Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C. catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Demandado: Departamento de Santander y la Asamblea departamental de Santander SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.
La sala de subsección resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 17 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en descongestión, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 2. Pretensiones. i) inaplicar la ordenanza 007 del 20 de abril de 20011, por medio de la cual se expidió la estructura administrativa de la Asamblea Departamental de Santander; ii) anular la Resolución 00029 del 31 de mayo de 20012, mediante la cual se suprimió el cargo de coordinador nivel administrativo, código 501, grado 46 y; iii) declarar la nulidad del oficio sin número del 31 de mayo de 20013, a través del cual se le comunicó al demandante la supresión del empleo. 3.
Como restablecimiento del derecho, exigió su reintegro al cargo que venía desempeñando al momento de su desvinculación y/o a otro de igual o superior categoría, con el respectivo pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde que fue desvinculado del servicio y hasta el día en que se produzca su reincorporación. 4.
Por último, requirió el ajuste de la condena en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo4, el reconocimiento de los intereses moratorios previstos en los artículos 176 y 177 ibidem y la condena en costas de la entidad accionada. 5. Hechos. Después de superar el respectivo concurso de méritos, el señor Aquileo Serrano Rodríguez ingresó a laborar en la Asamblea Departamental de Santander 1 Folios 9 a 16 del cuaderno de anexos nro. 3 del expediente físico. 2 Folios 3 a 5 del cuaderno principal del expediente físico. 3 Folio 6 ejusdem. 4 Normativa en cuya vigencia fue presentada la demanda.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los siguientes cargos y fechas: i) auxiliar II, nombrado el 14 de junio de 1994; ii) auxiliar I, designado el 1° de diciembre de 1995; iii) secretario oficinista I, nivel administrativo, grado 29, nombrado mediante Resolución 006 de 1° de enero de 1996; iv) coordinador administrativo, nivel administrativo, grado 43, designado a través de la Resolución 1232 de 31 de octubre de 2016 y finalmente, v) coordinador, nivel administrativo, código 501, grado 46, nombrado por medio de la Resolución 1545 del 30 de diciembre de 1999. 6.
Mediante el Decreto 0081 de 29 de marzo de 2001, el gobernador convocó a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias para debatir el proyecto de ordenanza 012 de 2001 «por el cual se expide la estructura de la administración de la Asamblea Departamental de Santander y se dictan otras disposiciones». La finalidad de esa normativa era la de superar la crisis económica de entonces y dar pleno cumplimientos a las reglas consignadas en la Ley 617 de 2000. 7.
Por órdenes del presidente de la duma, el proyecto fue estudiado de manera conjunta en primer debate por las comisiones primera y tercera de esa corporación, integradas cada una de ellas por seis (6) diputados. 8. En el trámite de ese proyecto se cometieron varias irregularidades que tornan nula la ordenanza que finalmente fue expedida -007 de 20 de abril de 2001-, entre ellas se destacan: 9.
Los presidentes las comisiones primera y tercera omitieron designar los respectivos ponentes, de acuerdo con lo exigido en el reglamento interno de la corporación. Tal omisión impedía, según esa misma normativa, debatir y aprobar en esa primera sesión el proyecto de ordenanza. Aunque con posterioridad a la sesión del 4. ° de abril de 2001 apareció el informe de ponencia para ese primer debate, lo cierto es que, en el acta levantada en aquella oportunidad, no aparece ninguna constancia de ello. 10.
Los regentes de esas comisiones pasaron por alto que el proyecto no contaba con los respectivos certificados presupuestales que amparaban el proceso de reestructuración administrativa y, por ende, no devolvieron a su autor -el gobernador del departamento- ese documento para que lo subsanara. 11. Además, se incumplieron con las reglas que gobiernan el quórum deliberatorio y decisorio y que se encuentran contenidas en el artículo 148 constitucional y en el reglamento interno de la duma -Ordenanza 001 de 2000-. 12.
En efecto, como la temática de ese proyecto concernía a la estructura de la administración departamental, requería para su aprobación de los votos favorables de la mayoría de los integrantes de las comisiones y de la plenaria respectivamente -mayoría absoluta-. Además, por tratarse de sesiones conjuntas de dos comisiones, el reglamento interno de la corporación demandaba que tal mayoría se concretara de manera individual, esto es, con el voto positivo de ocho diputados.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. En el acta de primer debate quedó consignada la asistencia de solo nueve diputados, de los cuales tres manifestaron su disenso. Por tanto, el resto de ellos -seis miembros- no eran suficientes para conformar la mayoría absoluta requerida en la ley.
A pesar de ello, en el documento en cita se registró la aprobación de ese proyecto. 14. El 6 de abril siguiente, fecha en que se celebró el segundo debate en la plenaria de la duma, era evidente que el proyecto no había sido aprobado en la primera sesión, situación que obligaba a su presidente a devolverlo para que surtiera el trámite de rigor. 15.
No obstante, en esa oportunidad se incluyó una proposición que adicionaba el proyecto inicialmente presentado y que motivó la realización de un tercer debate para el que no fue designada la respectiva comisión accidental como lo exige el reglamento de la corporación. En esta última sesión, el proyecto fue aprobado y el gobernador del departamento sancionó la ordenanza el 20 de abril de 2001. 16.
En la expedición de ese acto administrativo se incurrieron, además, en otras irregularidades que viciaban su legalidad: i) falta de competencia del gobernador para presentar, por iniciativa propia, un proyecto de ordenanza que concernía a la estructura de la asamblea departamental y que, por demás, desconocía su autonomía administrativa y presupuestal; ii) falsa motivación concretada en que dicho proyecto se soportó en un estudio técnico que solo fue remitido a la duma departamental 14 días después de la sanción de la respectiva ordenanza y; iii) dicho estudio técnico no cumplió las exigencias prescritas en el Decreto 1572 de 1998, amén de que el presentado de manera extemporánea con tal fin corresponde al radicado en el año inmediatamente anterior y que avaló la reestructuración realizada en ese entonces. 17.
Comunicada la supresión del empleo, el actor se vio obligado a optar por la indemnización, dado que la planta de personal de la duma fue eliminada en su totalidad. 18. Fundamentos de derecho. Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: preámbulo y artículos 13, 25, 40-7, 123, 125, 142, 145, 146, 148, 149, 299 y 345 de la Constitución Política; 84 del Código Contencioso Administrativo; 30, 34, 36 y 75 del Decreto ley 1222 de 1986; 11 de la Ley 38 de 1989; 32 de la Ley 225 de 1995; 15, 71 y 104 del Decreto 111 de 1996; parágrafo del artículo 137 del Decreto 1572 de 1998; 2, 5-C, 8, 9, 12-7, 17, 65, 66, 67, 100, 101, 106, 115, 121, 122, 123, 131, 140, 141, 142, 145, 161 de la Ordenanza 01 de 2000; 13 y 73 de la Ordenanza 24 de 2000.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso lo siguiente: 19. La Resolución 029 del 31 de mayo de 2001 ejecutó la Ordenanza 007 de 2001, por lo que, en su condición de acto secundario, comparte la suerte jurídica de aquella. En consecuencia, las causales de nulidad invocadas contra la mencionada ordenanza comprometen igualmente la ilegalidad de la decisión de retiro del servicio.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Violación de las normas en las que debía fundarse. Los diputados, en su calidad de servidores públicos, estaban sujetos a los mandatos de la Constitución Política (artículo 123), la ley (Decreto 1222 de 1986) y el reglamento interno (Ordenanza 001 de 7 de febrero de 2000). 21.
La Resolución 029 del 31 de mayo de 2001 tuvo como fundamento legal la ordenanza en mención, mediante la cual se adoptó una nueva estructura administrativa en la Asamblea Departamental, conservando únicamente la mesa directiva y la secretaría general, suprimiendo los demás cargos de la planta de personal. 22. La ordenanza 007 de 2001 fue demandada en acción pública de nulidad por desconocer la normativa constitucional y legal sobre quórum y conformación de mayorías, requisitos de disponibilidad presupuestal, normas de carrera administrativa, así como por falsa motivación y expedición irregular, entre otras causales. 23.
En consecuencia, la nulidad de la ordenanza que sirvió de sustento a la Resolución 029 de 2001, conlleva también la ineficacia de este último decisorio, en virtud del decaimiento de los actos administrativos previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. 24. Falsa motivación. La determinación acusada adolece de falsedad ideológica, toda vez que en él se invocaron nociones, principios, ideas y hechos que no correspondían con la realidad al momento de su expedición. 25.
A esa conclusión se llega, puesto que dos de las premisas para reestructurar la asamblea son falsas. La primera de ellas, en cuanto a que el reajuste fiscal que exigía la Ley 617 de 2000 no requería supresión total de la planta de personal, sino parcial y la segunda, relacionada con la no presentación del estudio técnico dentro de ese trámite. 26.
Expedición irregular. El servidor público debe ceñirse a la constitución, la ley y el reglamento en sus dimensiones sustanciales y formales. Sin embargo, no toda omisión de formalidad o trámite da lugar necesariamente a la ilegalidad del acto. 27. En el presente caso, se identificaron cuatro omisiones sustanciales que viciaron el trámite y aprobación de la ordenanza, ellas son: i) en el primer debate no se cumplieron las reglas del quórum decisorio, pues el proyecto no fue aprobado por la mayoría de los miembros de las dos comisiones conjuntas integradas con ese fin; ii) dicha irregularidad vició los dos debates restantes adelantados para aprobar el proyecto; iii) no se allegaron con esa iniciativa los certificados presupuestales requeridos en orden a amparar el proceso de reestructuración administrativa y; iv) no se incorporó el estudio técnico exigido en la ley para fundamentar aquella modificación. Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, el departamento de Santander contestó la demanda5 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones en los siguientes términos: 29. La convocatoria a la sesión extraordinaria fue efectuada por el gobernador de Santander, no solo con fundamento en el numeral 7.° del artículo 300 constitucional, sino también con apoyo en los numerales 3.° y 5.° del mismo artículo, el numeral 12 del artículo 305 ibidem, así como en la Ley 617 de 2000 y el Decreto 1421 de 1993. 30.
No eran exigibles los certificados de disponibilidad presupuestal, en tanto el literal a) del artículo 100 de la Ordenanza 001 de 20006 habilitaba al presidente de la corporación o al de la comisión respectiva a devolver el proyecto a su autor cuando este implique erogación y no se indique con claridad la apropiación presupuestal con cargo a la cual debía imputarse. 31.
En el caso concreto, el proyecto de Ordenanza 012 de 2001 no implicaba una erogación presupuestal, pues se limitó de manera general a establecer una nueva estructura administrativa, sin modificar ni extinguir las situaciones jurídicas individuales por la supresión de cargos. 32. Luego de señalar y explicar las normas constitucionales7 y legales8 sobre quórum deliberatorio y decisorio, indicó que el proyecto de ordenanza efectivamente requería para su aprobación del voto favorable de la mitad más uno de los miembros de la duma -mayoría absoluta-. 33.
En plenaria, ese tope correspondía a diez (10) votos, dado que la Asamblea Departamental de Santander estaba integrada por diecinueve (19) diputados. 34. En primer debate, las comisiones primera y tercera sesionaron en forma conjunta, cada una conformada por seis (6) integrantes, por lo que el quórum decisorio aplicable era de siete (7) votos y no ocho (8) como erradamente lo alegó el actor. 35.
Incluso, aceptando en gracia de discusión la tesis del demandante, del acta 001 de 4 de abril de 2001 se podía concluir que la mayoría decisoria votó a favor del proyecto, puesto que en su contenido se dejó constancia de que «los diputados presentes votan a favor del proyecto de ordenanza», siendo nueve (9) los asistentes. 36. Cuestionó la afirmación sobre el presunto voto negativo de los diputados José Domingo Cortés Torres y Elisa Domínguez de Rueda, argumentando que, según la mencionada acta, dichos servidores no se apartaron de la reestructuración, sino que plantearon el proyecto de manera diferente.
Prueba de ello, es el informe de 5 Folios 193 a 210 del cuaderno principal del expediente físico. 6 Reglamento interno de la Asamblea Departamental de Santander. 7 Artículos 145 y 146. 8 Artículos 65, 66 y 67 de la ordenanza 001 de 2000 Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co minorías que finalmente presentaron junto con el diputado Luís Francisco Guarín, en el que plantearon un procedimiento gradual permitido por la Ley 617 de 2000. 37.
Tampoco le asiste razón al actor cuando afirma que se omitieron designar ponentes para el primer debate, debido a que en el informe de ponencia de 4 de abril de 2001 constan las firmas de los diputados Alfonso Riaño Castillo, en calidad de ponentes de las comisiones primera y tercera, respectivamente. 38. Aunque la Resolución N.° 029 de 31 de mayo de 2001 tuvo como fundamento la Ordenanza N.° 007 de 20 de abril del mismo año, no se acreditó que esta última se hubiera expedido en contravención del ordenamiento jurídico.
La sola existencia de una demanda no equivale a su declaratoria de nulidad y asumir lo contrario implicaría incurrir en prejuzgamiento. 39. Por último, propuso las excepciones de «improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad»; «inepta demanda»; «inexistencia de los conceptos de nulidad invocados»; «motivaciones que sustentan la expedición de los actos impugnados» e «inexistencia del derecho que se demanda restablecer». 40.
Sentencia de primera instancia9. El 17 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander emitió sentencia en la que negó las súplicas de la demanda. Con tales propósitos, concluyó lo siguiente: 41. El acto que afectó la situación particular del demandante fue la Resolución 029 de 2001, en tanto suprimió el cargo de coordinador nivel administrativo, código 501, grado 46 que él desempeñaba.
Por ende, el oficio acusado es una simple comunicación. De este modo, no existe ineptitud de la demanda, puesto que el interesado accionó en debida forma contra la aludida resolución. 42. De los cargos formulados contra la ordenanza 007 de 2001. Una vez relacionados y explicados los acápites de «potestad de los gobernadores para formular proyectos de ordenanza10» y «disponibilidad presupuestal», sostuvo que: i) proponer proyectos es una función que no es exclusiva de los diputados, sino también del gobernador del departamento; ii) la misma constitución restringe la iniciativa reformatoria para ciertos aspectos por parte del gobernador, sin que ello implique transgresión a la autonomía con la que cuentan las asambleas departamentales, pues finalmente dicha corporación es la que aprueba las iniciativas sometidas a su consideración y; iii) no se tuvo conocimiento de alguna disposición especial que reservara la iniciativa en la asamblea departamental y que excluyera de ello al ejecutivo. 43.
De la disponibilidad presupuestal. El tribunal consideró que el proyecto de Ordenanza 012 de 2001, no implicaba una erogación presupuestal, pues dicho acto 9 Folios 309 a 323 del cuaderno principal del expediente físico. 10 Mencionó los artículos 300 y 305 de la Constitución Política, el artículo 73 del Decreto 1222 de 1986, el artículo 96 de la ordenanza 01 de 2001 y el artículo 8 de la Ley 617 de 2000.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se limitó a modificar la estructura administrativa de la asamblea departamental, respaldando su financiación con recursos del Ministerio de Hacienda. 44.
Sumado a lo anterior, la ordenanza no extinguió relaciones o situaciones jurídicas individuales que ameritaran el pago de indemnizaciones o de acreencias laborales. Situación diferente ocurrió con los actos administrativos posteriores derivados de la nueva estructura administrativa, la cual sí contó con el certificado de disponibilidad presupuestal. 45.
En todo caso el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que como la Ley 443 de 1998 no contempló que el aludido certificado fuera un requisito para la modificación de aquella estructura, tal exigencia es objetiva y su carencia no afecta la validez de la decisión. 46. Del estudio técnico. El artículo 150 del Decreto 1572 de 1998, en concordancia con el artículo 41 de la ley 443 del mismo año no permiten concluir que el estudio técnico fue remitido a la duma departamental mediante el oficio 2970 de 4 de mayo de 2001, pues no existe certeza que aquel fue el único y definitivo o que los diputados no tenían conocimiento de este. 47.
Conforme con lo dispuso en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9.° del Decreto 2504 de 1998, los estudios que avalan las modificaciones de las plantas de personal deben estar soportados en los siguientes aspectos: i) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios y; iii) evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. 48.
En ese escenario, no es necesario que el estudio técnico cumpla con todos y cada uno de los aspectos anteriormente enumerados, sino que basta con la satisfacción de uno o varios de ellos, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado. 49. Además, en el aparte denominado «análisis financiero bajo los parámetros de la Ley 617 de 2000», se concluyó con base en el estudio técnico que debido a la significativa reducción de las transferencias, era necesario reducir la planta total de cargos de la entidad. 50.
Así las cosas, para el a quo, la reestructuración administrativa a la cual se sometió la asamblea, fue consecuencia directa de la desorganización laboral y por la difícil situación económica que atravesaba. 51. De los debates a los que fue sometido el proyecto de ordenanza 012 de 2001. Las pruebas aportadas a la actuación evidenciaron que la asamblea departamental sí llevó a cabo los tres debates en diferentes días, tal como normativamente era exigido para la aprobación del proyecto.
Ello se puede constatar con las actas 001, 020 y 021 del 4, 6 y 9 de abril de 2001 respectivamente. Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Del quórum. El operador judicial analizó los artículos 145, 146 y 148 de la Constitución Política, 116 y 177 de la Ley 5 de 1992, 65, 66 y 67 de la Ordenanza 001 de 2000, y concluyó que el proyecto de Ordenanza 012 de 2001 pretendía modificar la estructura interna de la asamblea departamental, materia que, de conformidad con el parágrafo del artículo 67 ibidem, exigía para su aprobación mayoría absoluta. 53.
Adujo el demandante que en el primer debate no existió mayoría absoluta requerida para su aprobación, por lo que ese trámite resultó viciado. 54. Del acta 001 del 4 de abril de 2001 se evidenció que en aquella oportunidad se reunieron las comisiones primera y tercera de la asamblea departamental. Por la comisión primera asistieron cinco (5) diputados, a saber: Alfonso Riaño Castillo, Jorge Enrique Orejana Colmenares, Luís Francisco Guarín, Carlos Alberto Marín Ariza y Ángel de Jesús Becerra Ayala, mientras que por la comisión tercera asistieron cuatro (4) diputados: José Domingo Cortés Torres, Darío Arnaldo Vásquez Rocha, Elisa Domínguez de Rueda y José Nelson Franco León, para un total de nueve (9) asistentes. 55.
La conformación de la Asamblea Departamental de Santander es la siguiente: Comisión reglamentaria Número de diputados que la integran Norma del régimen interno de la asamblea Primera 6 Artículo 82 Segunda 4 Artículo 85 Tercera 6 Artículo 87 Cuarta 3 Artículo 89 Total: 19 56. En ese contexto, al haberse registrado la asistencia de nueve (9) servidores, se configuró el quórum deliberatorio, equivalente a la cuarta parte de los miembros de la corporación. Asimismo, se completó el quórum decisorio, en tanto que, tratándose de sesión conjunta, se requería la mayoría absoluta de los integrantes de cada comisión, esto es, al menos cuatro (4) votos favorables por comisión para la aprobación del proyecto. 57.
En el acta 001 del 4 de abril de 2001, se dejó la siguiente constancia: «[…] resueltas las dudas y siendo ampliamente debatido este proyecto de ordenanza, los presidentes lo someten a consideración de los Honorables Diputados presentes de la Comisión de Presupuesto y de Educación, dejando las constancias en el Acta de los honorables Diputados JOSÉ DOMINGO CORTÉS y ELISA DOMÍNGUEZ DE RUEDA, que presentarán informe de minorías.Los diputados presentes votan a favor del proyecto de Ordenanza siendo aprobado por la mayoría y con las modificaciones expuestas por los ponentes y los honorables diputados» Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.
Para el a quo, la votación registrada cumplió con los requerimientos legales de aprobación señalados en el ordenamiento jurídico, al verificarse la mayoría absoluta de los integrantes de cada comisión. 59. La presentación de un informe de minorías por parte de los diputados José Domingo Cortés Torres y Elsa Domínguez de Rueda no podía interpretarse como un voto negativo, toda vez que dicho informe constituía una propuesta alternativa y no una manifestación expresa de oposición al proyecto. 60.
En conclusión, la Asamblea Departamental de Santander, en el curso del debate y aprobación que dio origen a la Ordenanza 007 de 2001, observó los presupuestos establecidos en la constitución y la ley en relación con las competencias, el presupuesto, los estudios técnicos, los debates y el quórum, por lo que los actos administrativos demandados conservan su presunción de legalidad. 61.
Recurso de apelación11. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la parte demandante la recurrió en apelación. En su intervención, censuró de la decisión adoptada en los siguientes puntos: 62. Se vulneró el principio de igualdad por cuanto: «bajo el apotegma milenario que a una misma situación de hecho y de derecho le debe corresponder una decisión igual.
Y si bien él no está consagrado legalmente para los procesos anteriores al 2 de julio del 2012, como hoy si se exige en el artículo 102 del CPACA, no es menos cierto que ha sido desarrollado abundantemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que constituye línea jurisprudencial indiscutida.» 63.
Frente a la ilegalidad de la Ordenanza 007 del 20 de abril de 2001, sostuvo que el a quo omitió referirse al precedente judicial sobre el tema. En efecto, afirmó que no se podía echar de menos la sentencia del 22 de octubre de 2009, en la que ese mismo tribunal anuló la citada ordenanza. Por tanto, si esa corporación judicial quería apartarse de esa decisión, debió invocar las razones jurídicas para ello. 64.
El fallador no se pronunció sobre el decaimiento del acto administrativo invocado en la demanda, por lo que es clara la violación al principio de congruencia. 65. Se desconoció la decisión emitida por la misma sala de descongestión el 14 de marzo de 2013, dentro del proceso radicado con el número 68001-13-31-013-2001- 02682-01, en la que fungió como ponente la magistrada Elsa Beatriz Martínez Rueda -quien también suscribió la sentencia apelada- y a través de la cual se confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bucaramanga.
En aquel proceso se inaplicó la Ordenanza 007 de 2001 y se declaró la nulidad parcial de la Resolución 029 del 2001, por no haberse realizado los tres debates requeridos para la aprobación de aquel proyecto. 11 Folios 395 a 404 del cuaderno principal del expediente físico. Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
A diferencia de lo concluido por el a quo, no se cumplió con el quórum decisorio, por cuanto se desconoció el informe de minorías presentado por los diputados José Domingo Cortés Torres y Elisa Domínguez Rueda, quienes consignaron su negativa en el Acta 001 del 4 de abril de 2001, posición que fue reiterada en el resto de debates. 67.
En ese orden de ideas, tal como lo indicaron los dos fallos relacionados al principio del escrito, la ordenanza era nula y, por ende, también se vio afectado el acto administrativo que excluyó al señor Serrano Rodríguez de la planta de personal de la Asamblea departamental. 68. Aunado a lo anterior, el tribunal no analizó si se integraron las comisiones encargadas de dar los informes para el tercer debate, como tampoco si se designaron ponentes para cada una de las comisiones. 69.
Respecto de la potestad de los gobernados para formular proyectos de ordenanza, expresó que el ejecutivo departamental excedió las competencias propias de su cargo. Para el efecto, trajo a colación la sentencia del 28 de enero de 2010, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 70. En lo concerniente a la disponibilidad presupuestal, aunque el a quo expresó que el proyecto de Ordenanza 012 de 2001 no conllevaba una erogación, se le olvidó que, al modificar la estructura de la asamblea departamental, surgía la necesidad de contar con un certificado de disponibilidad presupuestal. 71.
En todo caso, al emitirse la constancia de una partida presupuestal por valor de 450.000.000 COP, 40 días después de sancionada la Ordenanza 007 de 2001, aflora el incumplimiento de dicho requisito. Adicionalmente, esa certificación es falsa, porque esos dineros solo fueron autorizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 11 de julio de 2001. 72.
Esa misma suerte afectó el estudio técnico, ya que este fue presentado 14 días después de haber sido sancionada la ordenanza demandada. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 73. La admisión del recurso. Mediante auto del 12 de marzo de 201412 se admitió el recurso de apelación, el 9 de julio del mismo año se negó el decreto de pruebas en esta instancia13, el 1° de octubre de esa anualidad también se negó la petición de suspensión procesal por prejudicialidad14 y el 24 de febrero de 201515 se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, en los términos del artículo 212 del Decreto 01 de 1984. 12 Folio 410 del cuaderno principal del expediente físico. 13 Folios 416 y 417 del cuaderno principal del expediente físico. 14 Folios 437 a 439 del cuaderno principal del expediente físico. 15 Folio 441 del cuaderno principal del expediente físico.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74. Dentro de los plazos previstos por la norma, la parte demandante16 ratificó los argumentos de la demanda, enfatizando su escrito a: i) la inaplicación de la Ordenanza 007 del 20 de abril de 2001, comoquiera que esta fue declarada nula mediante la sentencia del 22 de octubre de 2009, confirmada por el Consejo de Estado el 5 de febrero de 2015; ii) la nulidad de la Resolución 00029 del 31 de mayo de 2001 y; iii) la orden de reintegro sin solución de continuidad junto con el pago de los salarios adeudados. 75.
La agente del ministerio público delegada ante esta instancia17 rindió concepto en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, en atención a que la nulidad de la Ordenanza 007 de 2001 produce efectos frente a la Resolución 00029 del 2001, que retiró del servicio al actor por supresión de su empleo. 76. Control de legalidad18.
Luego de las revisiones de rigor, la sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 77. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,19 esta sala de subsección es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 78.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso20, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayas apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandante, en su condición de apelante única. 79. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos planteados por la abogada recurrente, le corresponde a la sala establecer sí: ¿La nulidad de la Ordenanza 007 del 20 de abril de 2001 afectó la legalidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se concretó la supresión del empleo del actor y, por ende, su posterior retiro del servicio? 80.
De igual manera, se analizará si durante el trámite, aprobación y sanción del proyecto de Ordenanza 012 de 2001, se contaba con el certificado de disponibilidad 16 Folios 463 y 464 del cuaderno principal del expediente físico. 17 Folios 466-473. 18 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en etapas siguientes». 19 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 20 «competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las disposiciones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuestal y con el estudio técnico exigido legalmente para avalar la reestructuración administrativa. 81.
El caso concreto. Resolución de los interrogantes planteado 82. Primer interrogante: ¿La nulidad de la Ordenanza 007 del 20 de abril de 2001 afectó la legalidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se concretó la supresión del empleo del actor y, por ende, su posterior retiro del servicio? 83. Marco normativo y jurisprudencial. 84.
De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos de las entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones expresamente consagradas en la ley. 85. A su turno, el inciso primero del artículo 209 ibidem dispuso que la función administrativa está al servicio del interés general y se rige por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. 86.
La Ley 443 de 1998, vigente para la época de los hechos, reguló el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. Dicha norma estableció que la supresión de un cargo de carrera administrativa podía originarse por diferentes razones: la liquidación o fusión de entidades, organismos o dependencias; el traslado de funciones de una entidad a otra o la modificación de las plantas de personal -procesos de reestructuración y reclasificación de los empleos-, los cuales podrían llevarse a cabo en el marco de las políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público. 87.
También ordenó que los servidores de carrera a quienes se les suprimiera su cargo podrían optar por la incorporación en unos empleos equivalentes o, en su defecto, por la indemnización en los términos y condiciones establecidos por el Gobierno Nacional. 88. Los artículos 39 y 41 de la Ley 443 de 1998 regularon la supresión del empleo público en los siguientes términos: «ARTICULO
39. DERECHOS DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASO DE SUPRESION DEL CARGO. <Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004> Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 1 o. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de personal de un organismo o entidad y los empleos de carrera de la nueva planta, sin cambiar sus funciones, se distingan de los que conformaban la planta anterior por haber Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co variado solamente la denominación y el grado de remuneración, aquellos cargos no podrán tener requisitos superiores para su desempeño y los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos, deberán ser incorporados por considerarse que no hubo supresión efectiva de éstos.
PARÁGRAFO 2 o. En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo. […]
ARTICULO
41. REFORMA DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004> Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.» 89.
Sobre la reestructuración administrativa al interior de las instituciones del Estado, la Corte Constitucional21 ha indicado que: «La Corte ha sostenido que “el Estado, para cumplir con sus fines, debe reajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos. Por lo tanto, en lo que respecta a la administración pública, resulta razonable que se produzca la correspondiente valoración del desempeño de las entidades que la conforman, a fin de evaluar su misión, estructura, funciones, resultados, etc, y adecuarlas a los objetivos demarcados constitucionalmente.”25 Tales reajustes pueden conducir a la supresión de cargos de carrera, concretamente como consecuencia de reestructuraciones administrativas que impliquen reformar las plantas de personal, lo cual podría afectar los derechos de los empleados, especialmente los de carrera, que en principio gozan de cierta estabilidad laboral.
Con fundamento en ello, el legislador, en procura de la protección de estos derechos, exige que la supresión de tales cargos no pueda ser caprichosa, arbitraria o subjetiva. Al respecto, la Corte ha sostenido: 21 Sentencia C-954 de 2001 Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, vr.gr. por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc.
Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores.”». 90. Esta corporación22 también se ha pronunciado sobre el particular así: «En conclusión, la estabilidad laboral que se predica de los empleados que ocupen cargos de carrera administrativa, bien sea de manera indefinida para los nombrados en propiedad, o relativa para los designados en provisionalidad, no impide que el Estado por razones de interés general, propias de la eficacia y eficiencia de la función pública, pueda reestructurar las plantas de personal de sus entidades a fin de suprimir determinados cargos, incluso dándole prevalencia a esta decisión sobre las garantías de aquellos con derechos de carrera, quienes tendrán otras opciones legales para ser resarcidos». 91.
Precisado lo anterior y en aras de resolver el primer interrogante planteado, la sala encuentra acreditado lo siguiente: 92. El señor Aquileo Serrano Rodríguez prestó sus servicios a la Asamblea Departamental de Santander entre el 15 de junio de 1994 y el 1° de junio de 2001. El último cargo desempeñado fue de coordinador, nivel administrativo, código 501, grado 4623. 93.
La Asamblea Departamental de Santander tramitó el proyecto de Ordenanza 012 promovido por iniciativa del gobernador, el cual, luego de sus debates y aprobación, dio origen a la Ordenanza 007 de 20 de abril de 200124, «por la cual se expide la estructura administrativa de la Asamblea Departamental de Santander y se dictan otras disposiciones».
En el artículo 5.° de aquella, se dispuso que la parte orgánica quedaría conformada por la mesa directiva y la secretaría general. 94. El proceso de reorganización institucional conllevó la supresión de algunos empleos de la planta de personal. En virtud del artículo 6.° de dicha reglamentación, se facultó al presidente de la corporación para expedir los actos administrativos derivados del mencionado proceso, potestad que ejerció mediante la Resolución 00029 de 31 de mayo 2001,25 a través de la cual se eliminaron varias plazas, incluida la ocupada por el señor el señor Serrano Rodríguez como coordinador, nivel administrativo, código 501, grado 46. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., C.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez, sentencia del 20 de marzo de 2025 identificada con radicado 68001-23-31-000-2001-02590-01 (0367-2014). 23 Folio 21 del cuaderno principal del expediente físico. 24 Folios 9 a 16 del cuaderno de anexos nro. 3 del expediente físico. 25 Folios 3 a 5 del cuaderno principal del expediente físico.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95. Mediante oficio sin número y de fecha 31 de mayo de 200126, el secretario general de la Asamblea Departamental de Santander le comunicó al demandante que mediante la Resolución 00029 de esa misma data se había sido suprimido el empleo que venía desempeñando. 96.
Cabe resaltar que, en esa oportunidad, se le informó al actor que, por estar inscrito en el escalafón de carrera, tenía derecho a recibir una indemnización por la supresión del cargo o acogerse al tratamiento preferencial para ser incorporado en un empleo equivalente que se encontrara vacante o que, conforme a las necesidades del servicio, se creara dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión del cargo. 97.
Finalmente, por medio de la Resolución 084 del 27 de julio de 200127, el presidente de la plurimencionada corporación reconoció al señor Aquileo Serrano Rodríguez la suma de 13.943.706 COP, por concepto de indemnización. En las consideraciones de dicho acto administrativo se plasmó la siguiente premisa: «Que en cumplimiento de la Ley 617 de 2000 la Asamblea Departamental mediante Resolución 029 del 31 de mayo de 2001, se suprimió el empleo de COORDINADOR, código 501, grado 46 de la planta de cargo de la Asamblea Departamental el cual era ocupado por AQUILEO SERRANO RODRÍGUEZ, quien se encontraba legalmente inscrito en el escalafón de carrera administrativa.
Que el citado señor (a) no manifestó su decisión dentro de los cinco (5) días calendario respecto de recibir indemnización o de ser incorporado a un empleo equivalente conforme a las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, entendiéndose que opta por la indemnización de conformidad con el artículo 45 del Decreto 1568 de 1998.» 98.
Para la sala, la anterior resolución es prueba suficiente para pregonar que el demandante ocupaba un cargo de carrera administrativa al momento de ser desvinculado del servicio, situación que, por cierto, nunca fue debatida y/o controvertida por la entidad demandada en el curso de este proceso. 99. Pues bien, observa la sala que la parte actora fundamentó sus pretensiones y el recurso de apelación en la inaplicación de la Ordenanza 007 de 20 de abril de 2001, luego de argumentar que su trámite estuvo afectado por vicios sustanciales que abrigaban el acto de supresión del cargo y la comunicación que formalizó su desvinculación del servicio. 100.
Advierte la subsección que la Sección Primera de esta corporación, en sentencia de 5 de febrero de 201528, confirmó la decisión del 22 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que anuló la reseñada ordenanza. Esta decisión se fundamentó en los siguientes motivos: 26 Folio 6 del cuaderno principal del expediente físico. 27 Folio 126 del cuaderno de anexos nro. 2 del expediente físico. 28 Expediente 68001-23-31-000-2001-02624-01, folios 442-454.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Así las cosas, la Sala concluye que de los cuatro diputados que integran la Comisión Tercera y que asistieron para debatir y aprobar el proyecto de ordenanza, solo dos (2) votaron favorablemente, dado que los otros dos (2) no se encontraban de acuerdo con el mismo.
En consecuencia, la decisión en el primer debate no alcanzó la mayoría simple que se requería para su aprobación, esto es, tres (3), por lo que el proyecto debió ser archivado. Finalmente y diferente a lo precisado por el recurrente, se quebrantaron tanto las normas contendidas en la Ordenanza 001 del 7 de febrero de 2000, artículos 65, 66 y 67, como los artículos 116 de la Ley 5ª de 1992 y 145 de la Constitución Política.
En conclusión, si bien es cierto que se demostró que sí se surtieron los debates que legal y reglamentariamente eran exigidos para aprobar un proyecto de ordenanza, también lo es que en la aprobación de este acto no se respetaron las disposiciones relativas a las mayorías decisorias requeridas, por lo anterior la Sala considera, como bien expuso el Tribunal de instancia, que debe declararse la nulidad de la Ordenanza 007 de abril 20 de 2001, tal y como se hizo en su oportunidad.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el a-quo.» (énfasis de la sala) 101. Ahora bien, en cuanto a los efectos derivados de la nulidad de la Ordenanza nro. 007 de 2001 respecto de los actos administrativos expedidos por el presidente de la Asamblea Departamental de Santander en ejercicio de las facultades conferidas en dicha norma, esta corporación ha precisado en casos análogos lo siguiente29: «Debe recordarse que el acto administrativo particular y concreto, que se deriva de un acto administrativo general que fue declarado nulo, recibe desde su creación los mismos vicios de la norma en la que se fundamenta, por lo que en consecuencia, carece de causa jurídica y debe ser retirado del orden jurídico para que cesen sus efectos en atención al origen ilegítimo del que adolece y que ahora se encuentra descubierto.
Y es que no puede olvidarse, que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, hace que se retrotraigan las cosas al estado inicial como si el acto nunca hubiera existido, es decir, produce efectos ex tunc (desde entonces); de tal suerte, que si el acto habilitante nunca tuvo vigencia, entonces igual dictamen debe recaer sobre el acto administrativo aquí demandado, cuya nulidad podía presumirse solo hasta antes de que se hubiera declarado la nulidad del acto que lo habilitaba por sentencia de la justicia administrativa.» 102.
En el caso bajo examen, el cual se inició bajo el régimen procesal del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), no se contemplaba la acumulación de pretensiones de nulidad con las de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello, la parte actora solicitó la inaplicación por ilegalidad del acto administrativo general, y, en consecuencia, la nulidad de los actos particulares mediante los cuales se concretó la supresión del cargo y el retiro del servicio. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., C.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez, sentencia del 20 de marzo de 2025 identificada con radicado 68001-23-31-000-2001-02590-01 (0367-2014).,Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 10 de diciembre de 2015, identificada con radicado 68001-23-31-000-2001-02679-01 (1485-2015) y Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 21 de octubre de 2009, expediente 1438-08; sentencia de 28 de enero de 2010, expediente 2162-08, C. P. Alfonso Vargas Rincón; sentencia de 22 de julio de 2010, expediente 0228- 10, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103. No obstante, dado que por medio de la providencia del 5 de febrero de 2015 esta corporación retiró del ordenamiento jurídico la Ordenanza 007 de 2001, debe tenerse en cuenta que, al encontrarse ejecutoriada, dicha sentencia hizo tránsito a cosa juzgada respecto de la improcedencia de la reestructuración de la planta de personal de la Asamblea Departamental de Santander y las consecuentes supresiones de cargos.
En tal virtud, no resulta procedente declarar la excepción de ilegalidad frente a dicho acto, puesto que el mismo dejó de producir efectos, de manera que, deberá estarse a lo resuelto en el fallo en mención. 104. En este punto, conviene precisar que la nulidad declarada de un acto general, deja de producir el efecto esperado, esto es, deja de ser parte del ordenamiento jurídico.
Lo que quiere decir que la sentencia no afecta las situaciones jurídicas consolidadas, pero sí puede afectar aquellas que no lo están, como el caso objeto de estudio, que actualmente se debate en esta sede judicial. 105. Ahora bien, aunque la supresión del cargo y la correspondiente desvinculación del demandante se ejecutaron en el año 2001, dicha situación no se consolidó jurídicamente, en tanto su legalidad fue cuestionada oportunamente mediante la demanda interpuesta en contra de la Resolución 00029 del 31 de mayo 2001. 106.
En tal sentido, es viable afirmar que los efectos de la nulidad de la Ordenanza 007 de 2001, también cobijan la Resolución 029 de 2001, pues esta se fundó en las reglas contenidas en aquella disposición. Es decir, los vicios que originaron la citada anulación también contaminaron la señalada resolución y, por ende, ameritan su retiro del orden jurídico. 107.
Por ello, resulta inocuo responder el otro interrogante planteado en el problema jurídico, pues la prosperidad de este cargo es suficiente para revocar la sentencia apelada. En consecuencia, se emitirán las siguientes órdenes: 107.1 Declarar la nulidad parcial de la Resolución 00029 del 31 de mayo de 2001, específicamente el apartado relacionado con la supresión del empleo denominado coordinador administrativo código 501, grado 46 de la Asamblea Departamental de Santander, ejercido en aquél entonces por el señor Aquileo Serrano Rodríguez. 107.2 Declarar la nulidad del oficio sin número y de fecha 31 de mayo de 2001, a través del cual el secretario general de la Asamblea Departamental de Santander le comunicó al demandante la supresión de su cargo. 107.3 Reintegrar al señor Aquileo Serrano Rodríguez, sin solución de continuidad, al empleo de coordinador administrativo código 501, grado 46 de la Asamblea Departamental de Santander o a uno de iguales o mejores condiciones, siempre y cuando: i) acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para ocuparlo; ii) el cargo aún exista en la planta de personal de la Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad y no se encuentre ocupado por otro servidor con derechos de carrera y; iii) no esté incurso en alguna causal de inelegibilidad y/o de retiro del servicio. 107.4 Ordenar el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el accionante desde el momento de su desvinculación y hasta el momento en que se concrete su reincorporación y/o se consolide una situación que haga imposible el reintegro -incluidas las causales de retiro del servicio previstas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004-.
Sobre tales cifras se descontarán las sumas de dinero que el demandante hubiere recibido por concepto de salarios y prestaciones sociales dimanados de otras relaciones de trabajo sostenidas en el sector público, así como las percibidas a título de indemnización por la supresión del empleo en cita. 107.5 La condena se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 178 del CCA y la siguiente fórmula adoptada por el Consejo de Estado para tal fin: R= Rh x índice final.
Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causó el derecho. Por tratarse de un servidor con derechos de carrera, el cálculo de la medida de restablecimiento se calculará entre la fecha de ejecutoria del acto que lo retiró del servicio y la data en que: i) sea reintegrado al cargo y/o; ii) se consolide una situación que haga imposible su reincorporación, incluidas las causales legales de retiro contenidas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 107.6 Ordenar a la entidad demandada que consigne los aportes pensionales en la administradora pública y/o privada en la que se encuentre afiliado el señor Aquileo Serrano Rodríguez.
Con tales fines, le descontará las sumas de dinero que le corresponda aportar como empleado. En caso de que durante el tiempo que estuvo por fuera de la Asamblea Departamental de Santander el demandante hubiere realizado aportes por otras vinculaciones laborales, remitirá a la administración departamental las pruebas de su pago. Si tales cotizaciones fueron realizadas con base en un salario inferior al que le hubiese correspondido por ocupar el cargo frente al que se ordena el reintegro, la entidad accionada deberá completarlos en la proporción que corresponda como empleador, no sin antes descontar al actor el valor de los aportes que le correspondan realizar como trabajador. 108.
Condena en costas en ambas instancias. El artículo 171 del C.C.A. disponía que «[e]n todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.» 109.
Pues bien, teniendo en cuenta que la conducta asumida por la parte vencida -Departamento de Santander- no estuvo impregnada de temeridad y/o mala fe, no se impondrá condenas por este concepto en ninguna de las instancias de este proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de fecha 17 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en descongestión, que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada por el señor Aquileo Serrano Rodríguez en contra del Departamento de Santander – Asamblea Departamental de Santander, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO. ESTARSE a lo resuelto en la sentencia de 5 de febrero de 2015, mediante la cual la Sección Primera de esta corporación confirmó la providencia de 22 de octubre de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción de nulidad radicada con el número 68001-23-31-000-2001-02624-00, en la que se anuló la Ordenanza 007 de 20 de abril de 2001.
TERCERO. DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 00029 del 31 de mayo de 2001, específicamente el apartado relacionado con la supresión del empleo denominado coordinador administrativo código 501, grado 46 de la Asamblea Departamental de Santander, ejercido en aquél entonces por el señor Aquileo Serrano Rodríguez.
CUARTO. DECLARAR la nulidad del oficio sin número y de fecha 31 de mayo de 2001, a través del cual el secretario general de la Asamblea Departamental de Santander le comunicó al demandante la supresión de su cargo.
QUINTO. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento de Santander a reintegrar al señor Aquileo Serrano Rodríguez, sin solución de continuidad, al empleo de coordinador administrativo código 501, grado 46 de la Asamblea Departamental de Santander o a uno de iguales o mejores condiciones, siempre y cuando: i) acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para ocuparlo; ii) el cargo aún exista en la planta de personal de la entidad y no se encuentre ocupado por otro servidor con derechos de carrera y; iii) no esté incurso en alguna causal de inelegibilidad y/o de retiro del servicio.
Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO. CONDENAR al Departamento de Santander a pagar al señor Aquileo Serrano Rodríguez los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por él desde el momento de su desvinculación y hasta el momento en que se concrete su reincorporación y/o se consolide una situación que haga imposible el reintegro -incluidas las causales de retiro del servicio previstas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004-.
Sobre tales cifras el Departamento de Santander descontará las sumas de dinero que el demandante hubiere recibido por concepto de salarios y prestaciones sociales dimanados de otras relaciones de trabajo sostenidas en el sector público, así como las percibidas a título de indemnización por la supresión del empleo en cita.
SÉPTIMO. El Departamento de Santander actualizará las sumas adeudadas de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 178 del CCA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta decisión.
OCTAVO. El Departamento de Santander CONSIGNARÁ los aportes pensionales en la administradora pública y/o privada en la que se encuentre afiliado el señor Aquileo Serrano Rodríguez. Con tales fines, le descontará las sumas de dinero que le corresponda aportar como empleado. En caso de que durante el tiempo que estuvo por fuera de la Asamblea Departamental de Santander el demandante hubiere realizado aportes por otras vinculaciones laborales, remitirá a la administración departamental las pruebas de su pago.
Si tales cotizaciones fueron realizadas con base en un salario inferior al que le hubiese correspondido por ocupar el cargo frente al que se ordena el reintegro, la entidad accionada deberá completarlos en la proporción que corresponda como empleador, no sin antes descontar al actor el valor de los aportes que le correspondan realizar como trabajador.
NOVENO. La parte demandada CUMPLIRÁ esta sentencia en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del CCA, en tanto eran las normas vigentes para cuando ocurrieron los hechos que motivaron el inicio de la acción judicial.
DÉCIMO. INCLUIR como correo para notificaciones judiciales de la parte actora la siguiente dirección: juridica@jaimesabogados.com, tal como fue solicitado por la apoderada de la demandante en memorial visible en el índice 31 de SAMAI.
UNDÉCIMO. No condenar en costas al Departamento de Santander en ninguna de las instancias de este proceso, conforme a lo indicado en la parte motiva de este decisorio.
DUODÉCIMO. EFECTUAR las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen. Radicado: 68001-23-31-000-2001-02557-01 (0357-2014) Demandante: Aquileo Serrano Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.