Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 18 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 7 a 20). El señor Carlos Elicenio Lugo Guiza, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
El actor solicita declarar la nulidad del oficio GSAC-93638 de 28 de marzo de 2012, expedido por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, por el cual le informó al demandante que el valor del subsidio de vivienda reconocido obedeció al prorrateo del tiempo en el que tuvo las calidades de integrante del nivel ejecutivo y oficial de la Policía Nacional.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada «[…] reconocer […] el subsidio de vivienda en la categoría de oficial, equivalente a 121 salarios mínimos legales mensuales vigentes [y] pagar la suma de […] ($38.770.700) […] valor faltante al subsidio como oficial […]»; sufragar las respectivas diferencias, debidamente actualizadas; intereses moratorios y costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que ingresó a la Policía Nacional el 20 de febrero de 1998; posteriormente, «[…] ingresa a la escuela de cadetes […] de la misma manera, […] informa a la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR su nuevo grado […] de oficial de la Policía Nacional y de esta manera la [referida Caja] le reconoce la calidad de oficial, para efectos de reconocimiento del subsidio de vivienda […].
Dice que la accionada le informó que «[…] ostenta la calidad de oficial de la Policía Nacional y que en tal sentido, le reconocerá el subsidio de vivienda militar en la calidad de oficial, y le hacen entrega de un documento (ESTADO DE CUENTA) en donde le informan que le corresponde por concepto de […] subsidio […] 121 salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes para el 2012 […]» (sic); sin embargo, «[…] tan solo recibe […] la suma de […] ($29.888.365.18) […] en donde la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA CAPROVIMPO est[á] en mora de cancelarle un faltante de […] ($38.770.700) […]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 23, 29, 42, 44 y 123 de la Constitución Política, 22 y 25 de la Ley 973 de 2005 y 1, 3, 5, 8 y 25 del Decreto ley 353 de 1994. Aduce que la entidad accionada «[…] vulnera el derecho a la igualdad […] porque en primera medida a todas las personas que son oficiales de cualquiera de las fuerzas, y que cumplen con los requisitos para acceder al subsidio de vivienda, le entrega como subsidio, 121 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin trabas de ninguna especie.
De la misma manera a los oficiales, graduados antes [que el demandante] y que se encuentran en las mismas condiciones que él […] y que optaron la categoría de oficial, CAPROVIMPO, les otorgó el subsidio en la categoría de oficial equivalente a 121 salarios mínimos legales mensuales vigentes» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 66 a 73).
La accionada, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, se pronunció frente a los hechos en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no le constan y formuló las excepciones denominadas ineptitud de la demanda, caducidad, inexistencia de causal de nulidad y de la obligación y cobro de lo no debido.
Como razones de defensa, asevera que el demandante «[…] aportó 165 cuotas, de las 168 requeridas para acceder al subsidio, en categoría suboficial realizando solo 3 cuotas de aportes en categoría oficial, previo al reconocimiento del subsidio, así las cosas, cuando solicitó el reconocimiento del subsidio de vivienda, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía liquidó y reconoció dicho subsidio prorrateado, es decir, lo liquidó de acuerdo al número de cuotas aportadas en cada categoría» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 222 a 230 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante sentencia de 18 de marzo de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] como en la norma se establece que para acceder al subsidio de vivienda el afiliado debe haber aportado 168 cuotas y del Certificado Consolidado se Haberes del actor, suscrito por la Jefe Área de Operaciones, se desprende que el demandante realizó cotizaciones en la categoría de suboficial desde el 30 de marzo de 1998 hasta el 30 de noviembre de 2011 (165 cuotas) y en la categoría de oficial desde el 30 de diciembre de 2011 hasta el 28 de febrero de 2012 (3 cuotas), es claro que el subsidio de vivienda que debía otorgar la entidad accionada una vez cumplidos los requisitos debía ser liquidado en proporción a las cuotas que aportó en cada una de las categorías, pues no es jurídicamente admisible que por el hecho de haber realizado 3 aportes en una categoría mayor reciba el beneficio como si hubiera aportado en este grado durante toda su carrera» (sic).
Que «[e]l análisis del acto acusado evidencia que la liquidación hecha por la demandada para reconocer el citado subsidio lo realizó prorrateando los aportes, como era lo correcto, dado que el demandante la mayor parte de sus aportes los efectuó en la categoría de suboficial y en ese sentido era procedente la ponderación de los mismos para calcular el monto del beneficio.
Por lo anterior, al no desvirtuarse la presunción de legalidad que cobija al acto acusado el que, a juicio de la Sala, se ajusta al ordenamiento jurídico, se negarán las pretensiones de la demanda» (sic). 1.4 Recurso de apelación (ff. 234 y 235). El demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] sin atisbo de duda, se tiene que la manifestación de [l]a voluntad de la administración, prevista en los documentos que obran en el plenario son Actos Administrativos, donde claramente […] indica que se evidencia que el cambio de grado ha sido realizado correctamente, de acuerdo con lo anterior, en el aporte efectuado en día 31 de diciembre de 2011 fue tenido en cuenta su nueva categoría, así las cosas, informan que el valor del subsidio obedece al prorrateo de aquel tiempo en el que permaneció en el nivel ejecutivo y como oficial» (sic).
Que la entidad «[…] también había informado […] que efectivamente ostenta la calidad de oficial de la Policía Nacional y que en tal sentido, le reconocería el subsidio de vivienda militar en la calidad de oficial […] señalando un total de […] ($68.570.000) […] correspondientes a 121 salarios mínimos legales mensuales vigentes» (sic). Por tanto, «[…] en su calidad de afiliado a la “CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA”, adqu[i]ere el derecho al reconocimiento y pago del subsidio de vivienda en su calidad de oficial por cumplir todos los requisitos legales establecidos para ello» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido mediante proveído de 20 de mayo de 2022 (f. 237 y vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente (f. 241 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si al actor le asiste derecho o no para reclamar de la parte demandada el reajuste del subsidio de vivienda, en un monto de 121 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), en su calidad de oficial de la Policía Nacional; o, si por el contrario, debe ser calculado en proporción a los aportes que realizó en las categorías que tuvo dentro de la institución. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. La Ley 87 de 1947 creó la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (Caprovimpo), cuya finalidad esencial fue «[…] proveer a los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo, a los Oficiales y Suboficiales en goce de sueldo de retiro y al personal de empleados civiles de carácter permanente del ramo de guerra, de habitaciones higiénicas, cómodas y económicas, bajo el doble aspecto del inquilinato y de la propiedad» (artículo 2); y dispuso que «[e]n la sección Ejército quedarán incluidos los empleados civiles de carácter permanente del Ministerio de Guerra que no pertenezcan orgánicamente a la Armada o la Aviación» (parágrafo, artículo 4).
Luego, el Decreto ley 353 de 1994, la reorganizó como empresa industrial y comercial del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, y como una de sus funciones estableció la de «[o]rganizar sistemas especiales de administración de los ahorros y subsidios de los afiliados y vinculados por contrato de prestación de servicios, a través de entidades fiduciarias, corporaciones de ahorro y vivienda u otras entidades del sector financiero vigiladas por la Superintendencia Bancaria» (artículo 3, numeral 4).
A su turno, la Ley 973 de 2005 modificó la precitada normativa con el fin de dotar a la aludida Caja de la función de «[…] administrar las cesantías del personal de la Fuerza Pública, que haya obtenido vivienda de conformidad con lo dispuesto por el Gobierno Nacional» (artículo 1). Posteriormente, la Ley 1305 de 2009 ajustó el Decreto ley 353 de 1994 y adicionó la Ley 973 de 2005, y en cuanto a los afiliados a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, dispuso:
ARTÍCULO 14. AFILIADOS FORZOSOS. Es afiliado forzoso de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, el siguiente personal. 1. Los Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares y el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares. 2. El personal indicado en el numeral anterior, cuando se encuentre devengando asignación de retiro o pensión. 3.
Los Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo, agentes y personal no uniformado de la Policía Nacional. 4. El personal indicado en el numeral anterior, cuando se encuentre devengando asignación de retiro o pensión. 5. Los servidores públicos de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. […] Por su parte, el artículo 24 del aludido Decreto ley 353 de 1994 estipuló que «a partir de 1995 el Gobierno nacional apropiará anualmente un valor equivalente al 3% de la nómina anual del personal vinculado al Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, con carácter de subsidio para vivienda, como parte de los programas ordenados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, en el plan quinquenal para la fuerza pública» y que dicho subsidio debe ser reconocido de la siguiente manera: […] hasta 140 salarios mínimos legales mensuales para categoría oficial, hasta 80 salarios mínimos legales mensuales para categoría suboficial, y hasta 70 salarios mínimos legales mensuales para quienes conserven la categoría agente.
Este subsidio no constituye factor salarial para ningún efecto legal. Parágrafo 1º. El subsidio de que trata el presente artículo será concedido por una sola vez al núcleo familiar y entregado previa comprobación de que su valor será invertido en la adquisición de vivienda. Los subsidios se aplicarán también a los afiliados que habiendo adquirido vivienda por otros medios, tengan deudas hipotecarias con entidades financieras, pendientes sobre esta, o deseen renovarla, siempre que no se le hubiere otorgado con anterioridad solución en este aspecto, por parte de la Caja en ningún caso.
Parágrafo 2º. La vivienda adquirida a través del subsidio de que trata la presente ley quedará afectada a vivienda familiar tal y como lo dispone la Ley 258 de 1996 y demás normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan. Será restituible el subsidio para vivienda si se comprueba por algún medio probatorio que existió documentación o información irregular o falsa para acreditar los requisitos establecidos para la asignación del subsidio. […] Parágrafo 3º.
Para efectos del cálculo del 3% de que trata este artículo se tendrán en cuenta los siguientes conceptos: sueldo básico, subsidio familiar, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, gastos de representación, prima de actividad y demás factores que se cancelen mensualmente y que son factor salarial para el personal vinculado al Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional".
Asimismo, la junta directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, en uso de las facultades otorgadas en el artículo 8º del precitado Decreto ley 353 de 1994, modificado por el artículo 5º de la Ley 973 de 2005, expidió el Acuerdo 11 de 17 de diciembre de 2009, que a su vez fue reformado por el Acuerdo 1 de 27 de enero de 2011, en el que se establecieron las categorías para el reconocimiento del subsidio de vivienda, su cuantía, los modelos de atención, entre otros, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 10. CATEGORÍAS. <Acuerdo derogado por el artículo 82 del Acuerdo 1 de 2016> Las categorías, para efecto de reconocimiento, liquidación y pago del subsidio, se determinan, de acuerdo con la ley, por los grados de jerarquía castrense que se emplean en las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así: -- Oficial -- Suboficial y Nivel Ejecutivo -- Agente -- Soldado Profesional PARÁGRAFO.
El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares, no uniformados de la Policía Nacional, de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, se clasificará en las diferentes categorías, teniendo en cuenta las normas contempladas en los estatutos de carrera o aquellas que las sustituyan, modifiquen o adicionen, de acuerdo con la ley.
ARTÍCULO 11. REQUISITOS Y CONDICIONES GENERALES PARA EL OTORGAMIENTO DEL SUBSIDIO DE VIVIENDA. <Acuerdo derogado por el artículo 82 del Acuerdo 1 de 2016> Para acceder al subsidio que conforma la solución de vivienda que otorga la Entidad, se deben cumplir los siguientes requisitos generales, establecidos en la ley: 1. No haber efectuado retiros parciales o totales de cesantías, desde la materialización de la afiliación para solución de vivienda, hasta el momento del otorgamiento del subsidio y obtención de vivienda. 2.
No haber recibido subsidio por parte del Estado, sin perjuicio de la posibilidad de que el subsidio que ofrece la Caja a sus afiliados conforme a lo previsto en la ley y en el presente reglamento administrativo se otorgue de forma coordinada y concurrente con los otorgados por otras entidades del Estado, con sujeción al ordenamiento legal vigente en la materia.
PARÁGRAFO. Para la solución de vivienda a través de los diferentes modelos de atención, además de los requisitos generales antes descritos, se deberán tomar en cuenta las políticas y directrices administrativas plasmadas para los diferentes modelos. […]
ARTÍCULO
13. MODELOS DE ATENCIÓN. <Acuerdo derogado por el artículo 82 del Acuerdo 1 de 2016> Los afiliados para solución de vivienda de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, podrán acceder a una solución de vivienda, postulándose a través de cualquiera de los siguientes modelos de solución de vivienda: 1. Modelo de Atención Catorce Años (M-14). […]
ARTÍCULO
20. MODELO DE ATENCIÓN 14 AÑOS –M-14–. <Acuerdo derogado por el artículo 82 del Acuerdo 1 de 2016> Al Modelo M-14 accederán de manera opcional, los afiliados para solución de vivienda que registren en su cuenta individual ciento sesenta y ocho (168) cuotas de aportes de ahorro mensual obligatorio, que cumplan los requisitos generales de ley, y que adelanten el trámite correspondiente para el desembolso de los valores que reposen en su cuenta individual, así como del reconocimiento y pago del subsidio para vivienda.
PARÁGRAFO. Los Soldados Profesionales, afiliados para solución de vivienda, que tengan quince (15) años o más de servicio, tendrán el derecho a acceder a este modelo, siempre y cuando cumplan con los demás requisitos y condiciones establecidos para el efecto. Este procedimiento se continuará hasta tanto esta categoría se encuentre en igualdad de condiciones en cuanto a aportes respecto a los demás afiliados a solución de vivienda, conforme a lo dispuesto por el parágrafo 2o del artículo 3o del Decreto 3830 de 2006. […]
ARTÍCULO
22. VALOR DEL SUBSIDIO PARA VIVIENDA. <Acuerdo derogado por el artículo 82 del Acuerdo 1 de 2016> De conformidad con el artículo 24 del Decreto-ley 353 de 1994, modificado por el artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el valor del subsidio de vivienda se mide en salarios mínimos mensuales legales, y se determinará en consideración a la categoría del afiliado, así: CATEGORÍAS CUANTÍA Oficial 121 smlm Suboficial y Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional 49.5 smlm Agente 41 smlm Soldado Profesional 24.5 smlm PARÁGRAFO 1o.
La cuantía del subsidio a la que acceden los soldados profesionales se incrementará anualmente a partir del año 2011, en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, hasta tanto el monto del subsidio a otorgarse a este personal se equipare al subsidio otorgado por la Entidad a la categoría de agente, es decir, en 41 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
PARÁGRAFO 2 o. La cuantía del subsidio a la que accede la categoría Suboficial y Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional se incrementará anualmente a partir del año 2011, en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, hasta que el valor del subsidio a otorgarse a este personal alcance una cuantía de 54 salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]
ARTÍCULO 24. LIQUIDACIÓN Y PAGO DEL SUBSIDIO POR CAMBIO DE CATEGORÍA. <Acuerdo derogado por el artículo 82 del Acuerdo 1 de 2016> El afiliado forzoso para solución de vivienda, que se encuentre aportando a una de las categorías señaladas para efectos del reconocimiento y pago del subsidio para vivienda, en razón del grado militar o cargo desempeñado, y que con ocasión de un ascenso, nombramiento o escalafonamiento, cambie su categoría, se le liquidará y pagará el subsidio para vivienda previo el lleno de los requisitos legales, en proporción a las cuotas que aportó en cada categoría.
PARÁGRAFO. El cambio de categoría de que trata este artículo, para efectos del reconocimiento y pago del subsidio de vivienda, deberá tener lugar hasta antes del pago de la última cuota de ahorro mensual obligatorio exigido para acceder a este al subsidio, y su respectivo registro en la cuenta individual. Del anterior recuento normativo, se colige que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (Caprovimpo, hoy Caja Honor) comporta una entidad de carácter especial, cuyo objeto es facilitar la adquisición de vivienda propia mediante la entrega de subsidios y apoyos técnicos y financieros a los miembros de la fuerza pública con carácter de afiliados forzosos, dentro de los cuales se encuentran los oficiales, suboficiales, soldados profesionales, personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y de las fuerzas militares, miembros del nivel ejecutivo, agentes y personal no uniformado de la Policía Nacional, incluidos los que devenguen asignación de retiro o pensión; y para la obtención de subsidio de vivienda se requiere no haber retirado parcial o totalmente las cesantías allí consignadas ni haber obtenido subsidio por parte del Estado.
De igual manera, se estableció que el valor del subsidio para vivienda familiar se calcula en salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) y se determina de acuerdo con la categoría del afiliado, pero si ocurre un cambio de grado militar o cargo desempeñado, con ocasión de un ascenso, nombramiento o escalafonamiento, se le liquidará en proporción a las cuotas que aportó en cada categoría. Por otra parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-057 de 2010, estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra un fragmento de los artículos 24 del Decreto ley 353 de 1994 y 14 de la Ley 973 de 2005, porque, a juicio de quien la interpuso, las normas acusadas «[…] establecen una ponderación de manera discriminada por grados, sin ninguna motivación […] para la entrega del subsidio de vivienda»; no obstante, la aludida Corporación declaró la exequibilidad de los artículos censurados, al considerar: […] 3.5.1.
Las normas demandadas plantean una diferencia de trato entre tres grupos de personas, así: A los miembros de la Fuerza Pública que tengan la categoría de oficial se les podrá dar un subsidio de vivienda de hasta 140 salarios mínimos legales mensuales; a quienes tengan la categoría de suboficial, se les podrá dar un subsidio de hasta 80 salarios mínimos legales mensuales; y a quienes tengan la categoría de agente o soldado profesional, podrá dárseles un subsidio de hasta 70 salarios mínimos legales vigentes.
Con base en este régimen de máximos, a la Junta Directiva de la Caja Promotora le corresponde definir las cuantías. 3.5.2. Es reiterada y abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de precisar que el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta no proscribe ni elimina la posibilidad de que el legislador introduzca regímenes o tratos diferenciados entre grupos respecto de un mismo tema, asunto, derecho o prerrogativa, siempre y cuando esa diferenciación se ajuste a los preceptos constitucionales. […] 3.6.1.1.
La Corte encuentra, en primer lugar, que los sujetos a que se refieren las disposiciones demandadas constituyen grupos jurídicamente diferenciados. Si bien de las tres categorías se predica el factor común de que están integradas por miembros de la fuerza pública, también es cierto que la diferenciación entre ellas no tiene un origen arbitrario o subjetivo, sino que obedece a criterios normativos.
Esas normas asignan a cada una de las tres categorías, responsabilidades, tareas y deberes diferentes. La naturaleza de sus funciones es claramente distinta. 3.6.1.2. Entre los muchos criterios posibles que el legislador habría podido considerar para definir los topes máximos a los que se refieren las normas acusadas, el acudir a los agrupamientos preexistentes en la jerarquía militar o policial es un criterio objetivo, que disminuye los riesgos de arbitrariedad o subjetividad en el otorgamiento del subsidio.
Se trata de un criterio jurídico, fácilmente identificable, que responde a la lógica interna de organización de la fuerza pública. Al existir estas distintas categorías jurídicas dentro del universo de personas que conforman la Fuerza Pública, es en principio válido que el legislador las utilice como criterio de distinción para ciertos efectos. […] 3.6.2.3 La concurrencia de fuentes que nutren los recursos de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, de las cuales hacen parte no sólo los recursos del presupuesto nacional sino también los aportes a las cuentas individuales de cada afiliado, que alimentan los subsidios, y sus rendimientos, pone de presente que la relación de cada categoría jerárquica, aquí cuestionada, respecto de ese fondo común de recursos, es distinta. […] dado que en este caso los recursos se nutren también de aportes propios de los miembros de cada categoría, la combinación de variables (ingresos, aportes, monto del subsidio, tiempo de permanencia, número de subsidios por categoría, etc), se vuelve más compleja y pone a cada categoría en una situación de hecho distinta respecto de los recursos de la Caja, de donde provienen los subsidios.
Mientras que para una categoría la relación ingresos-aportes-tiempo- monto de subsidio tiene unas características, para las otras categorías tiene otras distintas, y la diferencia puede llegar a ser que mientras una categoría aporta más al fondo de lo que recibe en subsidios, a otra categoría puede sucederle lo contrario. Frente a la fuente de la presunta desigualdad, las tres categorías que el demandante propone comparar se encuentran en distinta situación de hecho. […] Para la Corte, al estar las tres categorías a las que se refiere la disposición demandada en una situación fáctica distinta, “estaríamos en ausencia de la primera condición exigida por la jurisprudencia constitucional para la vulneración del derecho a la igualdad, esto es: la igualdad de los supuestos de hecho en los cuales se deben encontrar, tanto quien alega la vulneración del derecho, como sus referentes.
Se entiende así mismo, de manera lógica, que el trato desigual en situaciones fácticas distintas no es violatorio del derecho a la igualdad.” A esto se suma que, a diferencia de otros sistemas de tipo asistencial relacionados con el derecho a la vivienda, el programa que maneja la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía tiene una naturaleza esencialmente prestacional, intrínsecamente vinculada con el régimen remunerativo y de compensaciones de la fuerza pública y dependiente de éste.
Salvo que se demuestre que la estrecha correlación entre el sistema de subsidios para la vivienda a los miembros de la fuerza pública y el resto de su régimen prestacional es violatoria de la Constitución, la distinción que introducen las normas demandadas por razón de la categoría jerárquica, en materia de topes a dichos subsidios, es exequible.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que quienes tengan la condición de oficial, suboficial, agente o soldado profesional de la fuerza pública se encuentran en una situación de hecho distinta, por razones de su delimitación jurídica, categoría y manera como se relacionan con el sistema de promoción de vivienda; por consiguiente, al tratarse de contextos diferentes y al tener el subsidio de vivienda, que maneja la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, el carácter prestacional, no se quebranta el derecho a la igualdad de dicho personal. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Según certificaciones emitidas por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (ff. 18 y vuelto y 167 y vuelto), el demandante inició sus aportes como miembro activo de la Policía Nacional, en la categoría de suboficial el 30 de marzo de 1998, para lo cual completó un total de 165 cuotas al 30 de noviembre de 2011; y como oficial desde el 30 de diciembre de esa anualidad hasta el 28 de febrero de 2012, «cumpliendo 3 cuotas de ahorro mensual obligatorio»; de igual manera, señala: […] la cuenta se encuentra de la siguiente manera: CUENTA No. 01-88376-0 TIPO DE CUENTA: SOLUCIÓN DE VIVIENDA ESTADO: CANCELADA PRIMER APORTE: 30/03/1998 ÚLTIMO APORTE: 29/02/2012 No. CUOTAS: 168 (165 cuotas suboficial-3 cuotas oficial) R[É]GIMEN: 2012 Las 168 cuotas aportadas para solución de vivienda se encuentran distribuidas de la siguiente manera: 165 en categoría suboficial y 3 en la categoría oficial, por lo que el subsidio fue prorrateado por lo aportado en cada categoría, por lo que el valor de subsidio otorgado fue de $29.888.365,18. […] Con radicado No. 20120039878 de 2 de abril de 2012, se adelantó trámite de primer pago por la suma de […] ($2.724.091,50) por concepto de ahorros obligatorios, ahorros voluntarios, cesantías, intereses aportes, intereses cesantías […] El afiliado realizó trámite de segundo pago con radicado No. 20120039878 de 2 de abril de 2012, por la suma de […] ($29.888.365,18) […] (sic para toda la cita).
Escrito de 6 de marzo de 2012, mediante el cual el actor pidió de la entidad demandada el reconocimiento del subsidio de vivienda, «[…] teniendo en cuenta que pertenecí al nivel ejecutivo y llevo más de 3 aportes como oficial de la Policía Nacional […]» (f. 80). Oficio GSAC-93638 de 28 de marzo de 2012 (f. 2 y vuelto), a través del cual la accionada le informa al demandante: […] se ha procedido con el prorrateo del Subsidio de vivienda, toda vez que usted era del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y cambió de Categoría a Oficial de la Policía Nacional de conformidad con las disposiciones legales contenidas en el Art. 03 Acuerdo 11 del 17 de Diciembre de 2009 el cual fue Modificado por el Art. 24 del Acuerdo 01 de 2011.
Por lo anterior es de precisar que el prorrateo de los subsidios PROCEDE siempre y cuando el afiliado haya cambiado de categoría después del 17 de Diciembre de 2009, es decir que si dicho cambio no se produjo antes de la fecha anteriormente mencionada, no habrá lugar al prorrateo del subsidio de vivienda […] Por consiguiente, […] el valor de su subsidio de vivienda registra en el sistema […] la suma de […] ($29.888.365.18) [sic].
Oficio GSAC-83432 de 11 de enero de 2012 (f. 3), con el que Caprovimpo comunica al actor que «[…] el cambio de grado ha sido realizado correctamente, de acuerdo con lo anterior, en el aporte efectuado el día 31 de diciembre de 2011 fue tenido en cuenta su nueva categoría» (sic); asimismo, indicó que el valor del subsidio de vivienda «obedece al prorrateo de aquel tiempo en el que permaneció en el nivel ejecutivo y como oficial».
Según «ESTADO DE LAS CUENTAS» (f. 4), expedido por la precitada Caja, el demandante a 29 de febrero de 2012 cuenta con 168 cuotas aportadas y un total de ahorros de $2.489.637,50; asimismo, contiene la siguiente «NOTA»: En el evento en que cumpla los requisitos legalmente exigidos para el reconocimiento y pago del subsidio para vivienda que otorga el Estado a través de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, le correspondería un subsidio de 121.0 salarios mínimos legales vigentes del año 2012 equivalentes a $68,570,700.00, cuyo reconocimiento y pago están sujetos a la existencia de la respectiva disponibilidad presupuestal, hecho este que se recomienda al afiliado verificar antes de asumir cualquier compromiso. […] SEÑOR AFILIADO: SE ENCUENTRA EN ESTADO BLOQUEADO.
LA INFORMACIÓN Y LOS DATOS CONTENIDOS EN ESTE DOCUMENTO, SON SUJETO DE REVISIÓN Y AJUSTE […]. De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) el demandante inició sus aportes como miembro activo de la Policía Nacional, en el nivel ejecutivo el 30 de marzo de 1998, para lo cual completó un total de 165 cuotas al 30 de noviembre de 2011; y como oficial desde el 30 de diciembre de esa anualidad hasta el 28 de febrero de 2012, «cumpliendo 3 cuotas de ahorro mensual obligatorio»;
(ii) mediante escrito de 6 de marzo de 2012, el actor deprecó de la entidad el subsidio de vivienda, «[…] teniendo en cuenta que pertenecí al nivel ejecutivo y llevo más de 3 aportes como oficial de la Policía Nacional […]»; petición que fue contestada con oficio GSAC-93638 de 28 de marzo de 2012, en el sentido de informarle que dicho subsidio fue prorrateado, porque hubo un cambio de uniformado del nivel ejecutivo a oficial.
Analizados los argumentos planteados en la alzada, observa la Sala que en el presente asunto el actor depreca el subsidio de vivienda conforme a la categoría de oficial que tuvo (que corresponde a 121 smlmv) y sobre la cual realizó 3 cuotas de ahorro mensual, lo que arroja una diferencia respecto del reconocimiento que efectuó la entidad, pues para el cálculo de aquel, tomó las 2 categorías a las cuales perteneció el demandante dentro de la institución (nivel ejecutivo y oficial).
Sobre el particular, advierte la Sala que, de acuerdo con las certificaciones expedidas por la accionada, el demandante efectuó 168 cuotas de aportes de ahorro mensual obligatorio para solución de vivienda, de las cuales 165 fueron como activo del nivel ejecutivo (del 30 de marzo de 1998 al 30 de noviembre de 2011) y 3 en calidad de oficial (desde el 30 de diciembre de 2011 hasta el 28 de febrero de 2012); por consiguiente, en los términos del artículo 24 del Acuerdo 1 de 2011 de la junta directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía citado en el acápite anterior, la liquidación del subsidio de vivienda se debe calcular en proporción a las cuotas que se hayan aportado en cada categoría, como en efecto lo hizo la accionada.
En este orden de ideas, carecen de asidero los reparos del accionante, pues no puede pretender le sea reconocido el subsidio de vivienda en su condición de oficial exclusivamente, comoquiera que no fue en esa única calidad en la que realizó aportes para solución de vivienda. Por último, se precisa que en el «ESTADO DE LAS CUENTAS», expedido por la entidad, se le informó al actor que el total de sus ahorros era de $2.489.637,50 y que, en el evento de cumplir los requisitos legalmente exigidos para el reconocimiento del subsidio de vivienda, sería por un monto de 121 smlmv.
No obstante, si bien es cierto que ese documento hace alusión al valor que sería concedido por tal concepto, también lo es que hace la salvedad de que se otorgaría esa suma siempre que se colmen las correspondientes exigencias, pues, como quedó visto, dicha cuantía corresponde a quienes tienen la categoría de oficial únicamente, mas no para quienes tuvieron otras calidades, como el demandante quien fue integrante del nivel ejecutivo y, luego, oficial de la Policía; además, aquel comporta un documento de carácter informativo «SUJETO DE REVISIÓN Y AJUSTE», por lo que de ninguna manera podría deducirse que confiere o niega el aludido subsidio de vivienda al accionante Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 18 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Carlos Elicenio Lugo Guiza contra la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente