tercero de la cláusula [séptima] del presente contrato. 10.5 Retiro del servicio por las causales de ley. 10.6 Por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones del comisionado establecidas en la cláusula octava del presente contrato y las demás que se deriven de su objeto y naturaleza […]» (sic). c) Pagaré 59 de 10 de junio de 2009 (f. 44 del cuaderno anexo 2), firmado por el actor y el señor Pedro Nel Pacheco Durán, como garantía del contrato de comisión especial de estudios externa 59 de 2009. d) Resolución 281 de 29 de junio de 2010 (ff. 48 y 49 del cuaderno anexo 2), emitida por el consejo de la facultad de ciencias de la Universidad Nacional de Colombia, con la que se confirió la prórroga de la comisión especial de estudios externa concedida al accionante, del 1º. de agosto de 2010 al 31 de julio de 2011, que conllevó la suscripción del otrosí y prórroga al contrato de comisión especial de estudios externa 59 de 2009 (f. 53 ibidem), con su consecuente pagaré (f. 55 ibidem). e) Decisión de 25 de febrero de 2016 (ff. 194 a 198 vuelto del cuaderno anexo 1), dictada por la sala de personal académico del tribunal disciplinario de la Universidad Nacional de Colombia, con la cual se sancionó al demandante con amonestación escrita con anotación en la hoja de vida, proferida dentro del proceso disciplinario TD-B-518-2015, contra la que interpuso recurso de apelación (ff. 201 a 206 ibidem), desatado desfavorablemente con Resolución 4 14 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia de 16 de abril de 2018 (ff. 201 a 210 del cuaderno anexo 2), del tribunal superior de ese ente universitario. f) Escrito de 21 de noviembre de 2017 (f. 4 vuelto del cuaderno anexo 2), con el que el actor presentó renuncia al cargo de docente asociado en dedicación exclusiva, adscrito al departamento de estadística, que desempeñó desde el 14 de agosto de 1997, dimisión efectiva a partir de 21 de diciembre siguiente. g) Oficio DP-1805-2017 de 27 de noviembre de 2017 (f. 5 del cuaderno anexo 2), suscrito por la directora de la división de personal administrativo de la dirección de personal de la vicerrectoría de sede Bogotá, D. C., del ente accionado, con el que, con ocasión de la renuncia presentada y previo el recuento sobre la comisión especial externa de estudios concedida, indica: […] de manera atenta le informo que al incumplir con las obligaciones derivadas de la comisión de estudios otorgada se adelantará el trámite administrativo para declararlo deudor de la Universidad Nacional de Colombia, por los salarios, emolumentos y asignaciones pagados durante el disfrute de la misma. h) Auto 6 de 28 de noviembre de 2017 (ff. 6 y 7 del cuaderno anexo 2), proferido por el señor vicerrector de la sede Bogotá, D. C., de la Universidad Nacional de Colombia, por medio del cual se inició el procedimiento administrativo para determinar la existencia de un eventual incumplimiento del contrato de comisión especial externa de estudios concedida al accionante. i) Resolución 2439 de 12 de diciembre de 2017 (f. 8 del cuaderno anexo 2), por la que el señor vicerrector de la sede Bogotá, D. C., aceptó la renuncia del demandante como docente asociado en dedicación exclusiva, a partir del 21 siguiente. j) Oficio DNPAA 1378 de 19 de diciembre de 2017 8ff. 66 y 67 del cuaderno anexo 2), firmado por la directora nacional de personal académico y administrativo de la vicerrectoría general de la accionada, con el que informa que el actor cuenta con las siguientes situaciones administrativas (solo se hará mención de las relevantes para el asunto sub examine): Documento Autoridad que lo expide Asunto Folios en el cuaderno anexo 2 Resolución 99 de 8 de agosto de Vicerrectoría de sede Bogotá, D. Nombramiento en período de prueba en la planta de personal docente de la 68 15 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia 1997 C. facultad de ciencias – departamento de matemáticas y estadística Acta de posesión 427 de 14 de agosto de 1997 Vicerrectoría general Posesión del cargo 69 Resolución 302 de 14 de mayo de 1998 Decanatura de la facultad de ciencias Autorización a la carrera docente y nombramiento en la referida planta de personal 70 Acta de posesión 215 de 22 de mayo de 1998 Vicerrectoría de sede Bogotá, D. C. Posesión del cargo ---- Resolución 407 de 26 de julio de 1999 Decanatura de la facultad de ciencias Cambio de condición a docente de dedicación exclusiva 73 y 74 Acta de posesión 289 de 3 de agosto de 1999 Vicerrectoría de sede Bogotá, D. C. Posesión del cargo 75 Resolución 104 de 23 de abril de 2009 Consejo de la facultad de ciencias Confiere comisión especial de estudios externa 89 y 90 Resolución 281 de 29 de junio de 2010 Consejo de la facultad de ciencias Otorga primera prórroga de la comisión especial de estudios externa 100 y 101 Resolución 374 de 15 de noviembre de 2013 Consejo de sede Bogotá, D. C. Promueve de profesor asistente a profesor asociado 104 y 105 k) Resolución 566 de 27 de abril de 2018 (ff. 42, 59ª 66 del cuaderno principal), proferida por el señor vicerrector de la sede Bogotá, D. C., del ente accionado, por la cual se declaró el incumplimiento del contrato de comisión especial de estudios externa suscrito entre las partes, por cuanto «[…] no se ha allegado copia del título de [d]octorado, […] o certificación alguna; por el contrario, en el escrito de 22 de noviembre de 2017 el [d]irector del [d]epartamento de 16 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia [e]stadística de la [f]acultad de [c]iencias destaca que estaba: “… enterado que él estuvo en comisión de estudios en el exterior para adelantar estudios de doctorado durante el período comprendido entre el 01 de agosto de 2009 [y] […] el 31 de julio de 2011 y nunca entregó el respectivo título …”»; por tanto, «[…] resulta, además de evidente e incontrovertible que el [actor] […] incumplió las obligaciones contraídas con ocasión de la comisión de estudios conferida, siendo forzoso declararlo deudor de la Universidad Nacional de Colombia […]», para lo cual también se hizo efectiva la cláusula penal pactada. l) Recurso de reposición (ff. 67 a 81 del cuaderno principal), interpuesto contra el anterior acto administrativo, confirmado con Resolución 984 de 6 de julio de 2018 (ff. 43 a 57 ibidem).
De las pruebas enunciadas se desprende que el demandante (i) fue vinculado, en período de prueba, a la Universidad Nacional de Colombia como docente de la facultad de ciencias, departamento de matemáticas y estadística, desde el 14 de agosto de 1997; (ii) con Resolución 407 de 1999 de la decanatura de dicha facultad fue designado como maestro de dedicación exclusiva; y (iii) por medio de Resolución 104 de 23 de abril de 2009, proferida por el consejo de la facultad de ciencias, se le confirió comisión especial de estudios externa, con el fin de iniciar sus estudios de doctorado en estadística en la Universidad de California, sede Riverside (Estados Unidos de América), del 1º. de agosto siguiente al 31 de julio de 2010, prorrogada hasta el 31 de julio de 2011, para lo cual suscribió el contrato de comisión especial de estudios externa 59 de 2009, en el que se obligó, entre otros, a obtener dicho título y presentarlo ante la Universidad a la finalización de la comisión o máximo dentro de los dos años siguientes.
La suscripción de este contrato y su otrosí conllevó el otorgamiento de la respectiva póliza de seguro. También está acreditado que el accionante (iv) presentó renuncia al cargo de docente asociado en dedicación exclusiva, adscrito al departamento de estadística, desde el 21 de diciembre de 2017, aceptada con Resolución 2439 de 12 de los mismos mes y año; y (v) con oficio DP-1805-2017 de 27 de noviembre de esa anualidad, la directora de la división de personal administrativo de la dirección de personal de la vicerrectoría de sede Bogotá, D. C., del ente accionado, le informó que «[…] al incumplir con las obligaciones derivadas de la comisión de estudios otorgada se adelantará el trámite administrativo para declararlo deudor de la Universidad Nacional de Colombia, por los salarios, emolumentos y asignaciones pagados durante el disfrute de la misma», por lo que a través de auto 6 de 28 siguiente, se dio inicio al respectico procedimiento 17 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia administrativo, que concluyó con la expedición de las Resoluciones censuradas, en el sentido de declarar que incumplió el aludido contrato, por lo que debe reintegrar los dineros pagados durante la comisión, y se ordenó hacer efectiva la cláusula penal pactada.
Con ocasión de la expedición de los actos administrativos acusados, el actor concurrió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de obtener su nulidad, lo que no logró ante el Tribunal de instancia, por lo que interpuso recurso de apelación, sustentado en que la accionada no estaba «habilitada» para adoptar esa decisión, además de que trascurrió «[…] 6 años, 7 meses y 27 días […]» (sic) para adoptarla, por lo que, en su criterio, fue «[…] EXTEMPORÁNEA y por consiguiente existió caducidad de la acción […]» (sic); de igual modo, «[…] careció de procedimiento, pues es claro que ni se determinó la ley sustancial, ni […] la ley procesal, de lo cual se da la aplicación del CPACA» (sic) y el ente estatal debió «[…] ejecutar por la vía judicial dichos mandamientos de pago […]», dado que la garantía del contrato estaba contenida en un pagaré. Para desatar la cuestión litigiosa, la Sala recuerda que, de acuerdo con el marco jurídico que precede, la comisión de estudios es la situación administrativa en la que la entidad empleadora concede a su servidor una autorización para que adelante estudios al interior del país o en el exterior, como en el presente caso, previo cumplimiento de unas específicas condiciones y requisitos, tanto para su concesión como para su ejecución. En el asunto sub examine, la accionada otorgó al demandante una comisión especial de estudios externa para realizar un doctorado en Estados Unidos de América, de carácter remunerado, por lo que una de las obligaciones del beneficiario consistió en que a su regreso acreditaría el título obtenido o, si no lo hiciere por «razones de peso», acataría esa obligación dentro de los dos años siguientes a su finalización. Este compromiso está contenido en la Resolución 104 de 23 de abril de 2009 (que otorgó la comisión) y en el contrato de comisión especial de estudios externa 29 de 2009, suscrito para efectos de precisar las obligaciones a cargo del ente universitario y del comisionado.
Así las cosas, para esta subsección no hay duda acerca de que, desde la emisión de los anteriores documentos, el accionante conocía sobre las consecuencias que le acarrearía incumplir alguna de las obligaciones a su cargo, en particular la presentación del título para el que se le concedió la comisión, pues este es el propósito principal de esa autorización, por lo que no resulta admisible que con 18 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia ocasión de este proceso asevere que la demandada «no estaba habilitada» para tomar una determinación en ese sentido, máxime cuando estuvo precedida de un procedimiento administrativo en el que se le garantizaron sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción. Al respecto, cabe destacar que son varios los fundamentos en los que se soporta la facultad que tenía la accionada para adoptar la decisión objeto de reproche.
El primero de ellos concierne a que su origen es la relación laboral legal y reglamentaria por la que el actor estaba vinculado, esto es, fue designado como docente por medio de un acto administrativo y el ejercicio de sus funciones al interior del ente demandado se regía por las normas de derecho laboral administrativo, junto con las internas emitidas en virtud de la autonomía universitaria.
Sobre este aspecto, esta Corporación, en sentencia de 26 de octubre de 20178, discurrió: Según el demandante, el Contrato […] que celebró con la Universidad Nacional de Colombia en razón de la comisión de estudios que se le otorgó para realizar una maestría en […] en la Universidad […] se encuentra regido por la Ley 80 de 1993, «por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública».
Esta Sala disiente de tal proposición como quiera que un contrato de esa naturaleza tiene su génesis en la vinculación laboral del comisionado al empleo público del que es titular, luego el régimen al que debe someterse es el especial propio de la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos o de la relación contractual laboral para los trabajadores oficiales.
Se trata pues de un acuerdo de voluntades entre la Administración pública y el servidor al que se le confiere la comisión con el único objetivo de regular una situación administrativa, lo que hace incuestionable que lo que en ellos se define es el desarrollo y ejecución de relaciones laborales de derecho público respecto de las cuales abunda jurisprudencia de esta Corporación en la que se excluye la aplicación del estatuto contractual contenido en dicha ley por tratarse de asuntos de diferente índole, que tienen regulación en una normativa especial. […] En conclusión, el contrato que celebra un empleado público con su empleador en virtud del otorgamiento de una comisión de estudios no se encuentra sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993 sino a la normativa de derecho laboral público pertinente, a la que le son propias 8 Sección segunda, subsección A, expediente 25000-23-26-000-2005-01411-01 (3207-15). 19 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia las situaciones administrativas.
Del anterior derrotero, resulta claro que, por un lado, las decisiones adoptadas por la Administración tienen su génesis en la relación legal y reglamentaria y, por otro, no se rigen por el estatuto general de la contratación, por ende, tampoco es dable la aplicación de la Ley 1474 de 20119, como se aduce en la demanda. Otro sustento de la atribución de la accionada para la emisión de los actos acusados es el referente a que está respaldada no solo en sus funciones legales, sino que media la suscripción de un contrato que, si bien se rige por las normas del derecho privado10, le otorga competencia para que, en caso de incumplimiento, así lo declare «[…] mediante resolución motivada […]» (cláusula décima), como en efecto lo hizo.
De igual modo, esta Corporación evidencia que era deber de la Administración evitar un enriquecimiento sin justa causa por los dineros que fueron sufragados al accionante, previa la adquisición de específicas obligaciones que, a la postre, fueron incumplidas. En tal sentido, se insiste, no resulta admisible que, con ocasión del medio de control impetrado, el actor desconozca el contenido y alcance de la comisión especial de estudios externa y su consecuente contrato, de los que se benefició durante varios años, pero que no satisfizo la totalidad de sus obligaciones legales y contractuales.
Ahora bien, otro de los reproches de la alzada atañe al tiempo que trascurrió desde cuando se hizo exigible la obligación declarada incumplida, frente a lo que el actor considera que al haber superado el lapso de tres años «[…] existió caducidad de la acción […]» y se trató de una decisión extemporánea. Sobre este planteamiento, la Sala entiende que, de acuerdo con los argumentos del libelo introductorio, se refiere a la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 52 del CPACA, según el cual la Administración pierde competencia para imponer sanciones luego de haber trascurrido ese plazo.
Acerca de este punto, esta subsección encuentra acertada la interpretación 9 «Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública» 10 De acuerdo con el artículo 93 de la Ley 30 de 1992, «[s]alvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos». 20 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia realizada por el a quo, conforme a la cual este caso no está regido por el derecho administrativo sancionatorio, en la medida en que la decisión resultante del incumplimiento de las obligaciones derivadas de la comisión especial de estudios externa carece de esa naturaleza, sino que comporta el ejercicio de una función meramente administrativa, en el entendido de que aquel (derecho administrativo sancionatorio) es una manifestación del poder punitivo, respaldada en los principios de legalidad, tipicidad, favorabilidad, proporcionalidad de la sanción, antijuridicidad y culpabilidad, entre otros.
Sin embargo, lo cierto es que no existe un cuerpo normativo específico para regular este tipo de trámites, motivo por el que debe acudirse a la regla general establecida en el artículo 2 del CPACA11, sin que ello implique la aplicación en forma arbitraria y conveniente de determinadas disposiciones de este estatuto procesal administrativo.
Por consiguiente, le asiste razón parcial al demandante sobre su inquietud frente a la norma que debe aplicarse para no dejar, en forma indefinida en el tiempo, la posibilidad que tiene la Administración para adoptar una decisión sobre su específico caso. Así, como no puede acudirse al plazo preceptuado en el aludido artículo 52 del CPACA por no tener el procedimiento administrativo la connotación de sancionatorio, ni al 86 de la Ley 1474 de 2011, al no estar regido por el estatuto general de la contratación pública, corresponde a esta jurisdicción definir la disposición a la que debía sujetarse la autoridad administrativa, como límite temporal para definir la situación particular.
Al respecto, el Tribunal de instancia concluyó que debe acudirse a los artículos 253512 y 253613 del Código Civil, que regulan el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva de las obligaciones dentro de las relaciones de derecho 11 «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». 12 «La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones.
Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible» 13 «La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término» 21 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia privado y, como en este caso, se trata de un contrato que se rige por esas normas14, no hay duda de que la interpretación que sobre este particular efectuó el a quo está ajustada a derecho.
A partir de ese entendimiento, las obligaciones derivadas del mencionado contrato de comisión prescribían a los diez años desde que se hicieron exigibles, que para este caso ese término debe contabilizarse a partir del 1º. de agosto de 2013, si se tiene en cuenta que la comisión finalizó el 31 de julio de 2011 y el accionante contaba con un plazo de dos años para acreditar el título de doctorado ante la Universidad, ello bajo el supuesto de que se encontraba en el escenario de existir «razones de peso» para no haberlo hecho una vez culminó la comisión. En consecuencia, comoquiera que el procedimiento administrativo inició con la expedición del auto 6 de 28 de noviembre de 2017 y las Resoluciones demandadas se profirieron el 27 de abril y 6 de julio de 2018, no se superó ese término prescriptivo.
Precisado lo anterior, el reproche del libelo introductorio y de la alzada, referente al vacío de normas sustanciales y procedimentales aplicables a su situación, carece de asidero jurídico y fáctico, pues el análisis realizado permite concluir que esas disposiciones regulan en forma suficiente el plazo para adoptar una decisión en derecho, como lo coligió el Tribunal de instancia. Cabe destacar que desde la emisión del auto 6 de 2017 se le informó al actor que la cuerda procesal que seguiría su caso sería el del procedimiento administrativo general previsto en el CPACA, así como se observa que se otorgaron todas las garantías para que ejerciera sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción. Como última censura de la alzada se tiene que, a juicio del demandante, tras existir unas garantías contenidas en pagarés, era deber de la Universidad acudir a su ejecución por la vía ordinaria y no emitir una decisión como la acusada.
Sobre este aspecto, la Sala encuentra que no fue expuesto en el libelo introductorio y surgió con el recurso de apelación, ante la falta de prosperidad de las pretensiones, por lo que, en garantía del debido proceso de la accionada, se abstendrá de resolverlo, pues esta no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto. 14 La cláusula duodécima del contrato de comisión especial de estudios externa 59 de 2009 establece: «Normas aplicables.
Son aplicables a este contrato las disposiciones internas de LA UNIVERSIDAD, en especial los Acuerdos 16 de 2005, 022 y 024 de 2007 del Consejo Superior Universitario, así como las de la Resolución de Rectoría No. 1955 de 2008 y las demás generales aplicables» (sic), en el entendido que estas últimas son las de derecho privado, dado que el artículo 93 de la Ley 30 de 1993 así lo refiere. 22 Expediente 25000-23-42-000-2019-00170-01 (2846-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia Por otro lado, nótese que el accionante de ningún modo justifica o explica las razones por las cuales no cumplió la obligación de entregar el título de doctorado para el cual se otorgó la comisión especial de estudios externa, sino que su acusación se limita a cuestiones formales, como el trámite surtido, con lo que se deduce que acepta el hecho de no haber satisfecho esa obligación, por lo que esta Corporación encuentra que las razones de hecho y de derecho en que están soportadas las Resoluciones demandadas se ajustan al ordenamiento jurídico.
Sin más consideraciones y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 18 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Henry Mendoza Rivera contra la Universidad Nacional de Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS