CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001030600020250020500 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Gobernación de Antioquia y la Agencia Nacional de Minería. Asunto: Autoridad competente para adelantar las medidas policivas derivadas de un amparo minero.

I.- SALVAMENTO DE VOTO Con respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me permito presentar las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada en el conflicto de la referencia. Lo anterior, por no compartir los argumentos incluidos en la parte considerativa en relación directa a la indicación que «cualquier actuación atribuida al gobernador en virtud del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 —incluida la adopción de medidas de amparo administrativo en materia minera— debe entenderse como parte del ejercicio de la función administrativa de policía, cuyo objetivo es restablecer el orden público, y no como una actuación de naturaleza jurisdiccional», planteamiento que conlleva a la posición mayoritaria a decidir de fondo el conflicto presentado a la Sala.

II.- LO QUE SE CONTEMPLÓ EN LA DECISIÓN MAYORITARIA En forma categórica, el conflicto contempla, que la Sala al interpretar la facultad otorgada al Gobernador establecida en el parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 20161, es una función administrativa de policía cuyo objetivo es restablecer el orden público, y no una actuación de carácter jurisdiccional, y lo explica de la siguiente forma: El artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 —ubicado en el Título X, relativo a las medidas para el control de la explotación y aprovechamiento ilícita de minerales— establece un conjunto de facultades destinadas a la protección del orden público, la seguridad y el ambiente frente a actividades mineras irregulares. 1 «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana» 2 En su inciso primero, la norma asigna a la Policía Nacional la adopción de medidas para prevenir y controlar la explotación ilícita de minerales, con el fin de salvaguardar la salud humana, los recursos naturales y el ambiente.

Así, la policía está facultada para incautar sustancias, insumos y elementos utilizados en actividades mineras ilegales, en el marco del ejercicio de la actividad de policía, según el diseño del ordenamiento jurídico. A su vez, el parágrafo del artículo 108 prevé un supuesto especial para aquellas situaciones en las que se presentan múltiples explotaciones sin título, o actos de ocupación, perturbación o despojo dentro de un mismo título minero.

En tales eventos, el legislador dispuso que el titular del título minero o la persona afectada puedan acudir directamente ante el Gobernador, a fin de que este, como autoridad de policía del orden departamental, adopte las medidas de amparo administrativo necesarias para su ejecución. La intervención que habilita esta norma corresponde al ejercicio de la función administrativa de policía, cuya finalidad es restablecer el orden público, la seguridad, la convivencia y la integridad del territorio frente a hechos que alteran el uso legítimo de los recursos naturales y la explotación formalmente autorizada en un título minero.

El propósito de estas medidas no es solucionar un conflicto jurídico entre sujetos, sino restablecer, proteger y preservar las condiciones de orden público, adoptando órdenes administrativas que pueden implicar, entre otras acciones, la suspensión de actividades ilegales, el sellamiento de instalaciones, el retiro de elementos o personas que perturban el área y la coordinación con otras autoridades para evitar la continuidad del riesgo minero-ambiental.

En suma, el parágrafo del artículo 108 se inserta dentro del modelo de actuaciones administrativas de policía, dirigidas a la ejecución de medidas inmediatas, preventivas y correctivas para garantizar la convivencia ciudadana y el cumplimiento de la normatividad minera y ambiental en el territorio, sin que tales actuaciones tengan naturaleza jurisdiccional ni puedan considerarse equivalentes a los juicios policivos de perturbación regulados por la misma Ley 1801.

Conviene precisar entonces que, conforme al diseño constitucional colombiano, los gobernadores ejercen funciones administrativas, entre ellas la función de policía prevista en los artículos 303 y 305 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 198 y siguientes de la Ley 1801 de 2016. En esta condición, los gobernadores: - Conservan el orden público en el departamento, - Imparten órdenes de policía, - Adoptan medidas para prevenir y corregir perturbaciones, y - Dirigen a las autoridades territoriales bajo su jurisdicción, 3 - No administran justicia ni cuentan, en principio, con habilitación constitucional o legal para ejercer función jurisdiccional.

Ello es coherente con el principio de separación funcional que rige las autoridades administrativas y jurisdiccionales. La jurisprudencia reiterada de la Sala de Consulta ha señalado que únicamente ciertas autoridades administrativas (por ejemplo, inspectores de policía) pueden ejercer excepcionalmente funciones jurisdiccionales, cuando la ley así lo prevea de manera expresa y restrictiva.

En esos mismos pronunciamientos, la Sala ha aclarado que el ejercicio de función jurisdiccional por autoridades administrativas es excepcional y debe estar previsto de manera expresa en la ley, mientras que la regla general es que las autoridades ejecutivas ―como los gobernadores― solo ejercen funciones administrativas. En la Ley 1801 de 2016, no existe disposición que atribuya a los gobernadores competencia para adelantar procesos policivos jurisdiccionales, como los previstos en los artículos 77, 79 o 223 para amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre.

Tales procedimientos corresponden exclusivamente a inspectores de policía, quienes actúan en sede jurisdiccional, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia SU-016 de 2021). En consecuencia, cualquier actuación atribuida al gobernador en virtud del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 —incluida la adopción de medidas de amparo administrativo en materia minera— debe entenderse como parte del ejercicio de la función administrativa de policía, cuyo objetivo es restablecer el orden público, y no como una actuación de naturaleza jurisdiccional.

Dicha posición indica que, al considerarse que no es litigio inter partes, si no la adopción de medidas administrativas conlleva a decidir de fondo y declarar como competente a la gobernación de Antioquia para conocer de la solicitud de amparo administrativo presentada por la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia. III.- LAS RAZONES DE MI DISENSO La razón fundamental de mi disenso está basada en estos aspectos: i) Solicitud de la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia a la Gobernación de Antioquia. ii) Amparo administrativo art 108 de la Ley 1801 de 2016. iii) Naturaleza jurídica del amparo administrativo Código de Minas. iv) Falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 4 3.1.- Solicitud de la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia a la Gobernación de Antioquia.

Como se plantea a continuación, la solicitud que elevó la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia a la Gobernación de Antioquia, busca que se adelante un amparo minero, no que se ejecute alguno anterior. Lo anterior, en tanto en la solicitud se señaló lo siguiente: Con fundamento en lo expuesto, previos los trámites del procedimiento consagrado en los artículos 105 y principalmente 108 de la ley 1801 de 2016, siempre con respeto se solicita lo siguiente: 1.

Que se conceda el amparo administrativo solicitado por medio de este escrito en nombre de la empresa CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, en calidad de titular y beneficiaria, en su condición de concesionaria, del contrato de concesión minera radicado bajo el No. 7495, ubicado en el municipio de Buriticá del Departamento de Antioquia.

(…). 2. Que, como consecuencia de lo anterior, esa Autoridad ordene lo siguiente: 2.1. El desalojo de los perturbadores 2.2. La inmediata suspensión de los trabajos y obras mineras del perturbador o de los perturbadores. 2.3. El decomiso de los elementos instalados y sustancias en posesión, utilizadas para la actividad de explotación minera. 2.4.

La entrega al querellante de los minerales extraídos por el perturbador o los perturbadores. 3. Que, si hay lugar a ello, se ponga en conocimiento de la autoridad penal competente para que lleve a cabo las investigaciones correspondientes. [Resalta la Sala] Sí bien la solicitud se fundamenta en el artículo 108 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, la misma hace referencia a un amparo administrativo, figura propia del Código de Minas, cuya competencia corresponde, en principio, a los alcaldes o a la Agencia Nacional de Minería, y no a los gobernadores.

Por ello, y teniendo en cuenta que mediante la Resolución núm.0005 del 20 de enero de 2016 se resolvió «Ordenar el cierre total de las actividades mineras realizadas por terceras personas en el área objeto del contrato No. 7495», se solicitó en dos oportunidades2, a la empresa que dilucidara el propósito de la solicitud. No obstante, la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia no respondió a los requerimientos formulados. 2 Autos de mejor proveer del 5 de mayo de 2025 y del 30 de mayo de 2025. 5 Ahora bien, pese al silencio de la sociedad, de una lectura cuidadosa de la petición puede concluirse que la solicitud tiene como propósito la concesión de un amparo minero, y no la ejecución de una resolución previa que ya había ordenado el desalojo de terceros ajenos al título minero.

Lo anterior se desprende del hecho de que, en la solicitud, no se hace mención alguna, dentro de sus pretensiones, a la Resolución VSV núm. 000055 del año 2016 de la Agencia Nacional de Minería, ni se solicita expresamente su ejecución. Por lo tanto, no es posible vincular la petición elevada en noviembre de 2023 a una resolución emitida 8 años antes.

Asimismo, en el texto de la solicitud se indica de manera literal que se “conceda” el amparo minero y, en el numeral segundo, se solicita que, como consecuencia de dicha concesión, se «ordene» la adopción de ciertas medidas. En ese sentido, se solicita un amparo minero, actuación que tiene carácter jurisdiccional. Por el contrario, no se está solicitando la ejecución de una resolución o actuación previa, a pesar de que el fundamento normativo invocado no corresponde al Código de Minas, sino al Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 3.2.

Amparo administrativo art 108 de la Ley 1801 de 2016. Textualmente la norma contempla: Artículo 108. Competencia en materia minero-ambiental. La Policía Nacional, a efectos de proteger y salvaguardar la salud humana y preservar los recursos naturales renovables, no renovables y el ambiente, deberá incautar sustancias y químicos como el zinc, bórax, cianuro y mercurio utilizados en el proceso de exploración, explotación y extracción de la minería ilegal.

PARÁGRAFO. Cuando se trate de la presencia de más de una actividad de explotación de minerales sin título de un Municipio, o más de una actividad de explotación de minerales sin título o de situaciones de ocupación, perturbación o despojo dentro de un mismo título minero, la persona o entidad denunciante o el beneficiario del título minero podrán interponer directamente ante el gobernador, como autoridad de Policía las medidas de amparo administrativo correspondientes para su respectiva ejecución. [Se subraya].

Al respecto, está plenamente establecido que la solicitud de la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia ante la gobernación de Antioquia, versa específicamente sobre el trámite de otorgar por parte de esa autoridad una medida de amparo administrativo por la presunta perturbación o despojo de terceros en el área objeto del título.

Entonces al realizar el análisis del caso y de la facultad otorgada al gobernador, este despacho establece que existe un vacío frente al procedimiento que debe realizar la autoridad al trámite del amparo administrativo de conformidad con el parágrafo del artículo 108 de la Ley1801 de 2016. En consecuencia, cuando la competencia administrativa existe y lo que se trata es de establecer el procedimiento para su 6 aplicación, como sucede en el caso que se revisa, la analogía puede ser utilizada para asegurar el cumplimiento de la función asignada, más aún cuando se puede aplicar una norma especial.

Al respecto, y frente a la ausencia o aplicabilidad de los procedimientos en ciertas materias la Ley 1801 de 2016 nos indica: Artículo 3. Ámbito de aplicación del Derecho de Policía. El derecho de Policía se aplicará a todas las personas naturales o jurídicas, de conformidad con este Código. Las autoridades de Policía sujetarán sus actuaciones al procedimiento único de Policía, sin perjuicio de las competencias que les asistan en procedimientos regulados por leyes especiales. [Se resalta].

Y frente a su armonización de estas facultades con otras normas en materia de minería el artículo 240 de la misma ley establece: Artículo 240. Concordancias. Las disposiciones en materia de circulación o movilidad, infancia y adolescencia, salud, ambiente, minería, recursos naturales y protección animal establecidas en el presente Código, serán aplicadas en concordancia con la legislación vigente. [Se resalta].

De acuerdo con el análisis planteado, se concluye que el procedimiento aplicable para el trámite del amparo administrativo en materia de minería es el establecido en la Ley 685 de 20013, norma especial y la cual prevalece según lo establecido en los artículos 3 y 240 de la Ley 1801 de 2016. 3.3. Naturaleza jurídica del amparo administrativo Código de Minas.

El amparo administrativo minero es una figura consagrada en el capítulo veintisiete del Código de Minas (Ley 685 de 2001). Esta es una figura que busca proteger el efectivo ejercicio de los títulos mineros por parte de sus legítimos titulares, amparándolos de terceros que impiden el ejercicio efectivo de los derechos que confiere un título o contrato de exploración y explotación otorgado por el Estado.

La doctrina ha definido esta figura de la siguiente manera: La acción de amparo administrativo es un mecanismo de querella policiva, que tiene por objeto proteger el derecho minero derivado de un título minero. De esta manera, cuando un tercero interfiere las labores de exploración y explotación minera u obstruye el uso y goce de las servidumbres que la ley le concede al titular del 3 «Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones» 7 derecho, este puede ejercer la acción de amparo administrativo, ante la autoridad municipal o ante la autoridad minera para que cese la perturbación4.

De la definición transcrita, se pueden apreciar varias características del amparo administrativo. Respecto su naturaleza, se tiene que es un trámite administrativo policivo, esta postura fue sostenida por la Corte Constitucional en la sentencia T- 361 de 19935. Asimismo, la misma alta corte ha señalado que el amparo policivo tiene un carácter jurisdiccional, en tanto se asemeja a los procesos policivos por perturbación a la posesión o servidumbre.

En ese sentido: El ejercicio de los derechos de exploración y explotación incorporados en un título minero puede verse entorpecido por actos o hechos de terceros, bien se trate de particulares o de servidores públicos, motivo por el cual la legislación ha dispuesto un proceso de amparo administrativo, regulado en el capítulo XXVII del Código de Minas, con el objeto de otorgar protección estatal a los derechos del explorador o explotador, no sólo para salvaguardar el ejercicio lícito de una actividad económica, sino en consideración al alto interés público vinculado al aprovechamiento racional de las riquezas mineras del país. La garantía del debido proceso rige para toda clase de procedimientos, ya sean judiciales o administrativos, estando incluidos en los primeros aquellos adelantados en virtud de las solicitudes de amparo administrativo. […] Así, la Corte Constitucional ha asimilado los amparos policivos a controversias de índole jurisdiccional, otorgándole una naturaleza idéntica a las actuaciones con las que culmina un proceso.

Esta asignación especial de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades policivas se aviene con el precepto constitucional del artículo 116 inciso 3, según el cual "excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas". [Resalta la Sala]6 Esa misma postura ha sido sostenida por la Sección Tercera de esta corporación: Esta Sección, al igual que la Corte Constitucional, ha sostenido que las medidas de amparo no corresponden a actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa, sino a actos jurisdiccionales, principalmente, i) en consideración a las semejanzas que el procedimiento de amparo presenta con los juicios de policía, en cuanto a su finalidad, objeto y trámite, y ii) con motivo de la contienda que se resuelve, la cual concierne a particulares. 4 Margarita Ricaurte de Bejarano (2021), Manual de Derecho Minero, Editorial Temis.

Pg. 479. 5 Corte constitucional, Sentencia T-361 de 1993: “[a]ún cuando en principio podría ser discutible el carácter administrativo o policivo del proceso consagrado en el artículo 273 del Decreto 2655 de 1988, lo cierto es que su finalidad, su objeto, su trámite y su semejanza con los juicios civiles de policía regulados en el Código Nacional de Policía, permiten concluir que participa de una naturaleza policiva”. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-187 de 2013. 8 En auto de 24 de mayo de 2018 [Expediente 2017-00088-00(59535).], este Despacho explicó el razonamiento adoptado, como pasa a exponerse: cual despacho Como se ve, a través del procedimiento de amparo administrativo la autoridad minera -alcalde o Agencia Nacional de Minería, según el caso- dirime los conflictos jurídicos que surjan entre particulares por el ejercicio de los derechos que ostenta el beneficiario de un título minero, especialmente, cuando se presentan situaciones de ocupación, perturbación o despojo por parte de terceros.

En la medida que resuelve un litigio entre particulares con pretensiones contrapuestas y se adelanta conforme con reglas especiales previstas en la ley, el procedimiento de amparo administrativo del Código de Minas se inscribe en la categoría de juicio de policía. En ese contexto, es claro que la decisión con la que culmina el trámite de la querella de amparo minero no es un acto administrativo, sino un verdadero acto jurisdiccional, proferido dentro de un proceso policivo, cuyo conocimiento escapa al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, numeral 3, del CPACA.

La Corte Constitucional, por su parte, ha mencionado que los amparos administrativos se asimilan a las controversias de índole jurisdiccional y adquieren connotación y efectos idénticos a las actuaciones con las que culmina un proceso judicial.7 Como se ha señalado, el amparo minero contemplado en el Código de Minas tiene como objeto tutelar de manera efectiva los derechos de exploración y explotación derivados de un título minero.

Por lo anterior, quien está legitimado para empezar la acción de amparo administrativo minero es únicamente el titular de un título minero, en ese sentido, el artículo 308 del Código de Minas:

ARTÍCULO 308. LA SOLICITUD. La solicitud de amparo deberá hacerse por escrito con la identificación de las personas que estén causando la perturbación o con la afirmación de no conocerlas; el domicilio y residencia de las mismas, si son conocidas, y la descripción somera de los hechos perturbatorios, su fecha o época y su ubicación. Para la viabilidad del amparo será necesario agregar copia del certificado de Registro Minero del título. [negritas de la Sala] Ahora bien, respecto la entidad competente para adelantar la solicitud de amparo minero el artículo 307 del Código de Minas define que será a prevención del titular minero querellante acudir al alcalde municipal del lugar del área respecto donde se tiene el título minero o ante la Agencia Nacional de Minería. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 25 de octubre de 2019, Exp. 11001-03-26-000- 2019-00007-00. 9 ARTÍCULO 307.

PERTURBACIÓN. El beneficiario de un título minero podrá solicitar ante el alcalde, amparo provisional para que se suspendan inmediatamente la ocupación, perturbación o despojo de terceros que la realice en el área objeto de su título. Esta querella se tramitará mediante el procedimiento breve, sumario y preferente que se consagra en los artículos siguientes.

A opción del interesado dicha querella podrá presentarse y tramitarse también ante la autoridad minera nacional. [negritas de la Sala] El trámite para decidir sobre el amparo administrativo minero es semejante, tanto si el titular minero acude al alcalde municipal como si lo hace ante la Agencia Nacional de Minería. Conforme al artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, la autoridad minera nacional no es una autoridad de policía. En consecuencia, su competencia se limita a determinar si procede conceder el amparo administrativo minero y, en caso afirmativo, establecer las medidas necesarias para eliminar las actividades perturbadoras realizadas por terceros ajenos al título minero.

Dado que la Agencia no puede ejecutar directamente dichas medidas, pues su materialización corresponde exclusivamente a las autoridades de policía. Por lo tanto, la responsabilidad de su ejecución recae en los alcaldes municipales. En ese sentido: [A] pesar de la competencia que tiene la autoridad minera para adelantar el trámite del amparo administrativo, es menester aclarar que esta no tiene facultades de ordenar la suspensión de las actividades mineras ya que esta competencia recae únicamente en el alcalde municipal8.

Según lo expuesto, el amparo administrativo minero contemplado en el Código de Minas constituye una acción de naturaleza policiva y jurisdiccional, cuya legitimación activa recae exclusivamente en los titulares de títulos mineros que vean perturbados sus derechos de exploración y explotación en las áreas objeto de dichos títulos. Asimismo, de acuerdo con la legislación minera, las autoridades competentes para adelantar y decidir este tipo de amparos son los alcaldes municipales y la Agencia Nacional de Minería. No obstante, esta última no puede ejecutar las medidas adoptadas en el marco del amparo, dado que no ostenta la calidad de autoridad de policía. En consecuencia, deberá remitir la decisión correspondiente al alcalde municipal, quien será la autoridad encargada de ejecutar dichas medidas. 3.4.

Falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Ahora bien, teniendo en cuenta que la solicitud presentada por la sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia está encaminada a obtener un amparo minero que, independientemente del alcance que se le otorgue al parágrafo del 8 MONTOYA PARDO, Milton Fernando; OCAMPO HERNÁNDEZ, Manuel José. El amparo administrativo minero: características y problemáticas asociadas a su eficacia. 2022. 10 artículo 108 de la Ley 1801 de 2016, tiene una naturaleza jurisdiccional, se concluye que el conflicto planteado no es de carácter administrativo, sino jurisdiccional.

Por lo tanto, considerando que el presente conflicto de competencias es de naturaleza jurisdiccional, esta Corporación no es competente para resolverlo, en tanto el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) no le otorga facultades para conocer conflictos de competencia de este tipo.

Asimismo, el conflicto se centra en determinar cuál es la autoridad competente para adelantar una acción policiva, independientemente de si se considera que el parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 creó un nuevo amparo minero o si, por el contrario, modificó la figura del amparo administrativo minero regulado en el Código de Minas, pues en ambos casos se trataría de una actuación con carácter policivo.

En ese sentido, se concluye que el asunto no debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que, conforme a lo establecido en el artículo 105 del CPACA, los asuntos de naturaleza policiva escapan a su competencia. Por otra parte, el amparo minero, independientemente de las consideraciones que se formulen sobre el alcance del parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016, constituye un proceso policivo que es adelantado por autoridades administrativas que no pertenecen a ninguna jurisdicción de la Rama Judicial.

En consecuencia, no es posible afirmar que existe un conflicto de competencias entre jurisdicciones, lo cual descarta la competencia de la Corte Constitucional para resolver el presente conflicto. Conforme todo lo anterior, se considera que debe aplicarse en el presente caso lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 270 de 1996, el cual establece lo siguiente:

ARTÍCULO

17. DE LA SALA PLENA. La Sala Plena cumplirá las siguientes funciones:[…] 3. Resolver los conflictos de competencia en la Jurisdicción Ordinaria, que no correspondan a alguna de sus Salas o a otra autoridad judicial. […]. Entonces, considera este despacho que el competente para resolver el presente conflicto de competencias es la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, conforme al numeral tercero del artículo 17 de la Ley 270 de 1996.

JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado