CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: CENTRO MÉDICO VALLE DE ATRIZ E.U. Y OTROS Demandada: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Pretensión idónea respecto de actos administrativos que se consideran ilegales / MEDIDAS SANITARIAS PREVENTIVAS– Determinaciones independientes a las decisiones sancionatorias – Procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionarlas.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora1. I. SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes pretenden que se les indemnicen los perjuicios causados con el acto administrativo particular por medio del cual se suspendieron temporalmente los servicios del Centro Médico Valle de Atriz E.U., los cuales fueron reactivados una vez se acreditó la subsanación de las falencias advertidas.
II. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 17 de febrero de 20172, el Centro Médico Valle de Atriz E.U. y el señor Luis Alberto Monge Muñoz, en calidad de propietario de la mencionada persona jurídica. 1 El expediente se encuentra digitalizado en la plataforma Samai y se puede consultar a través del siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=52001233300 0201700087011100103 2 Folio 14 del cuaderno 1.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 2 Así como los menores Luis Felipe Monge Molano, Luis Fernando Monge Portilla y Alejandro Monge Portilla, en condición de hijos del propietario del referido centro médico, por medio de apoderada judicial3, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron la demanda de la referencia contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño. Lo anterior, con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios causados con la medida preventiva de cierre de los servicios de salud impuesta al Centro Médico Valle de Atriz E.U. Al respecto, las mencionadas personas naturales señalaron que derivaban su sustento de las utilidades que generaba la referida persona jurídica.
Por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la parte demandante solicitó $3.500’000.000 y por lucro cesante pidió $492’324.396. Adicionalmente, cada uno de los demandantes reclamó 100 smmlv por perjuicios morales y la misma suma por “daños a la vida de relación”. 1.2. Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron como hechos relevantes los siguientes: El Centro Médico Valle de Atriz4 es una empresa unipersonal de propiedad del señor Luis Alberto Monge Muñoz, habilitada desde el 3 de noviembre de 2007 para la prestación de servicios de salud de mediana y baja complejidad en el municipio de Pasto.
Entre el 20 y el 22 de febrero de 2013, el Instituto Departamental de Salud de Nariño efectuó una visita de verificación de condiciones de habilitación al citado centro médico. El 15 de marzo de 2013, la entidad citada dispuso el cierre temporal de los servicios de salud del Centro Médico Valle de Atriz E.U. por el incumplimiento de las condiciones estipuladas en la Resolución 1043 de 2006 “anexo técnico 1 códigos 2.2, 2.6, 2.8, 2.10, 2.12, 2.13, 2.14, 2.15, 2.17, 2.20, 2.23, 2.25, 2.26, 2.27, 2.28, 2.30, 2.33, 2.34, 2.47, 2.55, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.9, 3.12, 3.15, 3.19, 3.27, 3.33, 3.45, 3.50, 3.52, 4.1, 4.2, 4.5, 5.1, 5.3, 5.4, 5.5, 5.18, 5.30, 5.31, 5.42, 5.48, 5.53, 6.4, 8.7, 3 Poder obrante a folios 20 a 22 del cuaderno 1. 4 La razón social de la persona jurídica es Centro Médico Valle de Atriz E.U. según consta en el certificado de existencia y representación legal que obra a folios 22 y 23 del cuaderno 1.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 3 8.8, 9.1, 9.2, 9.13, 9.14”, medida preventiva que se materializó el 18 de marzo siguiente. El 5 de abril de 2013, la Subdirección de Calidad y Aseguramiento del Instituto Departamental de Salud de Nariño formuló cargos en contra de la demandante por el eventual incumplimiento de los requisitos señalados en la Resolución 1043 de 2006.
El 9 de octubre de 2013, previa verificación del cumplimiento de los estándares de habilitación señalados en la Resolución 1043 de 2006, el demandado levantó la medida preventiva y autorizó la apertura de los servicios de salud de la referida institución, medida que se materializó al día siguiente. El 21 de noviembre de 2014, la entidad pública sancionó con multa de 230 smdlv al Centro Médico Valle de Atriz E.U. por el incumplimiento de los estándares de habilitación, según lo que se evidenció en la visita efectuada entre el 20 y el 22 de febrero de 2013.
El Centro Médico Valle de Atriz E.U. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra del anterior acto administrativo; el primero de los recursos citados fue resuelto de manera desfavorable el 6 de julio de 2015, mientras que el de apelación prosperó, decisión adoptada el 19 de febrero de 2016, en cuanto se consideró que la visita de verificación en la que se evidenció el supuesto incumplimiento de las condiciones de habilitación no se practicó en debida forma, porque fue dirigida por un profesional en enfermería y no en medicina.
A juicio de los demandantes, le asiste responsabilidad patrimonial a la demandada por los perjuicios ocasionados por el cierre temporal de los servicios de salud, dado que la visita de verificación en la que se evidenciaron los supuestos incumplimientos que dieron lugar a la medida cautelar fue irregular, tal como se reconoció en el acto administrativo por medio del cual se revocó la sanción impuesta por esos hechos5. 2.
Trámite de primera instancia 2.1. Mediante auto del 14 de marzo de 20176, el Tribunal a quo admitió la demanda, decisión notificada a la demandada, al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7. 5 Folios 1 a 7 del cuaderno 1. 6 Folios 153 y 154 del cuaderno 1. 7 Folios 155 y 156 del cuaderno 1. Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 4 2.2.
La entidad accionada indicó que en el 2013 efectuó dos visitas al Centro Médico Valle de Atriz E.U. con objetos diferentes; la primera, entre el 20 y el 22 de febrero, cuya finalidad era la verificación de estándares de habilitación, mientras que la segunda se adelantó el 18 de marzo, en cumplimiento de sus deberes de inspección y control.
Señaló que en la segunda visita impuso medida preventiva de cierre de servicios de salud, la que se mantuvo hasta que fueron subsanadas las falencias advertidas en esa oportunidad. Asimismo, con base en esa actuación inició un procedimiento administrativo sancionatorio contra la demandante. Explicó que, previo a las visitas de verificación y las de inspección y control, constató que los funcionarios que las realizaron estuvieran capacitados para esa actividad.
Precisó que, distinto a lo afirmado en la demanda, la medida preventiva no fue revocada o anulada. Asimismo, indicó que la accionante no la controvirtió ni desvirtuó los cargos que dieron fundamento sustantivo a la decisión de cierre temporal por la visita efectuada el 18 de marzo de 2013, pues se limitó a endilgar una supuesta falla procedimental en la conformación del comité que efectuó la visita realizada en febrero de 2003.
Agregó que, en todo caso, no se le causó un daño antijurídico a la demandante, dado que la medida preventiva de cierre temporal se adoptó en cumplimiento de las facultades legales y en beneficio del interés general con el propósito de que no se afectara la población que utilizaba esos servicios8. 2.3. El 31 de enero de 20189 se llevó a cabo la audiencia inicial, oportunidad en la que el Tribunal a quo: i) fijó el litigio, para lo cual indicó que el problema jurídico implicaba determinar si el demandado es “administrativa y extracontractualmente responsable de unos supuestos daños y perjuicios ocasionados (…) al aplicar ilegalmente una medida preventiva de cierre de servicios médicos” y ii) decretó las pruebas pedidas.
El 10 de abril de 2019, una vez practicadas las pruebas10, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y corrió traslado a las partes para alegar de 8 Folios 157 a 199 del cuaderno 1. 9 Folios 130 a 134 del cuaderno 1. 10 Las pruebas se practicaron en la audiencia agotada el 10 de abril de 2019 (folios 800 a 807 del cuaderno 4).
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 5 conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto, oportunidad en la que intervino la demandada11. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 25 de septiembre de 201912, previo a abordar el fondo del asunto, señaló que la pretensión de reparación directa resultaba procedente, dado que la parte actora pretendía la indemnización de los perjuicios causados por una decisión administrativa que fue revocada, la cual correspondía a la medida preventiva de cierre de servicios.
Explicó que, según la jurisprudencia de esta Corporación, la situación presentada se enmarcaba en uno de los supuestos de procedencia excepcional del medio de reparación directa frente a actos administrativos, el relacionado con “anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa”.
Aclarada la pretensión idónea, el a quo concluyó que fue formulada en oportunidad, porque la demanda se presentó dentro de los dos años siguientes a cuando quedó en firme el acto administrativo que concluyó el procedimiento administrativo sancionatorio. En cuanto al daño, en la primera instancia se consideró que no tenía el carácter de antijurídico, porque la actuación administrativa sancionatoria culminó a favor de la parte actora por un “exceso ritual manifiesto”, en cuanto no fue porque se desvirtuaran los hallazgos relacionados con el incumplimiento de los estándares de calidad, sino que se consideró que la visita de verificación de las condiciones de habilitación y estándares consagrados en la Resolución 1043 del 2006 no fue coordinada por el integrante de la comisión que tenía la calidad de médico.
A su juicio, no se configuró una falla del servicio por la adopción de la medida preventiva, dado que la demandante no prestaba en debida forma los servicios de salud que ofrecía, circunstancia que le imponía a la demandada el deber de actuar en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control y, por ende, de 11 Folios 901 a 911 del cuaderno 4. 12 Folios 951 a 959 del cuaderno 5.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 6 conjurar el riesgo de prestación deficiente de servicios a los usuarios, por lo que debió ordenar el cierre hasta que se subsanaran los defectos evidenciados.
Indicó que, en todo caso, la demandante tenía la carga de soportar la visita de inspección, vigilancia y control, la imposición de la medida preventiva y la sanción pecuniaria, según lo señalado en los actos administrativos que se expidieron en el procedimiento sancionatorio y que gozan de la presunción de legalidad. Finalmente, condenó en costas “a la parte vencida en el pleito, es decir al Centro Médico Valle de Atriz, en cabeza de su representante legal, el señor Luis Alberto Monge Muñoz (…) cuya liquidación y cobro se regirán por los artículos 365 y 366 del C.G.P., practicándose la misma de manera concentrada por intermedio de la Secretaría del Tribunal”13. 4.
Recurso de apelación La parte actora apeló el fallo de primera instancia14 e insistió en que le asistía responsabilidad patrimonial al demandado, dada la irregularidad en la conformación del equipo de verificación que efectuó la visita que se adelantó entre el 20 y el 22 de febrero de 2013, toda vez que su coordinación estuvo a cargo de un profesional que no cumplía con los requisitos para desempeñar esa labor.
Indicó que las actuaciones administrativas adelantadas con sustento en los resultados de la referida visita, incluida la medida preventiva impuesta el 18 de marzo de 2013, se agotaron vulnerando el derecho al debido proceso del Centro Médico Valle de Atriz E.U., circunstancia que implicó que el procedimiento administrativo sancionatorio se resolviera a su favor, de ahí que se configurara una falla del servicio.
Agregó que, contrario a lo sostenido por el a quo, la actuación del funcionario que resolvió la actuación administrativa no puede considerarse como un “exceso ritual manifiesto”, pues de lo que da cuenta es del respeto a los derechos fundamentales del investigado. Precisó que no era cierto que los actos administrativos dictados con ocasión del procedimiento administrativo sancionatorio se encontraran amparados por la presunción de legalidad, dado que la exoneración de los cargos dejaba sin efecto las sanciones y actuaciones surtidas con base en el informe rendido por un comité que se conformó de manera irregular. 13 Folio 959 del cuaderno 5. 14 Folios 962 a 967 del cuaderno 5.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 7 En suma, indicó que se probó un daño antijurídico por el cierre temporal de servicios imputable al demandado a título de falla del servicio por el desconocimiento de las garantías procesales del investigado, lo cual le causó una afectación patrimonial. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 5 de octubre de 202015, el Consejo de Estado admitió el recurso interpuesto16 y, en virtud de lo ordenado en providencia del 23 de mayo de 202217, la parte demandante presentó sus alegatos de conclusión18 y el Ministerio Público rindió concepto19. La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto.
III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Alcance de la controversia formulada en el sub lite La parte demandante solicita la reparación de perjuicios supuestamente causados con una medida preventiva de cierre de servicios de salud impuesta con ocasión de un procedimiento administrativo, en el que en la primera instancia se le impuso una sanción, la que, según la demanda, en sede de “apelación” fue revocada, dado que se le exoneró de responsabilidad con ocasión de una irregularidad en la visita en la que se evidenciaron los hechos que dieron lugar a la actuación. El Tribunal a quo señaló que el medio de control invocado en la demanda resulta procedente, dado que, según la jurisprudencia de esta Corporación20, lo anterior 15 Índice 4 de SAMAI. 16 El expediente se recibió en la Corporación de forma digital; sin embargo, solamente se remitieron algunas piezas procesales, razón por la que, luego de varios requerimientos al Tribunal a quo, se allegó en su totalidad el 3 de mayo de 2022 (índices 8 a 19 de SAMAI). 17 Índice 19 de SAMAI. 18 Índice 25 de SAMAI. 19 Índice 26 de SAMAI. 20 “(…) La acción de reparación directa siempre va a tener un ámbito de aplicación predefinido hechos, omisiones, operaciones, administrativas y ocupación temporal o permanente, lo propio sucede con la acción de nulidad y restablecimiento actos administrativos; sin embargo, la jurisprudencia ha identificado algunas excepciones en las cuales, pese a que el daño arraiga su origen en un acto administrativo, la acción procedente será la reparación directa.
( ) son cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 8 corresponde a uno de los supuestos de procedencia excepcional de la reparación directa para reclamar daños causados por un acto administrativo particular, dado que se pretende la reparación de perjuicios causado por una medida preventiva que, a su juicio, fue revocada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo; sin embargo, negó las pretensiones de la demanda en cuanto consideró que no se probó el daño antijurídico alegado y que no existió una falla del servicio atribuible al demandado.
La parte apelante indicó que se encuentran acreditados los supuestos que permiten declarar la responsabilidad patrimonial del demandado; No obstante, la Sala advierte que en el presente asunto no se configura alguno de los supuestos que habilitan la procedencia excepcional de la reparación directa para reclamar los perjuicios ocasionados con un acto administrativo, circunstancia que impide resolver sobre los argumentos del recurso de apelación e impone verificar, de oficio, la oportunidad en la presentación de la demanda, tal como pasa a explicarse: 2.
Facultades oficiosas para analizar la procedencia de la pretensión De conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 201121, el juez debe decidir en la sentencia sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada. (ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo;
(iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite; (iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa (…)”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de enero de 2019, expediente 46.806. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 21 “Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas” (se resalta).
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 9 En ese sentido, la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación 22, puntualizó que en la segunda instancia el juez de lo contencioso administrativo tiene la facultad de decretar de oficio, entre otras, la excepción de caducidad, al margen de si tal presupuesto fue advertido o no por el a quo o si fue alegado o no por las partes.
Por lo anterior, de manera previa y en cuanto constituye un aspecto necesario para decidir sobre la oportunidad en la presentación de la demanda, la Sala, en primer lugar, resolverá sobre el medio de control procedente en el presente asunto. 3. Medio de control procedente Esta Subsección mediante sentencia del 3 de julio de 202023, con fundamento en la jurisprudencia de la Sección Tercera, precisó que, frente a actos administrativos particulares desfavorables a sus destinatarios, el afectado está llamado a ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, si no lo hace, se entiende que aceptó lo resuelto y, en esa medida, no le está dado demandar con posterioridad en virtud de la reparación directa, así la Administración ejerza luego la facultad de revocatoria directa.
Si la autoridad pertinente ejerce su facultad de revocatoria directa antes de que expiren los 4 meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado estará habilitado para ejercer la pretensión de reparación, cuya oportunidad empieza a correr con la notificación del acto administrativo que deja sin efecto la decisión que afectaba los intereses de su destinatario, dado que desde ese momento se conoce la determinación de la Administración de dejar sin efecto su decisión. En el sub lite, la Sala advierte que, contrario a lo concluido por el Tribunal a quo, no se cumplen los presupuestos de procedencia de la reparación directa antes enunciados, pues la entidad demandada no revocó el acto administrativo que impuso el cierre temporal de servicios, sino que levantó la medida preventiva de 22 “En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por pasiva– e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluido, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, expediente 21.060, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de julio de 2020, expediente 54.990. Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 10 suspensión ante la evidencia de que se subsanaron las falencias advertidas, como se explicará a continuación, para lo cual se hará una síntesis del contexto en el que ocurrieron los hechos. 3.1.
Hechos probados 3.1.1. En febrero de 2013, el Instituto Departamental de Salud de Nariño le comunicó al Centro Médico Valle de Atriz E.U.24 que durante el 20, 21 y 22 de ese mes realizaría una visita de verificación de condiciones de habilitación25 en los términos señalados en la Resolución N° 1043 de 200626. 3.1.2. Efectuada la visita, la Subdirección de Calidad y Aseguramiento - Comisión de Verificación- del Instituto Departamental de Salud de Nariño, levantó la correspondiente acta y dejó constancia de que los hallazgos se relacionarían en un informe final27. 3.1.3.
En el referido informe de verificación se indicó que el prestador de servicios de salud no cumplía con los estándares requeridos, por lo que se sugirió al Comité de Vigilancia y Control de la entidad que iniciara un procedimiento administrativo sancionatorio y el cierre de los servicios de cuidado intermedio e intensivo neonatal y servicios quirúrgicos28. 3.1.4.
El 15 de marzo de 2013, el Comité de Vigilancia y Control de la Subdirección de Calidad y Aseguramiento del Instituto Departamental de Salud de Nariño, con sustento en el informe de visita de verificación de condiciones de habilitación, decidió imponer medida preventiva consistente en el cierre temporal de los servicios de salud. Adicionalmente, comisionó a algunos funcionarios con el fin de realizar visita de inspección y vigilancia29. 3.1.5.
El 18 de marzo de 2013, el Instituto Departamental de Salud de Nariño efectuó visita de inspección y vigilancia al Centro Médico Valle de Atriz E.U. en la que 24 Empresa Unipersonal cuyo objeto social es la prestación de servicios de salud de alta, mediana y baja complejidad, para los cuales contaba con habilitación desde el 3 de noviembre de 2007 (folios 15 a 18 del cuaderno 1). 25 Folio 240 a 246 del cuaderno 2. 26 “Por la cual se establecen las condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar sus servicios e implementar el componente de auditoria para el mejoramiento de la calidad de la atención y se dictan otras disposiciones”, expedida por el entonces Ministerio de la Protección Social. 27 Folios 249 a 251 del cuaderno 2. 28 Folios 252 a 266 del cuaderno 2. 29 Folios 518 y 519 del cuaderno 3.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 11 impuso medida preventiva consistente en la suspensión de los servicios de salud de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 576 de la Ley 9 de 197930.
Asimismo, indicó que la medida preventiva se mantendría durante el tiempo que persistiera el incumplimiento de las condiciones de habilitación y que serviría como fundamento al proceso administrativo sancionatorio que se adelantaría en contra de la demandante31. 3.1.6. El 5 de abril de 2013, el Instituto Departamental de Salud de Nariño formuló cargos contra el Centro Médico Valle de Atriz E.U. por supuesto incumplimiento de la Resolución 1043 de 2006, anexo 1, códigos 2.2, 2.6, 2.8, 2.10, 2.12, 2.13, 2.14, 2.15, 2.17, 2.20, 2.23, 2.25, 2.26, 2.27, 2.28, 2.30, 2.33, 2.34, 2.47, 2.55, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.9, 3.12, 3.15, 3.19, 3.27, 3.33, 3.45, 3.50, 3.52, 4.1, 4.2, 4.5, 5.1, 5.3, 5.4, 5.5, 5.18, 5.30, 5.31, 5.42, 5.48, 5.53, 6.4, 8.7, 8.8, 9.1, 9.2, 9.13 y 9.14, para lo cual indicó que se agotaría el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en la Ley 1437 de 201132. 3.1.7.
El 4 de julio de 2013, el Centro Médico Valle de Atriz E.U. informó al Instituto Departamental de Salud de Nariño que “la parte motiva expresada en el acta de imposición de medida preventiva ya fue allanada”, por lo que solicitó una visita para que se verificara tal situación y se autorizara la apertura de los servicios suspendidos33. 3.1.8.
El 6 y el 8 de agosto de 2013, funcionarios de la Subdirección de Calidad y Aseguramiento del Instituto Departamental de Salud de Nariño adelantaron visitas de verificación en las que evidenciaron que persistían algunos de los hallazgos reportados en la visita del 20 de febrero anterior y recomendaron que la medida preventiva se mantuviera hasta que se subsanara la totalidad de los incumplimientos34. 30 “Artículo 576.
Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes: a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial; b) La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios; c) El decomiso de objetos y productos; d) La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es el caso, y e) La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.
Parágrafo. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar” (se resalta). 31 Folios 522 y 523 del cuaderno 3. 32 Folios 524 a 536 del cuaderno 3. 33 Folios 539 y 540 del cuaderno 3. 34 Folios 543 a 553 del cuaderno 3.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 12 3.1.9. El 24 de septiembre siguiente, previa petición del Centro Médico Valle de Atriz E.U., una comisión técnica de la Subdirección de Calidad y Aseguramiento del Instituto Departamental de Salud de Nariño efectuó visita de verificación en la que constató la subsanación de los defectos y sugirió el levantamiento de la medida preventiva35. 3.1.10.
El 9 de octubre de 2013, el Comité de Vigilancia del Instituto Departamental de Salud de Nariño levantó la medida preventiva y autorizó la apertura de los servicios que habían sido suspendidos, decisión que se materializó el día siguiente36. 3.1.11. El 21 de noviembre de 2014, mediante la Resolución 93 de esa fecha, la Subdirección de Calidad y Aseguramiento del Instituto Departamental de Salud de Nariño resolvió en primera instancia el procedimiento administrativo sancionatorio en el sentido de sancionar al Centro Médico Valle de Atriz E.U. con multa equivalente a 230 smdlv por el incumplimiento de los estándares de habilitación señalados en la Resolución 1043 de 2006, anexo 1, con ocasión de los hallazgos encontrados en la visita efectuada entre el 20 y el 22 de febrero de 201337. 3.1.12.
El Centro Médico Valle de Atriz E.U. interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación en contra del anterior acto administrativo38. 3.1.13. El 6 de julio de 2015, la Subdirección de Calidad y Aseguramiento del Instituto Departamental de Salud de Nariño confirmó la decisión sancionatoria y concedió el recurso de apelación39. 3.1.14.
El 19 de febrero de 2016, el director del Instituto Departamental de Salud de Nariño resolvió el recurso de apelación y revocó la resolución proferida el 21 de noviembre de 2014 para, en su lugar, exonerar al Centro Médico Valle de Atriz E.U. de los cargos formulados con ocasión de los hallazgos encontrados en la visita adelantada entre el 20 y el 22 de febrero de 2013.
Para lo anterior, indicó que se incurrió en una vulneración del debido proceso del investigado, toda vez que la referida visita de verificación no fue coordinada por un 35 Folios 568 a 576 del cuaderno 3. 36 Folios 578 a 587 del cuaderno 3. 37 Folios 602 a 622 del cuaderno 3. 38 Tal como consta en los antecedentes de los actos administrativos que resolvieron los respectivos recursos (folios 91,92, 104 y 105 del cuaderno 1). 39 Folios 87 a 101 del cuaderno 3.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 13 médico, según lo establecía el numeral 2.4 del anexo técnico de la Resolución 1043 de 200640. 3.2. Procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto El anterior recuento permite concluir que la fuente del daño alegado en la demanda se encuentra en la determinación que la entidad demandada adoptó con el fin de suspender temporalmente los servicios de salud que prestaba el Centro Médico Valle de Atriz E.U. La referida manifestación unilateral de la voluntad de la Administración con efectos jurídicos corresponde a un acto administrativo particular, a través del cual, según la normativa invocada al momento de proferirlo, se impuso medida temporal de seguridad de que trata el artículo 576 de la Ley 9 de 197941.
En esas condiciones, la Sala advierte que la enunciada determinación no se expidió en el marco de un procedimiento sancionatorio y, por ende, no corresponde a una decisión de trámite, sino que es un acto administrativo independiente de contenido preventivo que se caracteriza por “evitar o impedir la ocurrencia de un hecho, actividad o situación que pueda atentar contra (…) la salud (…), se trata de (…) medida[s] provisional[es] donde lo único que se requiere es comprobar la ocurrencia del hecho, no así de la infracción (…), pues para ello se deberá adelantar el proceso sancionatorio (…)”42.
La jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación de tiempo atrás ha sostenido que, al margen de lo que ocurra en el procedimiento sancionatorio, las aludidas órdenes de seguridad se deben cuestionar en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para efectos de desvirtuar los presupuestos que llevaron a su imposición43. 40 Folios 103 a 112 del cuaderno 1. 41 Artículo 576.
Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes: “a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial; “b) La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios; “(…). “Parágrafo. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar” (se destaca). 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de noviembre de 2018, expediente 11001-03-24-000-2013-00445-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 1997, expediente 4076, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; sentencia del 2 de marzo de 2016, expediente 25000-23-24-000-2008-00011-02, M.P. Guillermo Vargas Ayala.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 14 Asimismo, en sentencia del 28 de febrero de 2013 precisó que las determinaciones preventivas adoptadas por el Estado con el fin de proteger el interés general, en cuanto crean una situación jurídica particular que produce efectos para el administrado, deben ser objeto de control judicial44.
Así las cosas, en el sub lite la fuente del daño corresponde a un acto administrativo particular proferido en la diligencia del 18 de marzo de 2003 por el Instituto Departamental de Salud de Nariño, que fue calificado por la parte actora como contrario al ordenamiento jurídico, porque, a su juicio, se expidió con sustento en los hallazgos de una visita de verificación que se efectuó por un comité que no cumplía con los requisitos necesarios para su conformación. Se precisa que, en todo caso, la orden de suspensión no fue objeto de revocatoria directa, sino que se mantuvo hasta tanto se constató el cumplimiento de los presupuestos que se le requirieron al Centro Médico Valle de Atriz E.U., de ahí que no se configura el evento que consideró el Tribunal a quo de procedencia excepcional de la reparación directa para reclamar los daños causados por actos administrativos revocados.
Así las cosas, la Subsección encuentra que la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, que se concluya que es ilegal la orden de suspensión transitoria de sus servicios, lo que no resulta procedente, pues, se insiste, la causa petendi está determinada por un acto administrativo particular que no puede ser removido del ordenamiento a través de un juicio de responsabilidad patrimonial, sino que para tal fin es necesario un estudio de legalidad en el que se debatan los fundamentos de hecho y de derecho de la decisión. Adicionalmente, se reitera que el acto administrativo por medio del cual se adoptó la medida preventiva consistente en la suspensión de los servicios de salud se impuso de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, de ahí que produjo efectos propios e independientes de los que llegó a generar el 44 “La medida preventiva determinó para la parte demandante una situación jurídica de carácter definitivo en tanto que la obligó a suspender las actividades (…) que venía adelantando, lo cual pudo haber causado perjuicios de orden económico.
Es claro que crea una situación jurídica de carácter particular que produce efectos jurídicos para el demandante en lo que hace a la ejecución de la actividad (…), y que habida cuenta de las citadas consideraciones tales decisiones deben ser objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ahora bien, el hecho de que la medida se haya levantado con posterioridad, no hace que sea considerada como de trámite, pues por el contrario, lo que indica es que el periodo de la medida es cierto y determinable, y que por ello puede ser censurable por la vía judicial”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de febrero de 2013, expediente AC-2012-01642, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 15 procedimiento administrativo sancionatorio45 que finalizó con decisión favorable a la demandante.
En ese orden de ideas, la Sala verificará si la demanda se presentó dentro de la oportunidad prevista para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción En cuanto a la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 16446 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que la demanda debe interponerse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
En el presente asunto el acto administrativo por medio del cual se impuso la medida preventiva de suspensión de servicios de salud al Centro Médico Valle de Atriz E.U. se notificó de forma personal a su representante legal el 18 de marzo de 2013, en desarrollo de la visita de inspección que en dicha oportunidad se adelantó47. En este orden de ideas, el término que tenía la parte actora para cuestionar la legalidad del acto administrativo por medio del cual se le impuso una medida preventiva, corrió entre el 19 de marzo de 2013, día siguiente a la notificación de la decisión, y el 19 de julio de la misma anualidad, por lo que fuerza concluir que la demanda radicada el 17 de febrero de 201748 no se presentó oportunamente.
Con todo, la conclusión a la que arriba la Subsección no se altera por la circunstancia de que el 27 de octubre de 2016 la parte actora hubiera presentado solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación49, toda vez que para ese momento ya había operado la caducidad. 45 Al respecto, el parágrafo del artículo 576 de la Ley 9 de 1979 señala que: “Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar”. 46 “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad. […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. 47 Folios 520 a 523 del cuaderno 3. 48 Folio 14 del cuaderno 1. 49 Folios 146 a 148 del cuaderno 1.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 16 Como consecuencia de lo anterior, la Sala modificará la sentencia del 25 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el sentido de declarar probada, de oficio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Condena en costas 5.1. Por la segunda instancia De conformidad con el inciso primero del artículo 188 de la Ley 1437 de 201150, en concordancia con el numeral 1 del artículo 36551 y el artículo 366 del C.G.P., en la sentencia se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. En esas condiciones, la condena depende de un factor objetivo, del hecho de ser vencido en el proceso, y no de la conducta desplegada por las partes, razón por la cual se impondrá la condena en costas correspondiente a la segunda instancia, en cuanto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del fallo del a quo fue resuelto de manera desfavorable.
La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso52. Adicionalmente, se precisa que los demandantes solicitaron la reparación de perjuicios en conjunto, razón por la cual la condena que se impondrá se dividirá en partes iguales entre los integrantes de la parte actora, sin que exista solidaridad53. 50 “Artículo 188. condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 51 “(…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)”. 52 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 53 Al respecto, la doctrina ha manifestado lo siguiente: “Una parte puede estar integrada por diferentes personas.
De ahí que cuando se impone condena en costas a dos o más litigantes, deberá hacerse ‘en proporción a su interés en el proceso’ y el juez tendrá que exponer las razones por las cuales considera que hay diversidad en cuanto a su magnitud económica se refiere. Si el juez guarda silencio, como sucederá en la mayoría de los casos, se entiende que la condena se impone en partes iguales a los litigantes; por tanto, cada uno de ellos responderá por su cuota-parte y sin que haya solidaridad entre ellos para el pago, por cuanto la ley no lo establece” (se destaca).
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Parte General, Dupré Editores, segunda edición, página 1080. Igualmente, consultar las sentencias dictadas por la Subsección A el 24 de septiembre de 2021, expediente 66.295 y el 7 de diciembre de 2021, expediente: 52.302. Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 17 El artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas sufragadas durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554354 –normativa vigente para la fecha de presentación de la demanda55-.
Conviene aclarar que las agencias en derecho proceden incluso cuando la parte ha litigado en nombre propio, sin incurrir en el pago de honorarios profesionales, razonamiento que también es aplicable cuando las entidades comparecen a través de sus abogados de planta, pues el hecho de que no se paguen sumas adicionales al salario pertinente no enerva el hecho de que las entidades tuvieron que destinar a algunos de sus funcionarios para atender el proceso.
En este asunto el proceso llegó a segunda instancia en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el cual fue resuelto de manera desfavorable e implicó que el demandado tuviera un apoderado que ejerciera la defensa judicial de sus intereses, razón por la cual la parte actora será condenada en costas. De este modo, la Sala fijará como agencias en derecho cargo de los demandantes, en partes iguales, y a favor del Instituto Departamental de Salud de Nariño 1 smlmv.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia del 25 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR probada, de oficio, la excepción de caducidad.
SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás apartes la sentencia del 25 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en precedencia. 54 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V. (…)” (resaltado de la Sala). 55 La demanda se presentó el 17 de febrero de 2017, folio 14 del cuaderno 1.
Radicación: 52001-23-33-000-2017-00087-01 (66.119) Actor: Centro Médico Valle de Atriz E.U. y otros Demandado: Instituto Departamental de Salud de Nariño Referencia: Medio de control de reparación directa 18 TERCERO: CONDENAR a la parte demandante a pagar, en partes iguales, las costas que se hubiesen causado en segunda instancia, cuya liquidación hará de manera concentrada el a quo, según lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
Como agencias en derecho de esta instancia, se fija a favor del Instituto Departamental de Salud de Nariño la suma de 1 smlmv.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al a quo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF