Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Demandada: Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Decisión: Se modifican los ordinales segundo y quinto para ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales de 2008 a 2018 y precisar que la prima especial tiene incidencia salarial para efectos de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, sin que ello implique una orden autónoma de reliquidar la pensión de jubilación. Se adiciona el ordinal cuarto para incluir la Resolución DESAJBOR20-4174 del 15 de septiembre de 2020 dentro de los actos anulados.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 30 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La actora instauró demanda con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJBOR20-3278 del 22 de julio de 2020, DESAJBOR20-4174 del 15 de septiembre de 2020 y del acto ficto configurado por la omisión de respuesta del recurso de apelación interpuesto. 2. A título de restablecimiento del derecho, reclamó el reconocimiento y pago de la prima especial como incremento de la asignación básica, así como la reliquidación de las prestaciones sociales causadas desde el 4 de julio de 2006 y por el tiempo en que permanezca vinculada a la Rama Judicial.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. También pidió que se tuvieran en cuenta los períodos en los que ejerció como magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para efectos de la bonificación por compensación en la liquidación de sus prestaciones.
De igual manera, solicitó la inaplicación de los decretos expedidos entre 1993 y 2014, en cuanto excluyeron como factor salarial el 30 % correspondiente a la prima especial, y la aplicación de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 4. Adicionalmente, pidió la indexación de las sumas reconocidas, el pago de intereses legales y moratorios, el cumplimiento de la sentencia en los términos del CPACA y la condena en costas. 5.
Como fundamento de sus pretensiones, señaló que ha estado vinculada a la Rama Judicial desde el 4 de julio de 2006 en el cargo de jueza administrativa del Circuito de Bogotá y que durante ese período la entidad demandada liquidó la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como una porción de la asignación básica y no como un incremento adicional a esta. 6.
Por tal motivo, el 6 de diciembre de 2019 presentó reclamación administrativa para obtener el reconocimiento y pago de las diferencias derivadas de dicho concepto, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de la Resolución DESAJBOR20-3278 del 22 de julio de 2020. Contra esa determinación, se interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. 7.
La entidad confirmó la decisión inicial mediante la Resolución DESAJBOR20-4174 del 15 de septiembre de 2020 y, respecto de la apelación, operó el fenómeno del silencio administrativo. Contestación de la demanda 8. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial y que su reconocimiento y pago está sujeto a las reglas fijadas en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, las cuales diferencian el tratamiento aplicable según el cargo desempeñado por el beneficiario. 9.
Frente al período certificado en el que la actora ejerció como magistrada de tribunal, entre el 11 de septiembre de 2017 y el 1 de enero de 2020, sostuvo que no procedía el reconocimiento de la prima especial porque ello desconocería el límite remuneratorio previsto para la bonificación por compensación, según los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012 y la citada sentencia de 2 de septiembre de 2019.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Explicó que la entidad no contaba con la disponibilidad presupuestal para asumir las obligaciones derivadas de un eventual fallo desfavorable, toda vez que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos necesarios para cubrir el reconocimiento retroactivo de la prima especial del 30%, por lo que acceder a lo pretendido contrariaría el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que prohíbe contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes. 11.
Propuso las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario por la no vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; prescripción trienal; ausencia de causa petendi e innominada. Decisión de excepciones previas 12. En audiencia inicial celebrada el 28 de noviembre de 2023 se declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario.
Sentencia apelada 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 30 de abril de 2024, decidió estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 2 de septiembre de 2019 proferidas por el Consejo de Estado, anuló la Resolución DESAJBOR20-3278 del 22 de julio de 2020 y el acto administrativo ficto, y declaró probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de las sumas causadas con anterioridad al 6 de diciembre de 2016. 14.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad a reconocer y pagar el reajuste salarial equivalente al 30% de la asignación básica mensual que fue indebidamente descontada, con sus consecuencias prestacionales, desde el 6 de diciembre de 2016 y hasta cuando funja como jueza de la República. 15. El a quo precisó que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debía reconocerse como un valor adicional a la asignación básica y no como una parte de esta.
Por esa razón, indicó que la reliquidación ordenada no recaía sobre ese emolumento, sino sobre el 30% de la remuneración que dejó de computarse por la interpretación errada de dicha norma. 16. Además, desvirtuó el argumento de imposibilidad presupuestal planteado por la entidad demandada, al estimar que la falta de apropiación presupuestal no impedía ordenar el reconocimiento de los derechos reclamados. 17.
En cuanto a la prescripción, señaló que la actora presentó su petición el 6 de diciembre de 2019, por lo que operó el fenómeno extintivo respecto de las sumas Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 causados con anterioridad al 6 de diciembre de 2016, salvo en lo que corresponde a la «reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral» y los aportes a seguridad social en salud. 18.
Finalmente, condenó al pago de intereses comerciales moratorios «si se cumplen los presupuestos del artículo 195 del CPACA» y se abstuvo de condenar en costas. Recurso de apelación1 19. Inconforme con la decisión, la Rama Judicial interpuso recurso de apelación insistiendo en que no era posible acceder al reconocimiento ordenado por el Tribunal, por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos necesarios para asumir el pago retroactivo de la prima especial del 30%.
En ese sentido, precisó que ninguna autoridad puede contraer obligaciones con cargo al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes, de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996. 20. Asimismo, alegó que la sentencia apelada vulneró los principios de congruencia y justicia rogada, al ordenar reconocimientos que no fueron solicitados en sede administrativa ni en la demanda.
En particular, señaló que la parte actora no pidió la reliquidación de la pensión de jubilación ni de los aportes a seguridad social en salud y pensión, por lo que la condena impuesta en ese sentido resultaba «extra petita». 21. En esa misma línea, cuestionó la falta de claridad del ordinal segundo de la parte resolutiva, pues, aunque declaró probada la prescripción respecto de las sumas causadas antes del 5 de abril de 2016, también determinó que la prima especial tenía carácter salarial para efectos de la reliquidación pensional y de los aportes a seguridad social durante toda la relación laboral. 22.
Añadió que el debate del proceso era de naturaleza salarial y prestacional, no pensional, razón por la cual el Tribunal no podía pronunciarse sobre una materia ajena a las pretensiones. Además, sostuvo que la Rama Judicial carece de competencia para reliquidar pensiones, pues dicha función corresponde al respectivo fondo. 1 Revisado el escrito de apelación, se advierte que en este se expuso el contenido de los Decretos 383 y 384 de 2013 y se reprodujeron apartes de las sentencias C-279 de 1996 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, con el fin de sostener que la bonificación por compensación no constituye factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales; sin embargo, ninguna de estas consideraciones refleja un reproche concreto frente a la sentencia de primera instancia, habida cuenta de que el a quo no se pronunció sobre dicho concepto.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. Finalmente, manifestó que el a quo no motivó de manera suficiente la orden relacionada con la incidencia de la prima especial del 30% en la reliquidación de la pensión de jubilación y en los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 24. Mediante auto del 5 de agosto de 2025 se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto. 25. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, al estimar que la entidad demandada no podía sustraerse del cumplimiento de una decisión judicial bajo el argumento de no contar con recursos, pues le correspondía prever las apropiaciones necesarias para atender las obligaciones derivadas de sentencias y conciliaciones. 26.
También señaló que la sentencia no concedió un derecho ajeno a lo pedido, toda vez que la actora solicitó la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión del 30 % correspondiente a la prima especial. Por ello, consideró que la orden relacionada con los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones estaba comprendida dentro del alcance de las pretensiones.
III. CONSIDERACIONES Competencia 27. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problemas jurídicos 28. En concordancia con los reparos formulados en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la falta de apropiación presupuestal alegada por la entidad demandada impide acceder al reconocimiento ordenado en primera instancia. 29. Asimismo, deberá establecerse si el Tribunal vulneró los principios de congruencia y justicia rogada al incluir en la parte resolutiva una referencia a la incidencia de la prima especial en la pensión de jubilación y en los aportes a Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 seguridad social en salud, o si dicha determinación debe entenderse limitada a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Análisis de los problemas jurídicos 30. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que modificará el ordinal quinto de la sentencia apelada para precisar que la expresión relativa a la «reliquidación de la pensión de jubilación» no constituye una orden autónoma de reliquidar dicha prestación, y que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tiene incidencia salarial para efectos de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 31.
También se modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva para ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia de 9 de abril de 2024, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 32. A su vez, se adicionará el ordinal cuarto de la parte resolutiva para incluir la Resolución DESAJBOR20-4174 del 15 de septiembre de 2020, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución DESAJBOR20-3278 del 22 de julio de 2020, pues el Tribunal omitió pronunciarse expresamente sobre dicho acto pese a que fue demandado. 33.
El primer problema jurídico consiste en determinar si la falta de apropiación presupuestal alegada por la entidad demandada impedía acceder a lo ordenado en la sentencia de primera instancia. Sobre el particular, la Sala comparte lo decidido por el Tribunal, pues la ausencia de recursos asignados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no releva a la entidad del cumplimiento de las obligaciones judicialmente declaradas ni permite negar derechos salariales o prestacionales cuando estos se encuentran acreditados. 34.
En esa medida, la dificultad presupuestal invocada por la Rama Judicial no constituye un reproche jurídico suficiente contra los fundamentos de la sentencia apelada, sino una circunstancia relacionada con el cumplimiento de la condena. Por tanto, este argumento no está llamado a prosperar. 35. El segundo problema jurídico consiste en resolver si la sentencia apelada vulneró los principios de congruencia y justicia rogada, al ordenar reconocimientos que no fueron solicitados en sede administrativa ni en la demanda.
En particular, la entidad recurrente señaló que la parte actora no pidió la «reliquidación de la pensión de jubilación» ni de los aportes a seguridad social, por lo que la condena impuesta en ese sentido resultaba «extra petita». 36. En relación con este cargo, la Sala advierte que el ordinal quinto de la providencia recurrida ordenó reconocer y pagar a la actora el reajuste salarial Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 equivalente al 30 % del salario básico mensual, con las consecuencias prestacionales correspondientes, por la disminución derivada de la interpretación errada de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 37.
Al respecto, el Tribunal concluyó que la liquidación de la prima especial fue incorrecta, al entenderla como una parte de la asignación básica y no como una adición a esta, lo que generó una merma en el salario y en las prestaciones sociales de la demandante. 38. Por tanto, no le asiste razón a la accionada cuando sostiene que la sentencia ordenó de manera autónoma la reliquidación de la pensión de jubilación. La referencia incluida en el ordinal quinto debe entenderse vinculada al alcance de la prima especial para efectos pensionales, sin que ello comporte una condena distinta del reajuste salarial y prestacional reconocido. 39.
Ahora bien, por disposición legal, la prima especial no tiene carácter salarial, salvo para efectos pensionales, conforme a lo previsto en la Ley 332 de 1996. Por ello, debe distinguirse entre la prima especial como emolumento no salarial y el 30 % de la asignación básica que fue indebidamente sustraído de la remuneración mensual de la demandante para ser tratado como prima especial. 40.
Revisada la sentencia de primera instancia, la Sala evidencia que el Tribunal no distinguió con claridad ambos conceptos, pues en algunos apartes empleó una terminología que podría interpretarse como si la prima especial tuviera carácter salarial para todos los efectos, incluida la seguridad social en salud. Sin embargo, como se ha mencionado, esta tiene incidencia para los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones que resulten procedentes, por lo que se modificará el ordinal quinto para precisar el alcance de la condena. 41.
Por otra parte, respecto del reproche de falta de motivación de la decisión de primera instancia, de la lectura integral de tal providencia se advierte que el a quo explicó que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación el porcentaje inicialmente reconocido como prima especial correspondía realmente a una fracción del salario básico, erradamente tratada como prima especial, razón por la cual concluyó que debía accederse a las pretensiones de la demanda.
Así, aunque la argumentación del fallo pudo ofrecer una mayor precisión conceptual respecto de los efectos estrictamente pensionales de la prima especial, lo cierto es que sí existió una fundamentación suficiente sobre las razones jurídicas que sustentaron la decisión. 42. Además, la Sala advierte que en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada se ordenó estarse a lo resuelto en la providencia de 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.
Sin embargo, dicha decisión no corresponde a una sentencia de unificación. Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 43. En consecuencia, se modificará dicho ordinal para ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia de 9 de abril de 2024, mediante la cual se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos expedidos entre 2008 y 2018, al considerar que establecieron la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30 % de aquel.
Esta interpretación se extiende a los decretos salariales posteriores, en la medida en que reproduzcan el contenido normativo anulado. 44. Finalmente, la Sala observa que la parte actora solicitó la nulidad de la Resolución DESAJBOR20-4174 del 15 de septiembre de 2020, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución DESAJBOR20- 3278 del 22 de julio de 2020.
No obstante, el Tribunal solo declaró la nulidad de esta última y del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo. 45. Comoquiera que la Resolución DESAJBOR20-4174 confirmó la negativa del reconocimiento reclamado y hace parte de la actuación administrativa demandada, se adicionará el ordinal cuarto de la sentencia apelada para incluirla dentro de los actos anulados.
Condena en costas 46. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 47. En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal.
La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado. 48. En el caso concreto no procede la condena en costas pues el recurso de apelación prosperó parcialmente, por manera que no puede predicarse que alguna Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de las partes haya sido vencida en esta instancia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. MODIFICAR los ordinales segundo y quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 30 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales quedarán así:
SEGUNDO. ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), conforme a lo indicado en la parte motiva.
QUINTO. CONDENAR a la Nación – Rama Judicial a reconocer y pagar a la señora Luz Miryam Espejo Rodríguez, de manera retroactiva, el reajuste correspondiente al 30 % del salario básico mensual que fue indebidamente sustraído de su asignación básica bajo la denominación de prima especial, junto con las consecuencias prestacionales que resulten procedentes, desde el 6 de diciembre de 2016 y hasta cuando funja como jueza de la República.
Para ese efecto, la entidad deberá computar el 100 % de la asignación básica mensual devengada por la demandante en los cargos beneficiarios de la prima especial, sin perjuicio de descontar los valores que ya hubieren sido pagados por ese mismo concepto. La prima especial tendrá incidencia salarial para la reliquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
SEGUNDO. ADICIONAR el ordinal cuarto de la sentencia apelada, así:
CUARTO. DECLARAR la nulidad de la Resolución DESAJBOR20-3278 del 22 de julio de 2020, de la Resolución DESAJBOR20-4174 del 15 de septiembre de 2020 y del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia. Radicación: 25000-23-42-000-2020-01123-02 (1076-2025) Demandante: Luz Myriam Espejo Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.