! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2022-00214-00 Demandante: ISMAEL ENRIQUE CASTELLANOS CUESTO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Temas: Régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.
Defecto sustantivo. Defecto fáctico. Desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el señor Ismael Enrique Castellanos Cuesto en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito enviado el 12 de enero de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el señor Ismael Enrique Castellanos Cuesto, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social integral, a la igualdad de trato ante la ley, a la protección a la familia, a una calidad de vida acorde con la dignidad humana y al acceso efectivo a la justicia. Sostuvo que tales garantías le han sido vulneradas con ocasión de las sentencias del 13 de febrero de 2019 y 9 de septiembre de 2021, a través de las cuales las autoridades judiciales denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2016-05542-01 (3346-2019), promovida por el accionante en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #! En concreto, solicitó a esta Corporación: “5.
Con el debido respeto, irrogo de los señores magistrados del Consejo de Estado que deben conocer y resolver esta tutela, amparar los derechos como accionante al debido proceso, a la seguridad social integral, a la igualdad de trato ante la ley, a la protección a la familia, al de una calidad de vida acorde con la dignidad humana y al acceso efectivo a la justicia, vulnerados por las decisiones judiciales de primera y segunda instancia. 6.
Como consecuencia de lo pedido, dejar sin efecto las sentencias: i) La del magistrado Samuel José Ramírez Poveda, ponente de la Subsección “C”, Sección Segunda, del TAC de fecha 13 de febrero de 2019 por la cual NEGÒ las pretensiones de la demanda (Folios 18-28). ii) La del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” integrada por los magistrados William Hernández Gómez (Ponente), Rafael Francisco Suárez Vargas y Gabriel Valbuena Hernández, de fecha 09 de septiembre de 2021 (notificada el 30 de septiembre de 2021) mediante la cual se confirma la sentencia de primera instancia (Folios 36-58). 7.
Ordenar a los accionados, se proceda a estudiar con mayor detenimiento y sindéresis, las normas legales vigentes que lo gobiernan; a aplicar el derecho sustancial, tener muy en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias T-442/94, T329/96, SU-477/97 (vías de hecho por valoración probatoria), SU-567 de 2015 y las de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia SL-8544 de 2016, SL-168 y SL 3130 de 2020; de igual manera, las orientaciones que fije el fallo de tutela, que espero, sea favorable. 8.
Ordenar, además, que en lo sucesivo y, en casos como el de la (sic) accionante, se abstengan de aplicar o considerar el régimen prestacional del Decreto 2701 de 1988 a efectos de que no se incurra en la comisión de un defecto material o sustantivo.” 2. Hechos El actor narró los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar dentro del presente asunto.
Mencionó que fue nombrado como profesor, grado especialista tercero (E3), mediante Orden Administrativa 1-177 del 19 de septiembre de 1983, cargó en el que se posesionó el 3 de octubre del mismo año en la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional. Indicó que el cargo ostentado estaba regulado por el Decreto Ley 1214 de 1990, norma que fue modificada por el Decreto 1792 de 2000 y posteriormente por los Decretos Ley 091 y 092 de 2007, en virtud de los cuales se cambió la nomenclatura de “especialistas, adjuntos y auxiliares” por los de “niveles directivo, asesor, profesional, orientador, técnico y asistencial”.
Recalcó que estas normas solo modificaron la denominación de los cargos, pero nunca cambiaron algún aspecto del régimen prestacional de los servidores. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $! Sostuvo que el 15 de septiembre de 1995, el director del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, le comunicó su nombramiento en el cargo de tecnólogo, código 4165, grado 16 y, además, le aclaró que esta nueva vinculación no lesionaba sus derechos adquiridos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 352 de 1994.
Mencionó que se desempeñó en ese cargo hasta el 17 de enero de 1997, fecha en la cual la entidad fue suprimida en cumplimiento del artículo 53 de la Ley 352 de 1997. Destacó que regresó a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional el 19 de diciembre de 1997, con plena garantía de que sus derechos adquiridos serían respetados.
Adujo que a través de Resolución 01620 del 21 de mayo de 2001, la Policía Nacional le reconoció su pensión de jubilación con base en el régimen prestacional previsto en el Decreto 2701 de 1988, a pesar de que la normativa aplicable a su caso era la consagrada en el Decreto 1214 de 1990, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21 del Decreto 352 de 1994, 55 de la Ley 352 de 1997 y 2 del Decreto 133 de 1998.
Comentó que el 19 de julio de 2016 solicitó la reliquidación de su mesada pensional, la cual fue negada mediante Oficio 218799/ARPRE – GRUPE – 1.10 del 10 de agosto del mismo año, suscrito por el jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional. Indicó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que denegó la solicitud de reliquidación, bajo el argumento de que la Policía Nacional dejó de reconocerle y pagarle las prestaciones contenidas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 13 de febrero de 2019, denegó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de fallo del 9 de septiembre de 2021. 3. Sustento de la vulneración Según la parte actora, a través de las sentencias censuradas se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social integral, a la igualdad de trato ante la ley, a la protección a la familia, a una calidad de vida acorde con la dignidad humana y al acceso efectivo a la justicia. Para el efecto, consideró que las providencias proferidas en el proceso ordinario incurrieron en los siguientes defectos: 3.1.
Defecto sustantivo ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co %! El accionante indicó que las autoridades judiciales aplicaron indebidamente el Decreto 2701 de 1988, ya que esta normativa no debía ser tenida en cuenta por la Policía Nacional para liquidar su pensión. Adujo que dicho decreto fue derogado por la Ley 100 de 1993 al no incorporarlo dentro de los regímenes especiales, sumado a que perdió vigencia a partir del 17 de enero de 1997 con la supresión del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, ordenada por el artículo 53 de la Ley 352 de 1997.
Sostuvo que esta ley ordenó la reincorporación del personal civil que laboró en ese instituto a las Direcciones de Sanidad (artículo 15) y de Bienestar Social (artículo 60), como dependencias de la Dirección General de la Policía Nacional. Manifestó que el artículo 54 de la Ley 352 de 1997 también estableció el respeto de los derechos adquiridos, que no eran otros que los establecidos en el título VI del Decreto 1214 de 1990.
Resaltó que el parágrafo del artículo 21 del Decreto 352 de 1994 fue claro en determinar que quienes hicieron parte del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, procedentes de las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social, conservaban las expectativas a la obtención de la pensión con el régimen prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990.
Aseguró que la Policía Nacional debía aplicar ese decreto desde la supresión del instituto en 1997 y, por ende, reconocerle todos los factores que devengaba en actividad a partir de ese año. Agregó que tampoco debió aplicarse el Decreto 1301 de 1994, el cual fue derogado por el artículo 65 de la Ley 352 de 1997. Señaló que esta normativa fue expedida en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 248 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de regular el sistema de salud de las Fuerzas Militares, por lo que no guarda relación alguna con su caso debido a que nunca perteneció a ese sistema.
Añadió que se dejaron de aplicar los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997 y el artículo 2, numeral 4 del Decreto 133 de 1998, omisión que condujo a que se le negaran de plano los derechos adquiridos bajo el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990. 3.2. Defecto fáctico Alegó que las autoridades judiciales concluyeron, erróneamente, que las prestaciones reclamadas ya habían sido incluidas en la asignación básica mensual, a pesar de que los desprendibles de nómina y la resolución en la que se liquidó su pensión demostraban todo lo contrario. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co &! Comentó que aunque los artículos 21 del Decreto 352 de 1994 y 55 de la Ley 352 de 1997 obligaban a la Policía Nacional a efectuar dichos pagos, la entidad nunca cumplió con su deber, y esa fue la razón por la que presentó la demanda ordinaria. 3.3.
Desconocimiento del precedente Indicó que el Consejo de Estado, a través de sus secciones y subsecciones, ha producido 15 decisiones favorables a otros pensionados que se encontraban bajo las mismas circunstancias fácticas y jurídicas que las suyas, por lo que solicitó que se le diera el mismo trato que a ellos. Además, advirtió que las autoridades judiciales se apartaron injustificadamente de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado sobre la materia. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 19 de enero de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Adicionalmente, se vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso al ministro de Defensa Nacional y al director general de la Policía Nacional, quienes también hicieron parte del trámite judicial objeto de controversia. 5.
Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, únicamente se dio la siguiente intervención: 5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C El magistrado ponente de la sentencia de primera instancia censurada se pronunció en los siguientes términos: Aseguró que resolvió el caso con base en el análisis de todo el material probatorio que obraba en el expediente, junto con las normas aplicables al caso, específicamente las relacionadas con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos que se encontraban prestando servicios en el Ministerio de Defensa Nacional o la Policía Nacional, y que luego ingresaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.
Destacó que gracias al anterior estudio, se concluyó que no había lugar a reliquidar la pensión del demandante con la inclusión de los factores salariales del artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co '! Explicó que aunque el Decreto Ley 1301 de 1994, el Decreto 3062 de 1997 y la Ley 352 de 1997 establecen que a los empleados públicos que se encontraban prestando servicios en el Ministerio de Defensa Nacional o la Policía Nacional, que ingresaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, y que finalmente fueron incorporados a las direcciones de Sanidad Militar, de Sanidad de la Policía Nacional o de Bienestar Social de la Policía Nacional, se les continuaría aplicando el régimen prestacional del Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, ello no incluía las normas del Título III ibidem que hacen parte del régimen salarial.
Mencionó que la administración, con el fin de realizar una correcta nivelación de estos cargos y garantizar los derechos adquiridos de los empleados, a través del Decreto 171 de 1996 estableció las equivalencias de cargos así como la compensación de la prima de actividad, subsidio familiar y demás emolumentos consagrados en el Título III del Decreto Ley 1214 de 1990, incluyéndolas en la asignación básica.
Para reforzar su argumento, citó in extenso las consideraciones de la providencia de primera instancia y resaltó que dicha decisión fue confirmada en su integridad por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consideró que la sentencia contiene una motivación suficiente y se respetó el debido proceso de las partes, por lo que no existe causal alguna que haga procedente la acción de tutela en este caso concreto. 5.2.
Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional La jefe del Grupo de Asuntos Jurídicos de la institución transcribió apartes de la sentencia de segunda instancia cuestionada, y recalcó que las autoridades judiciales efectuaron un ejercicio exegético cercano a la Constitución Política, al principio de legalidad y al debido proceso, ya que el fallo se ajustó a los elementos probatorios y al análisis de la normatividad vigente para la fecha en que se expidió el acto administrativo.
Adujo que no era procedente acceder a la solicitud de reajuste salarial con base en una disposición normativa que no regía al personal vinculado al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional como lo era el Decreto Ley 1214 de 1990, ya que al extinguirse la entidad y ser incorporados a la Dirección de Sanidad y Bienestar Social, estaban cobijados por el régimen previsto en el Decreto 2701 de 1988.
Señaló que tampoco podían otorgársele al actor los emolumentos establecidos en el Decreto Ley 1214 de 1990, ya que no fueron percibidos ni hicieron parte del último haber devengado. Reseñó que a través del artículo 33 de la Ley 62 de 1993, desarrollado por los artículos 20 y 21 del Decreto 352 de 1994, se creó el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se dispuso que sus empleados estarían sometidos al sistema general de pensión y salud de la Ley 100 de 1993, mientras ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (! que en lo relativo a las demás prestaciones sociales se aplicaría el Decreto Ley 2701 de 1988.
Indicó que el artículo 53 del Decreto Ley 2701 de 1988 consagró los factores de salario para la liquidación de la pensión de jubilación, los cuales fueron tenidos en cuenta al momento de expedir el acto administrativo que reconoció la pensión del accionante. Mencionó que a través de la Ley 352 de 1997 se derogó el Decreto 1301 de 1994 y, en consecuencia, se suprimieron los Institutos de Salud de las Fuerzas Militares y de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.
Expuso que con la supresión de estas entidades, sus empleados públicos y trabajadores oficiales fueron incorporados a las plantas de personal del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según fuere el caso. Añadió que el régimen prestacional aplicable a los funcionarios se determinaría, según lo previsto en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997, de acuerdo a si su vinculación se había efectuado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, caso en el cual se regirían por el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, pues de lo contrario estarían cobijados por el sistema general de seguridad social.
Manifestó que mediante el Decreto 333 de 1997 se reguló la liquidación del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, y en su artículo 2 se dispuso que sus empleados serían incorporados a la planta de personal de la Policía Nacional y se les aplicaría el régimen salarial de los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Por lo anterior, consideró que la aplicación de las anteriores normas por parte de los jueces ordinarios estuvo ajustada a derecho, y que el demandante no tenía derecho a devengar los emolumentos pretendidos pues se derivaban de prestaciones contenidas en el Título VI del Decreto 1214 de 1990. Finalmente, aseveró que en este caso no existe prueba de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo extraordinario, por lo que solicitó declarar su improcedencia. 5.3.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A No contestó la acción de tutela a pesar de que el contenido del auto admisorio le fue notificado en debida forma mediante notificación electrónica No. 4805 del 20 de enero de 2022. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co )! 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social integral, a la igualdad de trato ante la ley, a la protección a la familia, a una calidad de vida acorde con la dignidad humana y al acceso efectivo a la justicia, con ocasión de las sentencias del 13 de febrero de 2019 y 9 de septiembre de 2021, a través de las cuales las autoridades judiciales denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2016- 05542-01 (3346-2019), promovida por el accionante en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
Para el efecto, se deberá establecer si las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, defecto fáctico y desconocimiento del precedente, al establecer que el actor no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con base en el régimen prestacional previsto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, sino de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2701 de 1988.
En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el ! 1 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *! estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3.
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva-.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. ! 3 Idem. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "+! 4. Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues las sentencias censuradas se dictaron en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Ismael Enrique Castellanos Cuesto contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez5, toda vez que la providencia de segunda instancia fue dictada el 9 de septiembre de 2021, mientras que la acción de tutela fue presentada el 12 de enero de 2022, por lo que sin necesidad de precisar la fecha de ejecutoria de tal decisión, se evidencia un ejercicio oportuno de la solicitud de amparo.
Frente al requisito de subsidiariedad, la Sala considera que la parte actora no cuenta con medio de impugnación ordinario ni extraordinario que resulte ser el mecanismo idóneo para controvertir el fallo censurado, pues la situación descrita no se ajusta a las causales establecidas en el ordenamiento jurídico para ello. Por último, se advierte que el caso objeto de estudio es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora pretende poner de presente las presuntas irregularidades en las que incurrieron las autoridades judiciales cuestionadas, en tanto involucra la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social integral, a la igualdad de trato ante la ley, a la protección a la familia, a una calidad de vida acorde con la dignidad humana y al acceso efectivo a la justicia, más allá del debate legal surtido ante el juez natural de la especialidad.
Superadas las exigencias en mención, la Sala abordará el fondo del reclamo deprecado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de amparo, el cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial6, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales7. 5.
Estudio de fondo ! 5 El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ""! La parte actora considera que se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social integral, a la igualdad de trato ante la ley, a la protección a la familia, a una calidad de vida acorde con la dignidad humana y al acceso efectivo a la justicia, con ocasión de las sentencias del 13 de febrero de 2019 y 9 de septiembre de 2021, a través de las cuales las autoridades judiciales denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2016-05542-01 (3346-2019), promovida por el accionante en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
En concreto, asegura que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, defecto fáctico y desconocimiento del precedente al establecer que el actor no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con base en el régimen prestacional previsto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, sino de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2701 de 1988.
En tal virtud, la Sala estudiará individualmente cada uno de los defectos endilgados, para proceder a dar la solución al caso concreto. 5.1. Defecto sustantivo Según se tiene, la Corte Constitucional8 ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”9.
Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente10 o porque ha sido derogada11, es inexistente12, inexequible13 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador14. b) No se hace una interpretación razonable de la norma15. ! 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio 9 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T- 043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras 10 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa 11 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández 12 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería 13 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 15 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "#! c) La disposición aplicada es regresiva16 o contraria a la Constitución17. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición18. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma19. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. En el caso concreto, el accionante afirmó que las autoridades judiciales aplicaron indebidamente el Decreto 2701 de 1988, pues la norma que debía tenerse en cuenta para liquidar su pensión era el Decreto 1214 de 1990.
Lo anterior, por cuanto el Decreto 2701 de 1988 había sido derogado por la Ley 100 de 1993 y además perdió su vigencia desde el 17 de enero de 1997, con la supresión del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional con la expedición de la Ley 352 de 1997. Además, alegó que el artículo 21 del Decreto 352 de 1994 establecía que quienes hicieron parte de esa entidad, procedentes de las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social, conservaban las expectativas a la obtención de la pensión con el régimen prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990.
Tampoco estuvo de acuerdo con que se aplicara el Decreto 1301 de 1994, el cual había sido derogado por el artículo 65 de la Ley 352 de 1997. Finalmente, consideró que si se hubieran tenido en cuenta los artículos 54 y 55 de dicha ley, así como el artículo 2, numeral 4 del Decreto 133 de 1998, no le hubieran negado las prestaciones consagradas en el Decreto 1214 de 1990.
Comoquiera que el objeto de la controversia radica en el régimen prestacional bajo el cual debía liquidarse la pensión de jubilación del actor, la Sala estima pertinente revisar el análisis efectuado en el proceso ordinario para adoptar la decisión correspondiente. En ese sentido, el estudio se enfocará en los argumentos plasmados en la sentencia de segunda instancia, por ser la que puso fin al trámite judicial bajo discusión. En tal virtud, al revisar la sentencia del 9 de septiembre de 2021, se evidencia que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, enfocó su análisis en determinar si el demandante tenía derecho a la reliquidación de su pensión con la ! 16 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño 17 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 18 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 19 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "$! inclusión de los emolumentos previstos en el Decreto 1214 de 1990.
Así quedó plasmado desde el principio en el problema jurídico, el cual fue del siguiente tenor: “¿Es procedente el reconocimiento a favor del señor Ismael Enrique Castellanos Cuesto de los emolumentos previstos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 como partidas computables de las prestaciones sociales, y en consecuencia, debe reliquidarse su pensión de vejez con la inclusión en el ingreso base de liquidación de dichos conceptos, toda vez que su vinculación inicial con la entidad demandada fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993”.
Para resolver el anterior interrogante, la autoridad judicial consideró pertinente acudir a los lineamientos trazados por la misma Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019, a través de la cual se establecieron las pautas a tener en cuenta respecto del régimen salarial y prestacional aplicable al personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa, vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, advirtió que mientras la parte actora solicitaba la reliquidación de su pensión con el pago de los emolumentos del artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, así como su inclusión como partidas computables de dicha prestación, la entidad demandada consideraba que dichos factores estaban previstos en el Título III de dicha norma como conceptos remunerativos del servicio, y al actor solo le resultaban aplicables aquellos establecidos en el Título VI ibídem, relativos al régimen prestacional, por lo que su pensión estaba correctamente liquidada.
Por lo anterior, precisó que en la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-2019 del 12 de diciembre de 2019, se fijaron unas reglas jurisprudenciales de interpretación para la resolución judicial de asuntos como el que tenía bajo su conocimiento. En síntesis, explicó que la decisión unificadora abordó el estudio sobre la situación jurídica laboral, salarial y prestacional del personal civil vinculado al Ministerio de Defensa en vigencia de la Ley 100 de 1993, así como en virtud de la organización del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional conforme al Decreto Ley 1301 de 1993, al igual que ante la supresión del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y la posterior creación de la Dirección de Sanidad con la Ley 352 de 1997.
Concretamente, los postulados esbozados en la sentencia de unificación fueron los siguientes: SUPUESTO NORMATIVO REGLAS DE UNIFICACIÓN 1. Entre la vigencia del Decreto 1301 de 1994 y de la Ley 352 de 1997 (i) En materia salarial: Los empleados públicos vinculados e incorporados al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, se regían por las normas reguladas por el Gobierno Nacional para los servidores de los establecimientos públicos del orden nacional.
Por lo tanto, comoquiera que estaban vinculados a un órgano del nivel ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "%! descentralizado, no se regían por las normas reguladas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
(ii) En materia de Seguridad Social Integral el régimen aplicable era el previsto en la Ley 199 de 1993 para los empleados públicos que se vincularan al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional. En lo Relativo a las demás prestaciones se les aplicaba el Decreto 2701 de 1988 y normas que lo modificaron o adicionaron.
Los empleados públicos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuaron cobijados por el Decreto 1214 de 1990. 2. A partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997, los empleados públicos que antes prestaban sus servicios en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y que fueron incorporados a la planta de salud del Ministerio de Defensa Nacional dejaron de pertenecer al sector descentralizado.
(i) En materia salarial los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que fueron incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa quedaron sometidos al régimen salarial previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional (Artículo 3. Num. 6 del Decreto 3062 de 1997).
(ii) En materia prestacional los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional y que se hubieran vinculado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará en su integridad el Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.
Al personal vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará dicha normativa. En lo no contemplado en materia prestacional en la Ley 100 de 1993 se les aplicará el Título VI del Decreto 1214 de 1990 (Parágrafo artículo 55 de la Ley 352 de 1997). 3. A partir de la Ley 1033 de 2006 se unificó el régimen de administración de personal que se aplica al personal civil vinculado a los organismos y dependencias del Sector Defensa.
Por ello, los empleos públicos del personal civil no uniformado asignados a la Dirección General de Sanidad Militar pertenecen a la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional (i) A partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 92 de 2007 se reajustaron las plantas de personal, se determinaron las equivalencias y se fijaron los sueldos con fundamento en la nomenclatura y clasificación especial, por ello, los sueldos de los empleados civiles no uniformados del sector Defensa se empezaron a pagar con base en la nueva nomenclatura.
Los empleados civiles no uniformados del sector defensa vinculados a la Planta de Personal del Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General de Sanidad Militar, debieron continuar percibiendo la remuneración correspondiente a los empleos que desempeñaban a la entrada en vigencia del Decreto 4783 de 2008 mientras ocupen el cargo en el que fueron incorporados.
(ii) En el momento en el que el empleado ocupó el cargo al que fue incorporado por disposición del Decreto 4783 de 2008, de acuerdo con la nomenclatura y clasificación especial para los empleados civiles no uniformados del sector defensa, empezó a devengar la asignación básica fijada por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional.
Lo que quiere decir, que mientras se produjo la incorporación en el cargo equivalente en la planta global del sector defensa, de acuerdo con el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, el servidor debió continuar percibiendo la remuneración correspondiente al empleo que antes desempeñaba, esto es, según el régimen salarial fijado por el ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "&! Gobierno para los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional.
Efectuada la incorporación al cargo equivalente en la planta global del Ministerio de Defensa Nacional, el empleado queda sometido a la escala de asignación básica fijada por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional. (iii) En materia prestacional la Ley 1033 de 2006 no introdujo ninguna modificación, por lo tanto se mantiene el régimen prestacional fijado en la Ley 352 de 1997.
Con base en lo anterior, la autoridad judicial aclaró que lo que fija el marco jurídico para los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporaron a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa, en cuanto al régimen prestacional, es su vinculación o nombramiento antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues continuarían sometidos a la aplicación integral del Título VI del Decreto 1214 de 1990 aquellos que se hubieren vinculado al referido órgano con anterioridad a dicho momento, tal como se previó en la Ley 352 de 1997.
Establecido el marco normativo y jurisprudencial que regulaba el caso, en la sentencia censurada se hizo un análisis de la historia laboral del señor Castellanos Cuesto con el objetivo de establecer el régimen prestacional aplicable a su situación particular, así: “- El señor Ismael Enrique Castellanos fue nombrado en el cargo de profesor en la categoría de especialista tercero de la planta de personal del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, empleo para el cual tomó posesión el 3 de octubre de 1983, tal como se aprecia de la respectiva acta 1169 (folio 14) - De manera posterior, fue incorporado en la plaza de tecnólogo, código 4165, grado 16, del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, cargo en el cual fue posesionado el 31 de enero de 1997, conforme se evidencia del acta 0595 (folio 17). - Asimismo, el 19 de diciembre de 1993 fue nombrado en la referida dependencia como técnico administrativo, código 4065, grado 16, según acta de posesión 1629 (folio 18). - De la hoja de servicios 19334647 del 14 de marzo de 2001 se extrae que, el libelista prestó su servicio a la Policía Nacional como personal civil no uniformado desde el 1º de octubre de 1983 hasta el 5 de marzo de 2001, cuando aquel decidió retirarse por voluntad propia al cargo que desempeñaba, renuncia que fue aceptada por la Policía Nacional mediante Resolución 0643 del 28 de febrero de 2001.
Se aprecia que como factores salariales y prestacionales reconocidos durante su último año de labor oficial, se tuvieron en cuenta el sueldo básico y la prima de navidad (folio 21) - De acuerdo con la Resolución 01620 del 21 de mayo de 2001 (folios 22 a 23) se advierte que, el Ministerio de Defensa, Policía Nacional reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor del señor Ismael Enrique ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "'! Castellanos Cuesto en cuantía de $868.753.90 efectiva a partir del 5 de marzo de 2001.
Para tal efecto, la entidad planteó como motivación la siguiente: <<[…] Que de acuerdo con la liquidación de servicios expedida por el Archivo General de la Policía Nacional, el señor ISMAEL ENRIQUE CASTELLANOS CUESTO, identificado con cédula de ciudadanía 19.334.647, nació el 2 de julio de 1955, ingresó a la institución el 12 de febrero de 1981 y fue retirado a solicitud propia el 5 de marzo de 2001, acumulando un tiempo de 20 años, 04 meses y 08 días, incluido tiempo a contrato.
Que de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto 2701 del 29 de diciembre de 1988 en concordancia con los artículos 98, 115, 117, 118 y 199 del Decreto 1214 de 1990, tiene derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación equivalente al 75% de los últimos haberes devengados computables para prestaciones sociales […]>>” (Se resalta) En virtud de la revisión de la historia laboral del actor, la autoridad judicial de segunda instancia concluyó (i) que el demandante se había incorporado directamente a la planta de personal civil de la Policía Nacional desde el 1º de octubre de 1983;
(ii) que la entidad demandada reconoció la pensión de jubilación conforme a las previsiones del Decreto 1214 de 1990, al tener en cuenta para el calculo de su monto el salario básico y las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad; y (iii) que el señor Castellanos Cuesto, al vincularse antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, era beneficiario del régimen prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990, en virtud de la transición normativa contemplada en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997.
De lo hasta aquí expuesto, contrario a lo alegado por el accionante, es evidente que la sentencia cuestionada sí tuvo en cuenta que el régimen prestacional aplicable al caso concreto era el previsto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990. En efecto, luego de revisar cada una de las normas que regularon el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporaron a la planta de personal del Ministerio de Defensa, como lo es el caso del actor, así como las reglas jurisprudenciales planteadas en sentencia de unificación del órgano de cierre sobre la materia, la autoridad judicial concluyó de forma razonada y justificada que el señor Castellanos Cuesto estaba cobijado por marco prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990, comoquiera que su vinculación se había presentado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior, no le asiste razón al actor al afirmar que en la decisión cuestionada se aplicó indebidamente el Decreto 2701 de 1988 porque, como quedó visto, el fallo fue claro en establecer que el demandante estaba cobijado por el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990, tal y como lo alega en su escrito de tutela el accionante.
Por lo mismo, se equivoca el señor Castellanos Cuesto al sostener que la ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "(! autoridad judicial decidió su caso con base en el Decreto 1301 de 1994, ya que éste solo fue citado por el juez de segunda instancia al momento de trazar la evolución normativa sobre el tema, para indicar que había sido modificado por la Ley 352 de 1997, en la que se previó que quienes se vincularon antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, estarían sometidos a lo dispuesto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, esto es, la norma que el propio actor reclama como desatendida.
En otras palabras, en la sentencia censurada no se pasó por alto que las disposiciones del Decreto 1301 de 1994 hubieran sido recogidas por la Ley 352 de 1997, pues contrario a ello, en la providencia se precisó que esta última servía de fundamento para que la liquidación de la pensión del actor se hiciera con base en lo dispuesto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990.
Ahora bien, el señor Castellanos Cuesta asegura que si se hubieran aplicado los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997, así como el artículo 2, numeral 4 del Decreto 133 de 1998, no se hubieran negado los derechos adquiridos bajo el régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990. Al respecto, se tiene que a través de la Ley 352 de 1997 se reestructuró el Sistema de Salud y se dictaron otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, mientras que el Decreto 133 de 1998 plasmó disposiciones relativas a la liquidación del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.
Las normas presuntamente desatendidas son del siguiente tenor: • Ley 352 de 1997 “ARTÍCULO 54. Personal. Los empleados públicos y trabajadores oficiales que actualmente prestan sus servicios en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se incorporarán a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según sea el caso, conforme a la reglamentación especial que al respecto expida el Gobierno Nacional, garantizando los derechos adquiridos y sin tener que presentar o cumplir ningún requisito adicional.
PARÁGRAFO 1 º. Inicialmente, las personas incorporadas continuarán prestando sus servicios en las mismas unidades y establecimientos en que laboraban antes de la expedición de la presente ley.
PARÁGRAFO 2 º. El personal que actualmente presta sus servicios en la unidad prestadora de servicios Hospital Militar Central, se incorporará al establecimiento público de orden nacional, previsto en el artículo 40 de la presente ley.
ARTÍCULO 55. Régimen prestacional. A los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporen a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa y de la ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ")! Policía Nacional, respectivamente, y que se hubieren vinculado a estas entidades antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se les continuará aplicando en su integridad el Título VI del Decreto ley 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.” (Énfasis de la Sala) • Decreto 133 de 1998 Artículo 2°.
Los empleados públicos que actualmente prestan sus servicios en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional- Inssponal, se incorporarán a la planta de personal de la Policía Nacional, respetando los derechos adquiridos conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 352 de 1997 así: (…) 4. En materia prestacional a los empleados públicos del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporen a la planta de personal de la Policía Nacional y que se hubieren vinculado a esta entidad antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les continuará aplicando en su integridad el Título VI del Decreto 1214 de 1990 y las normas que lo modifiquen o adicionen.
Los demás empleados públicos que se incorporen a la Policía Nacional por virtud de la Ley 352 de 1997 quedarán sometidos al régimen de la Ley 100 de 1993, y en lo no contemplado en la Ley 100 de 1993, se les aplicará lo dispuesto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen. (Negrilla fuera del texto original) De lo transcrito, es claro para la Sala que estas disposiciones sí fueron respetadas en la sentencia cuestionada, pues justamente el hecho de que el actor se hubiera vinculado a la entidad demandada antes de la entrada en rigor de la Ley 100 de 1993, fue lo que permitió concluir a la autoridad judicial que el señor Castellanos Cuesto era beneficiario del régimen prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990.
Por lo tanto, no existe razón alguna para considerar que en el fallo de segunda instancia se incurrió en defecto sustantivo, pues aunque el actor alega que su caso no se decidió con base en lo dispuesto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, lo cierto es que fue precisamente con base en esa normatividad que la autoridad judicial concluyó que no había lugar a ordenar la reliquidación de la pensión del actor, ya que ésta fue reconocida con base en lo dispuesto en la norma mencionada.
En este punto, resulta necesario aclarar que si los jueces de instancia negaron las pretensiones de la demanda, no fue bajo el argumento de que el actor perteneciera a un régimen prestacional distinto al del Título VI del Decreto 1214 de 1990, como lo pretende hacer ver el accionante, sino porque ya había percibido los factores descritos en ese apartado normativo.
Además, en las providencias cuestionadas también se llegó a la conclusión de que la reliquidación solicitada por el señor Castellanos Cuesto tenía por objeto la inclusión de unos factores prestacionales que estaban previstos en el Título III de ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "*! dicho decreto, situación que no era procedente porque, como quedó establecido en líneas anteriores, el accionante únicamente estaba cobijado por el régimen prestacional previsto en el Título VI ibidem.
En ese orden de ideas, aunque el actor considera que el proceso fue decidido con base en disposiciones que no resultaban aplicables a su caso, lo cierto es que las autoridades judiciales tuvieron en cuenta el régimen normativo que regulaba el reconocimiento y liquidación de su pensión y, con base en ello, decidieron de forma razonable que el actor pertenecía al régimen prestacional del Título VI del Decreto 1214 de 1990, por lo que no era posible conceder unos factores prestacionales que no estaban establecidos en la referida norma.
En esa medida, la Sala no encuentra acreditado el defecto sustantivo invocado por el accionante. 5.2. Defecto fáctico La Corte Constitucional20 ha considerado que el defecto fáctico tiene relación con la actividad probatoria desplegada por el juez y comprende el decreto, la práctica y la valoración de las pruebas. Al respecto esta Sala de Decisión21, en varios pronunciamientos, ha precisado los alcances y requisitos que deben cumplirse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, para concluir que este se configura cuando: i) existe una omisión por parte de la autoridad judicial al decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) se desconoce el acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) se realiza una valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) se profiere sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
En este caso, el actor se limitó a asegurar que se incurrió en este defecto porque las autoridades judiciales concluyeron, erróneamente, que las prestaciones reclamadas ya habían sido incluidas en la asignación básica mensual, a pesar de que los desprendibles de nómina y la resolución en la que se liquidó su pensión demostraban todo lo contrario.
Comentó que aunque los artículos 21 del Decreto 352 de 1994 y 55 de la Ley 352 de 1997 obligaban a la Policía Nacional a efectuar dichos pagos, la entidad nunca cumplió con su deber, y esa fue la razón por la que presentó la demanda ordinaria. En primer lugar, se precisa que estas dos últimas normas no contienen una obligación expresa frente al pago de emolumento algún tipo, ya que solo disponen que quienes se vincularon a la entidad demandada antes de la entrada en vigencia ! 20 Puede revisarse la sentencia SU-379 del 20 de agosto de 2019, ponencia del magistrado Alejandro Linares Cantillo. 21 Revisar, entre otros, la providencia proferida el 12 de noviembre de 2015, en el proceso No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, actor Jaime Rodríguez Forero.
Consejera Ponente Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #+! de la Ley 100 de 1993, estarían cobijados por el régimen prestacional establecido en el Título VI del Decreto 1214 de 1990.
Por esta razón, la Sala pone de presente los factores prestacionales que, en virtud de lo dispuesto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 (régimen prestacional aplicable al actor), debían ser tenidos en cuenta para la liquidación de la pensión del señor Castellanos Cuesto: “Artículo 102. PARTIDAS COMPUTABLES PARA PRESTACIONES SOCIALES.
A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que se retire o sea retirado, se le liquidarán y pagarán las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de invalidez y demás prestaciones sociales a que tuvieren derecho, sobre la suma de las siguientes partidas: a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. Prima de actividad. e. Subsidio familiar. f. Auxilio de transporte. g. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.
PARÁGRAFO 1 º. El subsidio familiar que se reconozca y pague por parte de las Cajas de Compensación Familiar a los trabajadores oficiales, no será computable como partida para las prestaciones sociales. Para este efecto, se tendrá en cuenta la suma que se acuerde en el respectivo contrato de trabajo.
PARÁGRAFO 2 º. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales. Ahora bien, de la revisión del expediente, se tiene que a folio 21 del cuaderno principal obra copia de la Hoja de Servicios en la que se hizo la liquidación de los servicios prestados por el actor a la entidad demandada, documento que únicamente refleja como último salario devengado un sueldo básico de $957.481.
A folio 22 del cuaderno principal se encuentra la Resolución 01620 del 21 de mayo de 2021, a través de la cual se reconoció la pensión del accionante en los siguientes términos: “(…) Que de acuerdo con la liquidación de servicios expedida por el Archivo General de la Policía Nacional, el señor ISMAEL ENRIQUE CASTELLANOS CUESTO, identificado con cédula de ciudadanía 19.334.647, nació el 2 de julio de 1955, ingresó a la institución el 12 de febrero de 1981 y fue retirado a solicitud propia el 5 de marzo de 2001, acumulando un tiempo de 20 años, 04 meses y 08 días, incluido tiempo a contrato.
Que de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto 2701 del 29 de diciembre de 1988 en concordancia con los artículos 98, 115, 117, 118 y 199 del Decreto 1214 de 1990, tiene derecho al reconocimiento de una pensión ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #"! de jubilación equivalente al 75% de los últimos haberes devengados computables para prestaciones sociales, así: Sueldo para el grado $957.481.00 Bonificación por servicios prestados 1/12 27.926.52 Prima de servicios 1/12 41.058.64 Prima de vacaciones 1/12 42.769.42 Prima de Navidad 1/12 89.102.96 Total 1’158.338.54 X 75% Valor de la pensión $868.753.90 (…)”.
De lo expuesto, se tiene que en la liquidación de la pensión del actor solo se tuvieron como partidas computables el sueldo básico, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad. La inconformidad del accionante frente a lo anterior, y que fue lo que motivó la interposición de la demanda ordinaria, es que no se incluyeran la prima de actividad, la prima de alimentación, el subsidio familiar y el auxilio de transporte, a pesar de que estaban enlistados en el artículo 102 del Título VI del Decreto 1214 de 1990, que es el régimen que lo cobija.
No obstante, si bien estos factores se encuentran incorporados en el artículo 102 ibidem, lo cierto es que corresponden a factores salariales y no prestacionales, en la medida en que su consagración se dio en los artículos 38, 39, 49 y 54 del Título III del Decreto 1214 de 1990, el cual no rige la situación específica del actor. Lo anterior explica el por qué el actor no los hubiera devengado y, de paso, por qué no fueron tenidos en cuenta para calcular el monto de su pensión de jubilación. Así lo indicó la autoridad judicial de segunda instancia al analizar las pruebas invocadas como desconocidas por el accionante: “Ahora, sobre el derecho a las partidas computables referidas y deprecadas expresamente por la parte activa en su demanda y en su recurso de apelación, particularmente se observa que los conceptos correspondientes al sueldo básico y a las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, fueron incluidos en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación del señor Castellanos Cuesto.
En cuanto a los demás factores del Título III no especificados que pretende sean incluidos a efectos de la reliquidación pensional instada, se tiene que, tal como lo manifestó el libelista en el recurso de impugnación, estos no corresponden a ninguna de las prestaciones consagradas en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 relativo a la seguridad y bienestar social, sino que obedecen a sendos factores de remuneración del servicio enlistados en el Título III de dicho estatuto, a los cuales el demandante no tiene derecho en la medida en que tampoco ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ##! es beneficiario de este último precepto, pues aquel desarrolló el régimen salarial que, como se señaló con antelación, no dependía de la fecha de vinculación anterior a la Ley 100 de 1993 como sí lo fue el régimen prestacional.
(…) De este modo, al evidenciar que el libelista por haberse vinculado a la entidad demandada antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a ser beneficiario únicamente del régimen prestacional, pero no del salarial del decreto en mención, resulta evidente que tal como lo estimó el Ministerio de Defensa, Policía Nacional en los actos administrativos cuestionados y el a quo en la sentencia impugnada, no podían reconocerse a su favor los conceptos laborales deprecados, y por consiguiente, tampoco sería viable incluirlos como partidas computables en la base de liquidación de la pensión de jubilación.” (Se enfatiza) Por lo anterior, comoquiera que el accionante no era beneficiario del régimen salarial previsto en el Título III del Decreto 1214 de 1990 (en el que están contemplados la prima de actividad, la prima de alimentación, el subsidio familiar y el auxilio de transporte), no devengó estos factores y por ello no era procedente incluirlos en la base de liquidación de su pensión. En tal sentido, contrario a lo expuesto por la parte actora, en la sentencia de segunda instancia no se omitió valorar la hoja de servicios ni la resolución de liquidación de su pensión, pues gracias al análisis de estos documentos, en contraste con la normatividad aplicable al caso concreto, la autoridad judicial demandada concluyó que en el cómputo de la pensión sí se tuvieron en cuenta los factores efectivamente percibidos por el señor Castellanos Cuesto, y que no podían incluirse dentro de la base de liquidación aquellos emolumentos adicionales que no fueron devengados por el demandante y respecto de los cuales nunca tuvo derecho a percibir.
Así las cosas, la Sala tampoco encuentra acreditado el defecto fáctico invocado por el accionante. 5.3. Desconocimiento del precedente Para esta Sala22 el precedente es aquella regla creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Lo anterior en ejercicio de la actividad creadora del derecho, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre ! 22 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #$! a la luz de los preceptos constitucionales.
Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye la creación del derecho, al definir directrices que permiten resolver la controversia bajo la primacía de la Constitución. Esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. En este caso, la parte actora se limitó a afirmar que el Consejo de Estado, a través de sus secciones y subsecciones, ha producido 15 decisiones favorables a otros pensionados que se encontraban bajo las mismas circunstancias fácticas y jurídicas que las suyas, por lo que debía dársele el mismo trato que a ellos.
Además, advirtió que las autoridades judiciales se apartaron injustificadamente de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado sobre la materia. Sin embargo, el señor Castellanos Cuesto no indicó de forma clara cuáles eran las decisiones que, en su criterio, fueron desconocidas con la expedición de la sentencia objeto de controversia, por lo que no es posible determinar cuál es la regla o subregla de derecho que no fue atendida por la autoridad judicial demandada.
En otras palabras, el actor no cumplió con una carga argumentativa suficiente que permita a la Sala estudiar si efectivamente se incurrió en desconocimiento del precedente, por lo que no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno sobre el particular. Así las cosas, al no estar acreditado ninguno de los defectos invocados en el escrito de tutela, esta Sala no encuentra que se hayan vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora, razón por la cual se denegará el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de tutela presentada por el señor Ismael Enrique Castellanos Cuesto, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. ! Demandante: Ismael Enrique Castellanos Cuesto Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-00214-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #%! TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” !