11001031500020250246400 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: JOSÉ ALBERTO TEJADA TABARES Y OTROS Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA Tema: Derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de petición, de acceso a la información pública y a la participación ciudadana.

Consulta popular. Improcedencia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por José Alberto Tejada Tabares, Harold Adolfo Ortiz Calero y Alberto Ramos Garbiras contra el presidente del Congreso de la República. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 29 de abril de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, los señores José Alberto Tejada Tabares, Harold Adolfo Ortiz Calero y Alberto Ramos Garbiras pidieron la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de petición, de acceso a la información pública y a la participación ciudadana.

A juicio de los demandantes, la vulneración de dichas garantías superiores se derivaba de la presunta renuencia del presidente del Senado de la República2 (Efraín Cepeda Sarabia) en tramitar la consulta popular que anunció el presidente de la República, luego de que el 18 de marzo de 2025 la Comisión Séptima de esa Corporación archivara el proyecto de reforma laboral que promovió el Gobierno Nacional. 2.

Pretensiones Los tutelantes formularon las siguientes pretensiones: 1. TUTELE los derechos fundamentales a la participación democrática, al ejercicio y control del poder político, a la igualdad, al debido proceso, de petición, a la información pública y a la efectividad de los principios constitucionales, que han sido vulnerados por el señor Efraín Cepeda Sarabia, presidente del Senado de la República, al obstaculizar deliberadamente el trámite de la consulta popular. 2.

DECLARE que el Presidente del Senado ha incurrido en una vulneración grave y sistemática de los derechos fundamentales a la participación democrática y a la soberanía popular (Art. 40 de la Constitución) al omitir dar trámite oportuno y efectivo a la consulta popular. 3. ORDENE que el señor Efraín Cepeda Sarabia se declare impedido y que, en un término no mayor a cinco (5) días hábiles, el respectivo senador ad hoc convoque a sesión plenaria del Senado para iniciar el trámite legislativo de la consulta popular. 4.

ESTABLEZCA que se adopte un cronograma público, detallado y vinculante para el trámite legislativo completo de la consulta popular, priorizando su desarrollo dentro de la presente 1 Índice 1 de Samai. 2 Quien también ostenta la condición de presidente del Congreso de la República, conforme al artículo 19 de la Ley 5ª de 1992, que prevé: «El Presidente del Senado es el Presidente del Congreso […]».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legislatura y garantizando que se lleve a cabo de manera expedita y transparente. 5. GARANTICE que el Presidente del Senado y cualquier senador ad hoc se abstengan de realizar acciones u omisiones que obstaculicen el trámite de la consulta popular, incluyendo: a) Evitar la programación de las sesiones necesarias para su debate. b) Asignar tiempos insuficientes para su discusión. c) Priorizar otros proyectos de menor relevancia. d) Ejercer presiones indebidas para bloquear el trámite. 6.

ORDENE que durante el trámite legislativo se realicen audiencias públicas en todas las regiones del país, asegurando la participación de la sociedad civil, organizaciones sociales, sectores académicos, comunidades étnicas, feministas, ambientalistas, jóvenes y demás sectores relevantes. 7. ORDENE que el Consejo de Estado supervise el cumplimiento de las órdenes impartidas mediante un mecanismo directo y periódico, designando un Magistrado encargado de reportar el avance de las acciones relacionadas con la consulta popular. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 24 de agosto de 2023, el Gobierno Nacional presentó un proyecto de ley con el siguiente título: «Por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el Trabajo digno y decente en Colombia y se modifican parcialmente el Código Sustantivo del trabajo, ley 50 de 1990, la ley 789 de 2002 y otras normas laborales», el cual fue archivado el 18 de marzo de 2025 por la Comisión Séptima del Senado de la República.

Ante la mencionada decisión, el presidente de la República anunció la realización de una consulta popular, con el fin de formularle algunas preguntas a la ciudadanía sobre aspectos previstos en el referido proyecto de ley (las cuales dio a conocer el 22 de abril de 2025), que presentaría ante el Senado de la República, en aras de obtener el concepto favorable señalado en los artículos 1043 de la Constitución Política, 504 de la Ley 134 de 1994 y 31 (letra b5) de la Ley 1757 de 2015. 4.

Fundamentos de la tutela Los accionantes afirmaron que el artículo 40 de la Constitución Política preveía que todo ciudadano contaba con la prerrogativa de intervenir en las decisiones que lo afectaban, lo que comprendía la posibilidad de participar en consultas populares realizadas con el fin de preguntar sobre diversas cuestiones de interés, prerrogativa propia del Estado Social del Derecho que vulneró la autoridad accionada al oponerse públicamente a la iniciativa promovida por el presidente de la República de preguntarle a la gente sobre aspectos de la reforma laboral archivada por la Comisión Séptima del Senado de la República.

Que el demandado desatendió sus deberes previstos de los artículos 138 al 149 de la Constitución Política, ya que se opuso de manera injustificada a la aludida consulta popular, así como a las reformas promovidas por el Gobierno Nacional, en desconocimiento de los procedimientos establecidos en la Ley 4ª de 1992, lo que también comportaba «un patrón sistemático de obstrucción que imp[edía] el normal desarrollo del proceso legislativo», el cual se acreditaba con las manifestaciones públicas que realizó en 3 «El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional.

La decisión del pueblo será obligatoria […]». 4 «El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución Política». 5 «Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere. […] b).

Para la Consulta popular nacional. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional […]». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunos noticieros6 en contra de esa consulta y que configuraban causal de impedimento prevista de acuerdo con la Ley 5ª de 1992.

Sostuvieron que el demandado ha obstaculizado de manera deliberada los proyectos de ley presentado por el Gobierno Nacional, tal como lo demostraba «la dilación injustificada en la agenda legislativa, asignación de tiempos insuficientes para el debate de estas iniciativas, y priorización selectiva de otros proyectos menos relevantes para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho».

Además, había obstaculizado trámites legislativos, como lo demuestra el archivo por parte de la Comisión Séptima del Senado de la República de la reforma laboral, lo que comportaba extralimitación en el cumplimiento de sus funciones. Que la tutela era el único mecanismo adecuado para «proteger de manera urgente» las garantías superiores invocadas, ya que si bien podían demandarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa «algunas de las actuaciones del Presidente del Senado», en ese escenario no era factible obtener una pronta decisión, la cual resultaba indispensable para asegurar el debido trámite de la consulta popular objeto de controversia y evitar un perjuicio irremediable. 5.

Trámite procesal Por auto del 30 de abril de 2025, el Despacho sustanciador admitió la acción de la referencia, denegó las solicitudes de medidas provisionales7 y, entre otras cosas, ordenó notificar a la autoridad accionada y, como tercero con interés, a la Presidencia de la República. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría General del Consejo de Estado practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 30 de abril de 2025. 6.

Intervenciones El presidente del Senado de la República, por conducto de apoderado, pidió que se declarara improcedente la tutela de la referencia, al considerar que la aprobación de la consulta popular a la que hacían alusión los demandantes era un aspecto que le correspondía tramitar a esa Corporación por mandato constitucional, en consecuencia, no era dable que una autoridad judicial se inmiscuyera en ese trámite en aras de preservar el precepto superior de separación de poderes, máxime cuando no se evidenciaba afectación de derechos fundamentales y ese «mecanismo de participación ciudadana no es un derecho absoluto que esté preestablecido y regulado completamente para ser ejercido de manera directa».

Sostuvo que los demandantes pretendían influenciar de manera indebida en el trámite legislativo de la consulta popular radicada por el Gobierno Nacional «a efectos de figurar públicamente y hacer ruido ante los medios de comunicación» e incidir en la intención de voto de los senadores, lo que contrariaba los preceptos democráticos que aseguraban que los congresistas ejercieran sus actividades sin ningún tipo de intimidación y que también lo habilitaban para disentir públicamente sobre las iniciativas del Gobierno Nacional, máxime cuando ello lo protegía la Corte Europea de Derechos Humanos8, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos9, el Tribunal Europeo de Justicia10 y la Ley 1909 de 2018 (estatuto de oposición política). 6 https://x.com/RedMasNoticias/status/191475742192005 1481), https://www.infobae.com/colombia/2025/04/04/efrain- cepeda-lanzo-dura-sentencia-a-petro-vamos-a-seguir-hundiendo-las-reformas-lesivas/, 7 Consistente en (i) declarar el impedimento del presidente del Congreso de la República para conocer, tramitar y gestionar la consulta popular convocada por el presidente de la República, (ii) ordenarle que se abstuviera de obstaculizarla, (iii) disponer que esta se discuta «en la próxima sesión plenaria del Senado» y se tramite con «celeridad, transparencia y respeto a los plazos establecidos en la ley», y (iv) requerir un informe sobre «el estado actual del trámite de la propuesta de la consulta popular y las acciones que se adelantarán para garantizar su adecuado curso en el Senado». 8 caso Karácsony y otros v. Hungría (2016). 9 Informe Anual 2019. 10 Pascual García v. Parlamento Europeo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que resultaba censurable que los demandantes promovieran la acción de la referencia antes de que el Gobierno Nacional presentara la consulta popular, lo que denotaba un uso indebido de la tutela, pues para aquel momento no era posible que las supuestas irregularidades hubieren acontecido, de allí que se impusiera declarar improcedente la tutela.

La Presidencia de la República adujo que los demandantes no le atribuyeron vulneración de derecho fundamental alguno, sino que reprochaban las presuntas irregularidades de la autoridad demandada en el trámite legislativo que adelantaría frente a la consulta popular derivada del archivo del proyecto de reforma laboral. También dijo que realizaría el trámite de ese mecanismo de participación ciudadana en atención al ordenamiento jurídico y «espera[ba]» que el legislativo se pronunciara sobre el particular oportunamente.

II. CONSIDERACIONES 1. Insistencia de los demandantes en las medidas provisionales Como se advirtió en precedencia, en la acción de tutela los demandantes formularon como medidas provisionales: (i) declarar el impedimento del presidente del Senado de la República para conocer, tramitar y gestionar la consulta popular convocada por el presidente de la República, (ii) ordenarle que se abstuviera de obstaculizarla, (iii) disponer que esta se discutiera «en la próxima sesión plenaria del Senado» y se tramitara con «celeridad, transparencia y respeto a los plazos establecidos en la ley», y (iv) requerir un informe sobre «el estado actual del trámite de la propuesta de la consulta popular y las acciones que se adelantarán para garantizar su adecuado curso en el Senado».

No obstante, en el auto admisorio de la acción de tutela se denegaron las precitadas medidas, pues no se advertía que existieran circunstancias que demostraran la violación o amenaza seria y real de los derechos fundamentales invocados por los actores, máxime cuando el presidente de la República aún no había presentado ante el Senado de la República la consulta popular a la que hacían alusión los accionantes.

Pese a lo decidido, los accionantes allegaron memoriales el 5, 6 y 15 de mayo de 2025, en los que insistían en las medidas provisionales que, a su juicio, resultaban necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales, sin embargo, la Sala estima innecesario pronunciarse sobre el particular, toda vez que aquellas tienen como finalidad salvaguardar las garantías superiores hasta que se decida de fondo la tutela y ello acontece con la presente providencia, de manera que han quedado sin objeto. 2.

Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si la tutela presentada por los señores José Alberto Tejada Tabares, Harold Adolfo Ortiz Calero y Alberto Ramos Garbiras es procedente para amparar sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de petición, de acceso a la información pública y a la participación ciudadana, presuntamente vulnerados por la autoridad accionada en el trámite de la consulta popular promovida por el presidente de la República, con ocasión del archivo del proyecto de reforma laboral acontecido el 18 de marzo de 2025 en la Comisión Séptima del Senado de la República, y el supuesto entorpecimiento del trámite de ese mecanismo de participación ciudadana.

La Sala anticipa que declarará improcedente la tutela de la referencia, comoquiera (i) que fue presentada antes de que el presidente de la República presentara la mencionada consulta popular al Senado de la República y (ii) que acontece una carencia actual de objeto, habida cuenta que el 14 de mayo de 2025 se dispuso seguir adelante con el trámite de la mencionada reforma en el Congreso de la República.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) las generalidades de la acción de tutela, (ii) la carencia actual de objeto, (iii) la naturaleza de la consulta popular y su finalidad y, por último, (iv) analizará el caso concreto. 3.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 4.

La carencia actual de objeto El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 señala que: «Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes». El fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia de tutela se torne inocua.

Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de tres eventos que sugieren consecuencias distintas: el hecho superado, el daño consumado y el hecho sobreviniente11.

En lo que aquí interesa, el hecho superado se configura cuando se pone fin a la situación que generaba la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. 5. Naturaleza de la consulta popular y su finalidad El artículo 4012 de la Constitución Política prevé prerrogativas orientadas a que los ciudadanos intervengan en la conformación del poder político, como las de elegir y ser elegido y participar en la toma de decisiones que los afecten o incidan en sus proyectos de vida, con las cuales se salvaguardan los preceptos intrínsecos de la democracia participativa13 de pluralismo, igualdad, etc., y se materializan los artículos 3º14 superior y 2115 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, entre otros. 11 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 12 «Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. […]». 13 Corte Constitucional, sentencia T-637 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: «El concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la democracia representativa.

Abarca el traslado de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida». 14 Que prevé que la «soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público». 15 Que señala que la «voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En aras de proteger las mencionadas garantías y asegurar su ejercicio, el ordenamiento jurídico contempla los mecanismos de participación ciudadana, que constituyen instrumentos orientados a facilitar la intervención de los ciudadanos en las decisiones que les atañen, los cuales están previstos en el artículo 10316 de la Constitución Política, dentro de los que se destaca la consulta popular, definida por el artículo 8º de la Ley 134 de 1994, así: La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto.

En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la República. Ahora bien, en el evento en que la consulta popular la promueva el presidente de la República se debe adelantar el trámite previsto en los artículos 5317 de la Ley 134 de 1994 y 31 (literal b)18 de la Ley 1757 de 2015, que inicia con la presentación del texto por parte de esa autoridad ante el presidente del Senado de la República, que debe discutirlo y emitir el concepto previsto en los artículos 104 de la Constitución Política y 50 de la Ley 134 de 1994 dentro de los 30 días siguientes (prorrogables por 10 días más).

En caso de que el Congreso de la República emita concepto favorable o se haya agotado el precitado término, el presidente de la República deberá realizar la consulta popular dentro de los 3 meses siguientes, conforme al artículo 33 (literal d)19 de la Ley 1757 de 2015, y si entiende aprobada si alcanza «el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral»20.

Ese procedimiento está sujeto a control de constitucionalidad posterior por parte de la Corte Constitucional, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 24121 de la Constitución Política. Es de anotar que la finalidad de la consulta popular no es obtener la aprobación de textos normativos, pues ello lo prohíbe de manera expresa el artículo 3822, literal b de la Ley 1757 de 2015, sino lograr un pronunciamiento de la ciudadanía sobre determinados temas que se le preguntan, que de alcanzar los umbrales previstos en el literal d del artículo 3323 ibidem impondría al Congreso de la República la obligación de adoptar 16 «Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato […]». 17 «En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable.

Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más». 18 «Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere. […] b) Para la Consulta popular nacional. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.

Los ciudadanos podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de apoyos de los ciudadanos que conforman el censo electoral nacional […]». 19 «La Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses siguientes a la fecha del concepto previo de la corporación pública respectiva o del vencimiento del plazo indicado para ello». 20 literal c del artículo 41 ibidem. 21 «A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.

Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización». 22 «No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos de articulado y las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no». 23 «Los mecanismos de participación ciudadana, que, habiendo cumplido los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen las siguientes consecuencias: […] c).

Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medidas para hacer efectivas las preguntas, so pena de que lo haga el presidente de la República.

Sobre el particular, la Corte Constitucional24 precisó: 7.3. Igualmente, considerando su naturaleza, la consulta popular no puede tener por objeto que el pueblo se pronuncie respecto de proyectos de articulado de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones -art. 38-. Lo que no obsta para que pueda versar sobre materias y contenidos normativos, susceptibles de ser expresados y desarrollados a través de normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos competentes. […] 7.5.

La decisión del pueblo será obligatoria cuando la pregunta sometida al pueblo obtenga la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando la participación no haya sido menor de la tercera parte de quienes componen el censo electoral (art. 41.c). En este caso el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas que se requieran para asegurar la efectividad del pronunciamiento del pueblo, de manera tal que si se requiere la decisión de una Corporación Pública deberá proceder adoptar la respectiva ley, ordenanza, acuerdo o resolución local y, si vencido el término previsto para ello no se ha hecho, el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, procederán a adoptarla (42.c).

Así las cosas, se concluye que la consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana orientado a preguntarle a la ciudadanía sobre cuestiones que les atañe, cuyos presupuestos están previstos en la Ley 1757 de 2015, y de alcanzarse los umbrales señalados en la norma, se hace imperioso, para el caso de la nacional, que el Congreso de la República discuta la adopción de medidas para atender lo decidido. 6.

Análisis del caso concreto Con la finalidad de determinar la procedencia de la tutela, la Sala advierte que el 18 de marzo de 2025 la Comisión Séptima del Senado de la República (encargada de conocer asuntos relacionados con los trabajadores25) archivó un proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, cuyo título era: «Por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el Trabajo digno y decente en Colombia y se modifican parcialmente el Código Sustantivo del trabajo, ley 50 de 1990, la ley 789 de 2002 y otras normas laborales».

Contra esa decisión el congresista Ariel Ávila promovió la apelación de que trata el artículo 16626 del Ley 5ª de 1992, en aras de que siguiera su trámite en el Congreso de la República. Con ocasión de la mencionada determinación de la Comisión Séptima del Senado de la República, el Gobierno Nacional decidió realizar una consulta popular encaminada a preguntarle a la ciudadanía sobre asuntos contemplados en el proyecto de ley archivado (preguntas que se dieron a conocer el 22 de abril de 202527).

Después de presentada la acción de tutela (29 de abril de 2025), ese mecanismo de participación fue presentado por el presidente de la República el 1º de mayo de 2025 ante Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones o a más tardar en el período siguiente.

Si vencido, este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos meses» 24 Sentencia C-150 de 2015, M. P. Mauricio González Cuervo. 25 Artículo 2o de la Ley 3a de 1992: «Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia. Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber: […] Comisión Séptima.

Compuesta de catorce miembros en el Senado y diecinueve en la Cámara de Representantes, conocerá de: estatuto del servidor público y trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación, deportes; salud; organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos de la mujer y la familia». 26 «Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara.

La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo». 27www.mininterior.gov.co/noticias/gobierno-nacional-presenta-preguntas-de-la-consulta-popular-sobre-reforma- laboral/.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Senado de la República, con el fin de obtener el concepto favorable de que trata el artículo 10428 de la Constitución Política. En sesión del 14 de mayo de 2025, la plenaria del Senado de la República29, en el marco de la apelación presentada por el congresista Ariel Ávila, decidió que la reforma laboral (archivada el 18 de marzo de 2025) continuaría el trámite del artículo 166 de la Ley 5ª de 1992, y negó el concepto favorable de la aludida consulta popular.

Efectuado el anterior recuento, la Sala evidencia que la acción de tutela de la referencia se presentó el 29 de abril de 2025, es decir, antes de que el presidente de la República acudiera el 1º de mayo del año en curso al Senado de la República con el fin de obtener el concepto favorable exigido para adelantar la consulta popular, sobre cuestiones consignadas en el proyecto de ley que se tituló «Por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el Trabajo digno y decente en Colombia y se modifican parcialmente el Código Sustantivo del trabajo, ley 50 de 1990, la ley 789 de 2002 y otras normas laborales».

La precitada situación fáctica permite evidenciar que los demandantes le atribuyeron a la autoridad accionada la presunta vulneración de sus derechos fundamentales por presuntamente obstruir el trámite de la consulta popular, cuando todavía el presidente de la República no la había presentado al Senado de la República, lo que denota que la acción de tutela fue prematura, pues no había acontecido transgresión o amenaza de garantías constitucionales, escenario en el cual ese mecanismo constitucional deviene en improcedente30.

Ahora bien, aunque los actores señalaron que afectaban el ejercicio de la prerrogativa de participación ciudadana las manifestaciones públicas del demandado contra las iniciativas del Gobierno Nacional, ellas no pueden presumirse contrarias al ordenamiento jurídico superior, como aquellos lo hacen, toda vez que comportan el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión de un congresista, que en el ámbito del debate político goza de especial protección por involucrar principios fundamentales de la democracia, como el pluralismo y el libre pensamiento, entre otros, tal como lo estipula el artículo 18531 de la Constitución Política y lo ha precisado el Consejo de Estado32.

En ese orden de ideas, el ejercicio parlamentario por parte de la autoridad accionada no puede considerarse trasgresor de derechos fundamentales de los demandantes por resultar contrario a su ideología política, esto es, por haberse manifestado en contra de la consulta popular que presentaría el presidente de la República como consecuencia del archivo de la reforma laboral, máxime cuando no se acredita alguna conducta sancionable, evento en el cual, dicho sea de paso, los demandantes podrán adelantar las actuaciones punitivas que estimen pertinentes.

Ahora bien, los tutelantes señalaron que promovían la acción de tutela de la referencia con la finalidad de garantizar que la reforma laboral archivada el 18 de marzo de 2025 por la Comisión Séptima del Senado de la República fuera discutida en el Congreso de la República, luego de que la consulta popular surtiera el trámite señalado en la Ley 1757 de 2015, no obstante, la Sala evidencia sobre el particular acontece una carencia actual de objeto, toda vez que el 14 de mayo del año en curso la plenaria de dicha Corporación dispuso tramitarla en atención a la apelación que se formuló contra ese archivo, en virtud 28 «El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional.

La decisión del pueblo será obligatoria […]». 29 https://www.senado.gov.co/index.php/el-senado/noticias/6430-senado-revivio-proyecto-de-reforma-laboral-y-nego- concepto-favorable-a-consulta-popular. 30 Corte Constitucional, sentencia T-237 del 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 «Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo». 32 Sala 23 Especial de Decisión, sentencia del 26 de febrero de 2021, M. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 11001-03-15-000-2020-03359-00 «[…] la garantía institucional de inviolabilidad parlamentaria es el desarrollo de un deber de abstención y por esa vía se consagra un régimen de protección especial a los discursos emitidos en ejercicio de las funciones de representación popular que llevan a cabo los integrantes de los parlamentos».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02464-00 Demandantes: José Alberto Tejada Tabares y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 16633 de la Ley 5ª de 1992, de ahí que acontezca el debate legislativo que los accionantes consideraban que solo era dable lograr con el aludido mecanismo de participación ciudadana.

Es de resaltar que la realización de la consulta popular, contrario a lo que insinúan los demandantes, no involucra por sí sola la aprobación de la reforma laboral, ya que, además de que por su conducto no pueden acogerse textos normativos, debe contar con «el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral»34, y de superarse esas exigencias, es imperioso acudir nuevamente al Congreso de la República para que adopte las medidas correspondientes, lo que comporta otro trámite legislativo como el que se surtirá con ocasión de la decisión del 14 de mayo de 2025.

En virtud de lo anterior, como la tutela se promovió antes de que el presidente de la República presentara la consulta popular al Senado de la República, por lo que para ese momento no acontecían las presuntas irregularidades en ese trámite que invocaron los demandantes, y se satisfizo la finalidad de aquella (que era obtener una discusión de la reforma laboral en el Congreso de la República), la tutela se declarará improcedente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela promovida por los señores José Alberto Tejada Tabares, Harold Adolfo Ortiz Calero y Alberto Ramos Garbiras, de acuerdo con la motivación. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 33 «Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de la decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara.