Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 Demandante: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial – defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.
Declara la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Resuelve la Sala la acción de tutela formulada por Seguros del Estado S.A. contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2023, la empresa Seguros del Estado S.A., por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 21 de noviembre de 2022 dictada por la autoridad demandada, a través de la cual confirmó el auto de 29 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través del cual se rechazó1 la demanda de reparación directa promovida por Seguros del Estado 1 Por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co S.A. contra la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, trámite que se identificó con el radicado 17001-23-33-000- 2022-00153-01. 1.2.
Pretensiones La parte actora solicitó: 1. Declarar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia de el auto de fecha 21 de noviembre de 2022, proferido por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado. 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, en conexidad con el acceso a la justicia y defensa de SEGUROS DEL ESTADO S.A., vulnerados en el auto de fecha 21 de noviembre de 2022, notificado por estado el 13 de diciembre de 2022, proferido por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado. 3.
Amparar los derechos fundamentales a los que se hace alusión en el numeral anterior, instar a la autoridad judicial para que avoque conocimiento y resuelva con base en las pretensiones solicitadas con la demanda de la Acción de Reparación Directa y Resuelva el fondo del asunto.2 1.3. Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 19 de abril de 2010, la empresa Distribuimos Representaciones Médicas y Hospitalarias S.A. presentó la declaración del impuesto sobre la renta por la vigencia 2009 (que fue objeto de corrección posterior), en la cual registró un saldo a favor por valor de $128.431.000.
El 17 de agosto de 2010, dicha entidad le solicitó a la DIAN la devolución del referido saldo y, para tal efecto, aportó la póliza expedida por Seguros del Estado S.A., de conformidad con lo estipulado en los artículos 8503 y 8604 del 2 Transcripción del texto original con posibles errores. 3 «ARTICULO 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995.
El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. […]». 4 «ARTICULO 860. DEVOLUCIÓN CON PRESENTACIÓN DE GARANTÍA. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1430 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, más las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto siempre que estas últimas no superen diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la Administración de Impuestos, dentro de los veinte (20) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro. […]».
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estatuto Tributario. Al «día siguiente […] a través de acto administrativo particular, la concedió de manera irregular, pues no agotó el procedimiento previo, establecido en los artículos 856,5 8576 y 857-17 ejusdem, ni revisó el cumplimiento de los requisitos de ley […] En dicho trámite solo tuvo en cuenta que la petición estaba respaldada por una póliza de seguro».
Con decisión de 1.º de septiembre de 2010, la DIAN inició una actuación administrativa de verificación de cumplimiento de los requisitos respecto de la devolución de saldos, lo que derivó en la expedición de la Resolución n. ° 102412014000025 de 19 de marzo de 2014, mediante la cual: (i) se declaró la improcedencia del reintegro de dinero;
(ii) solicitó el retorno de la suma dineraria, para lo cual hizo efectiva la póliza expedida por Seguros del Estado S.A.; y (iii) impuso sanciones de ley. Esto fue confirmado al resolver el recurso de reconsideración, el 28 de mayo de 2014. Con ocasión de lo anterior, la sociedad accionante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho8 con el fin de que se anularan los mencionados actos; asunto que le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales y al Tribunal Administrativo de Caldas, autoridades que con sentencias de 27 de junio de 2017 y 14 de junio de 2019, respectivamente, negaron las súplicas de la demanda.
En consecuencia, el 20 de diciembre de 2019 la aseguradora pagó la suma de $449.383.000 millones de pesos. El 17 de febrero de 2021, de manera extraprocesal, se practicó una exhibición de documentos sobre el expediente administrativo de la solicitud de devolución, «momento en el que la parte actora se habría percatado de varias irregularidades y de la falla en el servicio de la demandada por situaciones 5 «ARTICULO 856.
VERIFICACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES. La Administración seleccionará de las solicitudes de devolución que presenten los contribuyentes o responsables, aquellas que deban ser objeto de verificación, la cual se llevará a cabo dentro del término previsto para devolver. En la etapa de verificación de las solicitudes seleccionadas, la Administración hará una constatación de la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que dan lugar al saldo a favor. […]». 6 «ARTICULO 857.
RECHAZO E INADMISIÓN DE LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 141 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente>: Las solicitudes de devolución o compensación se rechazarán en forma definitiva: 1. Cuando fueren presentadas extemporáneamente. 2. Cuando el saldo materia de la solicitud ya haya sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior. […]». 7 «ARTICULO 857-1.
INVESTIGACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 142 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente>: El término para devolver o compensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la División de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de los siguientes hechos: […]». 8 El debate se circunscribió a la indebida notificación de las decisiones administrativas.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distintas a las planteadas en el recurso de reconsideración, y en la posterior demanda de nulidad y restablecimiento del derecho».
El 10 de diciembre de 2021, Seguros del Estado S.A. ejerció la acción de reparación directa contra la DIAN para que fuera declarada responsable por la «falla sistemática en la prestación del servicio, dada la omisión en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales de la solicitud de devolución y compensación de impuestos presentada el 17 de agosto de 2009 por Distribuimos Representaciones Médicas y Hospitalarias S.A., y garantizada por la sociedad demandante a través de la póliza N. 42- 42101000731».
El asunto lo conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión que, en providencia de 29 de julio de 2022 rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de caducidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Tal decisión se dictó con fundamento en que las pretensiones de la reparación se sustentaban en el trámite surtido frente a la solicitud de devolución de saldos ocurrido entre el 17 y 18 de agosto de 2010, razón por la que la falla alegada se configuró en el transcurso del referido mes y año por cuanto era el momento en que la administración debía verificar el cumplimiento de los requisitos contenidos en los artículos 853 y 857 del Estatuto Tributario.
En ese orden, determinó que el daño se consolidó el 14 de julio de 2014, esto es, cuando quedó en firme el acto que resolvió el recurso de reconsideración, por lo tanto, el término de caducidad expiró el 15 de julio de 2016 y la demanda se radicó el 10 de diciembre de 2021. Adicionalmente, el tribunal precisó que la aseguradora estuvo en la posibilidad de advertir la falla y el daño desde su ocurrencia, debido a que se le permitió participar en el procedimiento administrativo de devolución de saldos, y que, en todo caso, no era posible tomar, como punto de partida para el cómputo del plazo de caducidad, la fecha de ejecutoria de la sentencia dictada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, «pues la providencia era consecuencia del daño alegado y no su causa o consolidación».
En gracia de discusión, aclaró que, aun si fuera el caso como lo planteó la parte demandante, el fallo ordinario aludido cobró firmeza el 21 de junio de 2019, por lo que tampoco se advertiría el cumplimiento del requisito teniendo en cuenta esta última fecha. En el recurso de alzada, Seguros del Estado S.A. señaló que, si bien el daño pudo ocurrir cuando quedó en firme la Resolución n. ° 102412014000025 de 19 de marzo de 2014 (14 de julio de 2014), lo cierto es que la parte actora pudo advertir la falla en el servicio, solo hasta el 17 de febrero de 2021 cuando Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se llevó a cabo la exhibición de los documentos del trámite administrativo, lo cual no fue tenido en cuenta por el tribunal.
Con auto de 21 de noviembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A confirmó la declaratoria de caducidad, pero, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho según lo estipulado en el numeral 2.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y no en el marco de una reparación directa, máxime, en atención a que el argumento de la aseguradora concerniente a las presuntas irregularidades en el asunto sancionatorio no fue planteado en la demanda ordinaria del artículo 132 ejusdem.
Lo anterior, debido a que: […] la parte actora pretende, bajo la apariencia de una reparación directa, cuestionar la legalidad de la expedición del acto administrativo sancionatorio y, consecuentemente, obtener el reembolso de los recursos que debió pagar a la DIAN el 20 de diciembre de 2019. Esto no resulta procedente, pues se insiste, la causa petendi está determinada por un acto administrativo particular que no puede ser removido del ordenamiento a través de un juicio de responsabilidad patrimonial, sino que, para tal fin, es necesario un estudio de legalidad en el que se debatan los fundamentos de hecho y de derecho. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 1.4.1. La parte actora precisó que la providencia dictada el 21 de noviembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, vulneró sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por incurrir en una «una incongruencia externa», tras concluir que la demanda de reparación directa presentada por Seguros del Estado S.A. se trataba en realidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que con ello «resolvió cambiar la naturaleza de la acción y cambiar lo pedido con las pretensiones invocadas».
Adujo que la autoridad reprochada varió los elementos esenciales de la acción presentada por el extremo actor y, en ese sentido, incidió en un «defecto procedimental, sustantivo o práctico (sic),9 violentando, a todas luces, el principio de congruencia externa por proferir un fallo extra petita». Agregó que, en la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha indicado que en relación con el principio de congruencia al operador judicial le está vedado pronunciarse sobre cargos no formulados en la demanda «o más allá de las pretensiones presentadas, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso», lo cual guarda relación con el principio ut supra como límite 9 De los argumentos, la Sala infiere que el yerro alegado corresponde a un defecto sustantivo.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el contenido de las providencias, «máxime si estas deben proferirse en consonancia con las pretensiones y hechos invocados en la demanda».10 1.4.2.
También alegó el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado relacionado con la caducidad del medio de control de reparación directa, «de forma tal que la decisión variaría, si hubiera atendido a la jurisprudencia» de esta corporación. En ese sentido, indicó que en virtud del inciso primero del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, Seguros del Estado S.A acreditó que la fecha en la que tuvo conocimiento del daño «derivado de la falla del servicio por parte de la DIAN ocurrió en el 17 de febrero de 2021.
Así mismo, se demostró la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia (dentro del trámite de la devolución)». Al respecto, citó un aparte de la sentencia «58562 del año 2020, C.P. Jaime Enrique Navas», en el cual se indicó que el cómputo de la caducidad frente a la acción de reparación directa debe hacerse de conformidad con lo establecido en la norma ibídem, en la cual se fijan dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de hecho dañino o cuando el demandante debió tener conocimiento de este, si fue en fecha posterior, siempre que demuestre la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha que se produjo.
Así, la entidad accionante resaltó que tuvo certeza de la omisión (falla del servicio) de la administración cuando se practicó de forma extrajudicial la exhibición de los documentos del procedimiento sancionatorio, es decir, que durante el transcurso de este no pudo constatar las irrgularidades en atención a «la reserva legal de la que gozan la información de los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales».
Finalmente, puntualizó que «la providencia desconoció el precedente relacionado con el cómputo de la Acción de Reparación Directa y, por ende, vulneró el derecho al debido proceso, acceso a la justicia y debido proceso». 1.5. Trámite de la acción de tutela Con auto de 12 de mayo de 2023 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridad judicial accionada al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En calidad de terceros con eventual interés en las 10 Para tal efecto, citó las sentencias: (i) 3562-15» dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado (no indicó el número de radicado); y (ii) de 4 de septiembre de 2000 expedida por la Corte Suprema de Justicia, expediente «5602».
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultas del trámite constitucional, se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo de Caldas y de la DIAN.
Finalmente, se requirió a la parte accionante para que aportara un certificado de existencia y representación legal reciente,11 y se ordenó a la Oficina de Sistemas de la Corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibieron los siguientes informes: 1.6.1.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A La magistrada ponente de la providencia de 21 de noviembre de 2022 expedida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en escrito aportado el 19 de mayo de 2023 manifestó que en el asunto de la referencia no se configuró la vulneración de los derechos invocados por la parte accionante.
Explicó que los jueces están facultados para adecuar las pretensiones al trámite correspondiente en consonancia con el supuesto del cual deriva el daño alegado, «criterio que, precisamente, fue el fundamento de la decisión adoptada […] en el que se advirtió que, a pesar de invocarse una vía de hecho, la fuente del daño, era un acto administrativo de carácter particular, por lo que dicha adecuación era necesaria».
En ese sentido, precisó la inexistencia de irregularidad alguna. De otro lado, aseguró que no se desconoció el precedente relacionado con el término de caducidad establecido en dos (2) años en cuanto hace referencia al medio de control de reparación directa, debido a que, al determinar que la controversia correspondía a un juicio de legalidad en el marco de una nulidad y restablecimiento del derecho, el plazo a verificar era de 4 meses. 1.6.2.
DIAN A través de memorial de 19 de mayo de 2023, la subdirectora de Representación Externa de la DIAN solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo objeto de atención. Lo anterior, como consecuencia del incumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y la ausencia de la infracción de los derechos fundamentales invocados. 11 Documento que fue debidamente aportado.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por Seguros del Estado S.A. contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante con ocasión de la providencia de 21 de noviembre de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por presuntamente incurrir en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales14. 12 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. n.° 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica.
Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 14 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201415, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual los argumentos expuestos por Seguros del Estado S.A. no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la reciente sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022.
En el referido fallo la alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales. 15 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.16 Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico17; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».18 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando 16 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”19.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»20. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una Alta Corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso21, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.2.
En ese orden, este juez constitucional, al descender al análisis de los cargos planteados por la parte accionante, advierte que el asunto se circunscribe a un debate de interpretación meramente legal al haberse cimentado en que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en la providencia de 21 de noviembre de 2022, al adecuar la demanda presentada por Seguros del Estado S.A. contra la DIAN, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en ese orden, analizar el fenómeno jurídico de la caducidad en el marco de la referida acción. En criterio de la aseguradora, las pretensiones contenidas en la demanda corresponden a las de una reparación por la falla del servicio de la administración, en atención a que la DIAN accedió a la solicitud de devolución de los saldos con ocasión de la declaración del impuesto de renta liquidado por la empresa Distribuimos Representaciones Médicas y Hospitalarias S.A. (asegurada), sin que de manera previa se efectuara el procedimiento correspondiente en el que se verifica el cumplimiento de requisitos; omisión que derivó en que la dirección de impuestos hiciera efectiva la póliza expedida por Seguros del Estado S.A.. 19 Ibídem. 20 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 21 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ello, insiste en que dicha controversia tiene fines indemnizatorios y no de declaratoria de ilegalidad de los actos que determinaron la liquidación oficial, lo que, a su juicio, no le permitía al juez de segunda instancia mutar la demanda de reparación directa en una nulidad y restablecimiento del derecho; máxime, por cuanto al revisar el fenómeno de la caducidad, en la primera el plazo es de 2 años, mientras que en la segunda el tiempo se limita a 4 meses.
Así, a su juicio, de no haberse transformado la vía procesal, y al tenerse como punto de partida para el cómputo de la caducidad de 2 años, el momento en que se practicó la exhibición de los documentos del trámite sancionatorio, la demanda cumpliría con este estudio y se habría admitido la demanda. Adicionalmente, la Sala resalta que, la inconformidad de la entidad tutelante tiene su génesis en un aspecto netamente económico que le representa el hecho de que tuvo que hacer efectiva una póliza de seguro que se contrató a favor de la administración y, en ese orden, tuvo que cumplir con el pago de una suma de dinero.
Ello demuestra que el caso que se revisa, lejos de ameritar un análisis a partir de los postulados constitucionales, se restringe a una afectación de tipo pecuniario. Es decir, sin dar lugar a mayores disquisiciones, es evidente que la inconformidad planteada por Seguros del Estado S.A. no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que, si bien indicó que con la decisión de 21 de noviembre de 2022 se incurrió en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, lo cierto es que la discusión se circunscribe a aspectos legales y netamente económicos que no tienen la virtualidad de poner en riesgo los principios de legalidad y seguridad jurídica respecto de una decisión que fue adoptada por una alta corte, puesto que en estos casos, la exigencia de una carga argumentativa desde la óptica de la interpretación de los derechos fundamentales es más estricta.
Alegaciones que, en todo caso, no están justificadas en una acreditada o palmaria vulneración de garantías fundamentales, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 215 y 103 de 2022. En ese orden, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un pronunciamiento respecto al análisis que ha efectuado el máximo órgano en esta materia.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, dictada por una corporación de cierre, requiere con mayor énfasis que la parte accionante ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que amerite superar el requisito de relevancia constitucional en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) el debate gira en torno a un asunto económico y de interpretación meramente legal;
(ii) la sentencia reprochada fue dictada por una alta corte; (iii) el debate planteado en este trámite corresponde al que fue objeto de pronunciamiento en sede ordinaria; (iv) carece de la carga argumentativa elevada a un rango constitucional; y (v) no se evidencia una vulneración palmaria o un perjuicio irremediable derivado de la sentencia de 28 de marzo de 2022, que implique la intervención del juez de tutela22.
Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala de Decisión declare la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.5. Conclusión La Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por Seguros del Estado S.A. contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por la Seguros del Estado S.A. 22 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001- 03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02426-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.