CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 44001-23-33-000-2014-00130-01 N° Interno: 0805-2016 Demandante: Cielo Margarita Vega Mendoza Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER-[1] Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Instancia: Segunda-Ley 1437 de 2011 La Sala decide, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de septiembre de 2015, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de la Guajira negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda 1. La señora, Cielo Margarita Vega Mendoza, el 13 de enero de 2015,[2] en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, por medio de apoderado, pretendió la nulidad de acto administrativo «(respuesta a derecho de petición), oficio radicación No: 22/01/2014 y recibido en la fecha 20/01/2014». [oficio 20142102969 del 22 de enero de 2014, por medio del cual la Coordinadora de Contratos-Secretaría General del INCODER, le negó el reconocimiento de prestaciones sociales.] 2.

Se ordene el reconocimiento de la relación laboral-contrato realidad, entre la señora Cielo Margarita Vega Mendoza y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. Como consecuencia se condene al INCODER i. Reconozca y pague: a) salarios insolutos desde el 01 de enero de 2011 hasta el 30 de abril de 2011. b) cesantías e indexadas, y rendimientos financieros conforme a la tasa DTF del lapso de la existencia de la relación laboral «(10-03-2008 a 20-04-2011)» c) prima semestral, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, del «(10-03-2008 a 20-04-2011)» d) sanción moratoria por el no pago de cesantías, e) reembolso de las sumas de dinero pagadas por la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, por concepto de seguridad social integral. ii.

Actualice «los créditos, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor existente entre la fecha en que se hizo exigible la obligación y el que exista al momento en que se profiera el fallo de segunda instancia o el auto que liquide los perjuicios materiales.» Fundamentos de hecho y de derecho. 3. La parte demandante argumentó como soporte de su solicitud, en resumen, lo siguiente: i. Arguyó como fundamentos de hecho que la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, prestó sus servicios laborales al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER; de manera personal, cumpliendo horario, subordinada a cambio de retribución económica, sin solución de continuidad, en la sede y con elementos de la entidad, por medio de contratos de prestación de servicios del 21 de julio y 20 de octubre de 2008; 26 de enero y 22 de septiembre de 2009; 27 de enero, 19 de julio y 19 de noviembre de 2010. ii.

Invocó como fundamentos de derecho y normas violadas: 4º. 13. 23, 25, 53, 121 a 209 de la Constitución Política; Convenios 11, 87, 98 y 100 de la O.I.T. 32 Ley 80 de 1990; 2 de Ley 72 de 1931[3]; 8º, 32, 40 de la Ley 65 de 1946; 1º de la Ley 1071 de 2006[4]; 42 de la Ley 1285 de 2009[5]; 1º del Decreto 1160 de 1947; 1º de la Ley 48 de 1981; 43, 51 Decreto 1848 de 1969; 43, 51, 58 del Decreto 1045 de 1978; 8º, 11 del Decreto 3135 de 1968; 1º decreto 1252 de 2000;

Leyes 244 de 1995; 1071 de; Decretos 448 de 2003; sentencias C-154 de 1997 de la Corte Constitucional y del 23 de junio de 2005 del Consejo de Estado[6], y arguyó que el acto administrativo demandado: incurrió en falta y falsa de motivación, e infracción de principios constitucionales como los de primacía de la realidad sobre las formalidades e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales; al configurarse los elementos propios de una relación laboral y negar las prestaciones sociales.

Contestación de la demanda. Fundamentos de oposición 4. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, propuso excepciones[7] y se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos; i.Que el acto administrativo demandado, fue debidamente motivado, no adolece de ningún defecto formal, ni sustancial para que proceda la nulidad pretendida.

Adicionalmente, las pretensiones carecen de fundamentos fácticos y legales. No existió relación laboral, entre el INCODER y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, la que se dio fue en virtud de contrato de prestación de servicios, interrumpidos, sin subordinación, sino supervisión. ii. Adujo que el INCODER, bajo ningún aspecto contempló vinculación laboral con la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, sino que la contratación ocurrió por contrato de prestación de servicios, para atender el cúmulo de asuntos pendientes de tramitar en el tema de adjudicaciones de baldíos e implementar un «Plan de Choque». iii.

Concluyó que para acreditar la relación laboral entre las partes, se requiere que la actora pruebe los elementos esenciales de la relación laboral, a saber: prestación personal del servicio, remuneración y que exista subordinación o dependencia en relación al empleador. Invocó como fuente de derecho en su defensa, artículos 25, 122, 125, de la Constitución Política, 2º del Decreto 2400 de 1968; 3º de la Ley 80 de 1990; 7º del Decreto 1950 de 1973; 2º del Decreto 2503 de 1992; 48 de Ley 734 de 2002;

Ley 909 de 2004; sentencias T-1075-03; 154-97; de la Corte Constitucional, de 1 de julio de 2004; 18 de noviembre de 2003, y 28 de julio de 2005[8], del Consejo de Estado. La providencia impugnada 5. El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante sentencia del 23 de septiembre 2015, negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante, con fundamento en las siguientes razones: i. Consideró que, las excepciones legalidad de la respuesta al derecho de petición; ilegalidad en la petición de nombramiento; inexistencia de la relación laboral y ausencia del elemento subordinación; no constituyen verdaderos medios exceptivos, sino argumentos de defensa, y en consecuencia, «se procede a resolver el fondo del asunto ». ii.

Se refirió a título de marco jurídico y jurisprudencial del caso concreto; al preámbulo y artículo 1º, 25, 53, 121 a 123 de la Constitución Política, Ley 80 de 1993, principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades y a sentencias del Consejo de Estado, entre estas, del 18 de noviembre de 2003[9] y 2 de diciembre 2013.[10] iii.

Analizó la situación fáctica, las pruebas documentales y testimoniales decretadas y practicadas en el proceso, y encontró que la abogada demandante prestó servicios al INCODER para apoyar los trámites que conllevaron a la ejecución del plan de choque para la titulación de baldíos en la Guajira, por un periodo de inferior a 3 años que muestra «transitoriedad de la labor encomendada en la contratista» y que no se infiere que la entidad demandada le impartiera órdenes o directrices a la accionante durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios que demostrara la subordinación como elemento de la relación laboral. iv.

Que tampoco existe en el plenario el Manual de Requisitos y funciones de la entidad, de donde se pueda extraer que al interior de la entidad exista cargo con las actividades contratadas, y el mismo se encuentre bajo dependencia de superior. Los testimonios recepcionados señalaron las condiciones de desempeño de accionante pero los mismos, no conllevan a crearse un juicio diferente al de coordinación del contrato de prestación de servicios por parte del INCODER. v. Concluyó que no se puede reconocer la existencia de la relación laboral pretendida.

La parte demandante, no cumplió la carga probatoria que demostrara la subordinación, «ya que no está acreditado que cumplía una función que podía ser desempeñada por personal de planta, como tampoco que las funciones o responsabilidades que se le habían asignado no eran temporales.». No demostró que las funciones como profesional del derecho, « no era autónoma e independiente» para realizar las labores encomendadas, que cumpliera horario, y que se debiera estar atento a instrucciones.

Adicionalmente, la abogacía es una profesión liberal que implica capacidad de auto-dirigirse. La apelación 6. La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 23 de septiembre de 2015; solicitó se revoque la referida providencia y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda. Manifestó como razones de inconformidad y fundamentos de la alzada, las siguientes: i. Que el censor erró en la valoración probatoria; omitió «elementos en valoración de las mismas» e incurrió en defecto fáctico.

En criterio de la parte apelante, las pruebas testimoniales y documentales recaudadas en el proceso, permiten concluir la «relación sumisa-laboral-dependiente» y cumplimiento de horario; una clara ausencia de autonomía en las funciones y forma de desarrollar el trabajo. ii. Listó las pruebas documentales, que consideró omitidas de valoración probatoria y no tachadas de falsas: entre estas, comunicaciones y memorandos internos, tales como de fijación y recordación de horario tanto de atención al público, como de labores de los servidores del INCODER, de advertencia de uso del poder disciplinario, de comisión, que en el entender del apelante; demuestran la existencia de la subordinación, la prestación permanente, continua y personal del servicio, elementos del contrato realidad.

Asimismo se refirió al manual específico de funciones establecido en la resolución 2018 del 30 de septiembre de 2009. iii. Igualmente, a la prueba testimonial de Enit Mejía Monroy, y al interrogatorio de parte absuelto por Cielo Margarita Vega Mendoza, en el que manifestó que se vinculó por contrato de prestación de servicios, inicialmente para ser abogada asesora de la dependencia de titulación de baldíos, pero luego se le fueron impartiendo condiciones como prestar servicio dentro del INCODER de 8 a 12 y de 2 a 6, y poco a poco nuevas funciones y con jefe inmediata. iv.

Concluyó que, entre la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, y el INCODER, existió «oculto» bajo la figura de contratos de prestación de servicios, un contrato realidad probado en el plenario, y los derechos pretendidos tienen carácter de adquiridos e irrenunciables. Por lo que consideró imprescindible la nulidad del acto administrativo, y ordenar el reconocimiento de las prestaciones sociales.

Adicionalmente, no existió temeridad, negligencia en la demanda. v. Invocó como fundamento de derecho en su favor; los artículos 13, 23, 53 de la Constitución Política, 34-7 de la Ley 734 de 2002; 45-3 del Decreto 1042 de 1978, 32 de la Ley 80 de 1993; Resolución 2018 del 30 de septiembre de 2009-Manual Específico de Competencias Laborales del INCODER-, sentencias C-154-97 de la Corte Constitucional; del 1 d julio de 2009 y 17 de febrero de 2011[11] del Consejo de Estado.

Posición jurídica de las partes en segunda instancia 7. La parte demandada-apelante: insistió que las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el plenario y confrontadas con la doctrina concerniente al contrato realidad, demuestran la configuración de una verdadera relación laboral entre la señora Cielo Margarita Vega Mendoza y el INCODER «oculta» bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. 8.

La parte demandada: Mediante escrito visible en el folio 483 del expediente, puso en conocimiento que el INCODER fue suprimido mediante los decretos 2356 de 2015 y 1850 de 2016, y el caso de la señora Vega Mendoza, fue entregado a la Agencia Nacional de Tierras en su calidad de sucesor procesal del INCODER. Intervención del Ministerio Público 9.

El representante del Ministerio Público ante el Consejo de Estado, no emitió concepto. Trámite procesal 10. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante auto del 16 de septiembre de 2014, admitió la demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. El 4 de junio de 2015, realizó la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, agotó las fases de los numerales 5º al 10 ibídem.

Declaró no probada la excepción de caducidad. Fijó el litigio, en los siguientes términos: «determinar si entre la señora Cielo Margarita Mendoza y la (sic) el INCODER existió una relación contractual de carácter laboral y por consiguiente se le pague a título de indemnización salarios y prestaciones sociales dejados de percibir en el tiempo que laboró con la entidad demandada».

Asimismo, decretó práctica de pruebas, entre estas, testimonial, documental, interrogatorio de parte actora y pruebas de oficio. 11. El 14 de agosto 2015, efectúo la audiencia de que trata el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, practicó pruebas, entre estas, documentales, testimoniales, interrogatorio de parte y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito y al Ministerio Público para conceptuar.

Mediante fallo del 23 de septiembre de 2015, decidió el fondo del asunto. El 30 de noviembre de 2015, concedió el recurso de apelación. 12. En segunda instancia, el Consejo de Estado, por auto del 6 de julio de 2016, admitió el recurso de apelación. Mediante auto del 30 de noviembre de 2016, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y puso el expediente a disposición del Ministerio Público para conceptuar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 13. De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 25 de Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de la apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos; razón por la cual la Sala ocupa su atención en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de septiembre de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de la Guajira.

Consideración previa 14. Obra en el folio 512 del expediente, memorial suscrito por el señor Ismael Hernández Herrera, en calidad de apoderado general del Patrimonio Autónomo P.A.R.INCODER «en Liquidación» y presentado ante el Consejo de Estado el 31 de enero de 2017, mediante el cual y con el objeto de garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, solicita, «el reconocimiento en calidad de litisconsorte, al patrimonio Autónomo de Remanentes» y consecuente reconocimiento de personería. Anexó contrato de fiducia mercantil 072 del 5 de diciembre de 2016, y copia del poder general a él otorgado, por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.- FIDUAGRARIA S.A al abogado Ismael Hernández Herrera con T.P.144.735 del C.S.J. «para que ejecute las actividades requeridas por la fiduciaria en desarrollo del contrato de fiducia denominado “PAP INCODER EN LIQUIDACIÓN”…CONTRATO DE…072 del 05 de diciembre de 2016. …».

Asimismo, el abogado, Kalev Giraldo Escobar, también allegó poder conferido por el señor Gustavo Cely Rodríguez, apoderado general de FIDUAGRARÍA-«vocera y Administradora del Patrimonio Autónomo “INCODER EN LIQUIDACION”» para representar los intereses de la entidad. Anexó soportes. 15. La petición elevada habrá que negarse por las siguientes razones: i. De conformidad con los artículos 54, 60 y siguientes del Código General del Proceso, el petente debió comparecer en su oportunidad procesal en primera instancia; pues la competencia del juez en segunda instancia se encuentra limitado a las previsiones del artículo 320 ibídem. ii.

Sumado a lo anterior, revisado el contrato de fiducia mercantil 072 del 5 de diciembre de 2016, se observa que tuvo objeto en virtud del Decreto 1850 de 2016, la constitución de patrimonio autónomo de remanentes, entre la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A- FIDUAGRACIA S.A. y el beneficiario INCODER en Liquidación. Término 18 meses.

El contrato previó: «PARÁGRAFO SEXTO…Las partes dejan expresa constancia que bajo ninguna circunstancia, LA FIDUCIARIA o el patrimonio Autónomo serán sucesores procesales, sustitutos o procesales subrogatorios por pasiva de la entidad de la entidad liquidada, razón por la cual, no puede concurrir, proceso judicial en que sea convocado INCODER EN LIQUIDACIÓN, como demandada después del 6 de diciembre de 2016.

Así mismo…sus facultades están limitadas a los asuntos que se entregan con motivo del patrimonio. Autónomo, atendiendo que al finalizar el proceso de Liquidación, los asuntos de interés de cualquier acreedor debieron ser resueltos ante el liquidador o el juez competente.» iii. Adicionalmente, el artículo 1º del Decreto 1850 de 2016, previó, «Los procesos judiciales que tengan origen en asuntos netamente administrativos y/o laborales, con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder, serán transferidos al patrimonio autónomo que para el efecto se constituya » A su turno el parágrafo 2 del artículo 2º.

Ibídem señalo, «El cumplimiento de los fallos judiciales que contengan obligaciones dinerarias y que queden en firme con posterioridad a la fecha del cierre de la liquidación será asumido por la ANT o la ADR, según a quién le corresponda el proceso.»  iv. En el caso concreto la demanda generadora de la sentencia apelada, se presentó el 10 de julio de 2014.

Esto es, con anterior a la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, dispuesto por 2363 de 2015. Adicionalmente, el asunto no tuvo origen, ni con relación en el proceso de liquidación del INCODER, para que a fortiori hubiere que aceptar la intervención del patrimonio autónomo P.A.R. INCODER «en Liquidación». Presentación del caso y problema jurídico 16.

El acervo probatorio obrante en el proceso, da cuenta que la señora Cielo Margarita Vega Mendoza prestó servicios profesionales[jurídicos] al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCOMER-, por medio de contratos de prestación de servicios, suscritos con el referido instituto; acumulando 2 a años, 4 meses, 15 días, con interrupciones inferiores a 30 días hábiles.

El último contrato finiquitó el 31 de diciembre de 2012. Reclamó las prestaciones sociales el 27 de diciembre de 2013. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, mediante oficio 20142102969 del 22 de enero de 2014; negó la solicitud laboral argumentando que: la vinculación que se dio, fue por contrato de prestación de servicios, que por su naturaleza «no conlleva a las declaraciones rogadas. 17.

La señora Cielo Margarita Vega Mendoza, por medio de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo contentivo en el 20142102969 del 22 de enero de 2014, y adujo, en síntesis, que el acto administrativo demandado incurrió en falta y falsa de motivación, e infracción del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades al configurarse los elementos propios de una relación laboral.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, arguyó el acto administrativo demandado, fue debidamente motivado, no adolece de ningún defecto formal, ni sustancial y las pretensiones carecen de fundamentos fácticos y legales, al no haber existido relación laboral, entre la demandada y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza. 18. El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2015, negó las pretensiones con el argumento central que, la parte demandante, no cumplió la carga probatoria que demostrara la subordinación y la abogacía es una profesión liberal que implica capacidad de auto-dirigirse. 19.

La parte demandante, apeló la sentencia del 23 de septiembre de 2015. Argumentó que, el censor erró en la valoración probatoria, omitió «elementos en valoración de las mismas» e incurrió en defecto fáctico. Entre la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, y el INCODER, existió «oculto» bajo la figura de contratos de prestación de servicios, un contrato realidad, probado en el plenario. 20.

La parte demandada, arguyó, simplemente que, el INCODER, y el caso de la señora Vega Mendoza, fue entregado a la Agencia Nacional de Tierras en su calidad de sucesor procesal del INCODER. El Representante del Ministerio Público, guardó silencio. 21. De manera que, los problemas jurídicos por resolver se contraen a establecer: ¿sí debe revocarse la sentencia apelada?.

Para resolver el planteamiento se establecerá: ¿sí la sentencia apelada hizo o no un riguroso análisis del acervo probatorio y de la situación fáctica?.¿sí existe mérito suficiente para declarar o no la existencia de la relación laboral entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza? 22. Para efectos de lo anterior la Sala abordará de manera sucinta, los siguientes tópicos: i. Naturaleza jurídica, objeto social del demandado.

Breves connotaciones ii. Planta de personal instituciones de la Rama Ejecutiva para la Prosperidad Social. Breves connotaciones. iii.Del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- iv. Contrato de trabajo- Características v. Contratos de prestación de servicios, de apoyo a la gestión. vi. Principio de la realidad sobre las formalidades. vii.

Lineamientos jurisprudenciales para efectos del restablecimiento del derecho en el contrato realidad viii Caso concreto. Hechos probados. ix. conclusiones. x. Decisión. 23. La Sala anticipa que el ordenamiento jurídico colombiano, consagra el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades, al socaire del cual implica la garantía de los derechos de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado[12].

También la regla legal y jurisprudencial que prohíbe suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones que tienen carácter misional o permanente de una entidad. En el sub examine se revocará la sentencia apelada, y se accederá a las pretensiones de la demanda, por las razones que se esbozarán en los apartados siguientes.

Solución a los problemas jurídicos Naturaleza jurídica, objeto del demandado. Breves connotaciones 24. Mediante el Decreto 1300 de 2003, el Gobierno Nacional creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.

Le asignó como objeto fundamental: «ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país.». 25.

A su turno el Decreto 3759 de 2009[13], entre las funciones Generales del INCODER, le radicó las siguientes:: «[…]7. Administrar y adjudicar los predios del Fondo Nacional Agrario, hacer seguimiento a las adjudicaciones y aplicar, previo el procedimiento respectivo, las condiciones resolutorias y caducidades administrativas a que haya lugar. …. 11.

Adjudicar baldíos con vocación productiva a los campesinos que directamente los ocupen o celebrar sobre ellos contratos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994 y administrar y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación.     12. Adjudicar baldíos en las zonas de expulsión y recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, en los términos establecidos en las Leyes 160 de 1994 y 387 de 1997.  13.

Adjudicar baldíos a entidades de derecho público y privado y constituir zonas de reserva»  15. Adelantar los procedimientos relacionados con la titulación colectiva de tierras a las comunidades negras, conforme a lo establecido en la ley.  17. Adquirir y expropiar tierras y mejoras para dotar a las comunidades negras e indígenas, deslindar y clarificar las tierras de estas comunidades.  18.

Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde y reversión. […]» 26. La Ley 1152 de 2008,[14] Estatuto de Desarrollo Rural, en los artículos 43 y siguientes, previó el denominado «Plan de Acción para el desarrollo productivo…». En efecto, la norma dispuso: «Artículo 43.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de diseñar el plan de acción para el desarrollo productivo, cultural y ambientalmente sostenible de las áreas de desarrollo rural, para lo cual establecerá prioridades en cuanto a su alcance regional o zonal, señalará las áreas de reconversión, los tipos de productor y su vinculación a las cadenas productivas, los productos, sus mercados y su vocación exportadora, las tecnologías y los requerimientos de cofinanciación para la promoción de los proyectos respectivos.

Artículo 44. El Incoder será el ejecutor de dicho plan y, en tal sentido, promoverá e impulsará los procesos de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de programas y proyectos productivos encaminados a mejorar los ingresos y las condiciones de vida de los productores rurales, en coordinación con dichos productores, sus organizaciones y las autoridades locales.

Dichos programas y proyectos, ya sean de iniciativa propia del Incoder o promovidos por productores o grupos de productores organizados, por entidades territoriales o por otras organizaciones especializadas, deberán cumplir con los propósitos de productividad, rentabilidad y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales enunciados en esta ley, y facilitar el desarrollo de modalidades de alianzas productivas, acuerdos y pactos de competitividad u otras iniciativas similares orientadas a mejorar la coordinación, la cooperación y la eficiencia en el desempeño general de las cadenas productivas.

Parágrafo 1°. Para el cumplimiento de su misión el Incoder fortalecerá los procesos participativos de planeación institucional, regional y local con el fin de identificar los planes y programas productivos que serán sometidos a la aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes. Parágrafo 2°… … Artículo 48. En las diferentes regiones o zonas …     Artículo 49.

El Incoder desarrollará y aplicará sistemas de control, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos que decida financiar o cofinanciar, y determinará los mecanismos y las responsabilidades que serán evaluadas con base en informes bimensuales elaborados por parte de las oficinas departamentales. Este sistema tendrá un alto contenido participativo, de manera tal que se convierta en un mecanismo efectivo de control social de la inversión. » 27.

El Decreto 3759 de 2009, en la estructura interna del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, prevé las dependencias denominadas: i. Subgerencia de Tierras Rurales[15]-Dirección Técnica de Baldíos[16]» ii. Direcciones Territoriales». Entre las funciones de éstas [Direcciones territoriales] le corresponde: «Ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos de competencia de la entidad en su correspondiente jurisdicción, de conformidad con los lineamientos y delegaciones señalados por la Gerencia General y adelantar el seguimiento y evaluación de los mismos.» Asimismo, la Resolución 2018 de 2009[17] incluye en la estructura interna de la Dirección Territorial las secciones denominadas: a) Área Técnica, y le radica entre el propósito los trámites para la adjudicación y legalización de tierras, y entre las funciones esenciales la adjudicación de baldíos. b) área de tierras rurales-baldíos; le asigna como propósito estratégico acompañar a la dirección territorial en la ejecución de los procedimientos de adjudicación de tierras a campesino, ordenamiento productivo del suelo y los procedimientos agrarios con miras a alcanzar las metas institucionales. 28.

Mediante el Decreto 2365 de 2015 [18]el Gobierno Nacional, suprimió[19] el Instituto Colombiano de Desarrollo rural y a partir del 7 de diciembre de 2015, entró en proceso de liquidación[20]. El artículo 16íbídem dispuso: «Representación judicial. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en Liquidación, continuará ejerciendo la representación judicial en los procesos en curso en que sea parte el Incora, el INAT, el DRI, el INPA y el Incoder, hasta la culminación de la liquidación. Culminado el proceso liquidatario, el Incoder en Liquidación, entregará los procesos, debidamente inventariados y con los expedientes correspondientes, a la entidad que para el efecto determine el Gobierno nacional antes del cierre de la liquidación.».

El INCODER, terminó su proceso de liquidación el 6 de diciembre de 2015 y entregó[21] sus archivos a la Agencia Nacional de Tierras-ANT[22] [Decretos 2363 y 2365 de 2015 1850 de 2016]. Planta de personal-instituciones de la Rama Ejecutiva del orden nacional -breves connotaciones 29. De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 30.

El Decreto 2489 de 2006, establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva y demás organismos y entidades públicas del orden nacional, entre estos, empleos del nivel asesor y profesional. |Nivel |Empleo | |Asesor |1020 |01 a 16 |Asesor | |Profesional |2028 |12 a 24 |Profesional | | | | |especializado | | |2044 |01 a11 |Profesional | | | | |universitario | 31.

El Decreto-Ley 770 de 2005, establece el sistema funciones y requisitos generales de los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional a que se refiere la Ley 909 de 2004. En el artículo 4º identifica la naturaleza general de las funciones, de los empleos agrupados en niveles jerárquicos, entre estos, asesor y profesional, así; «Artículo 4º.

Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:.2 Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional.  4.3 Nivel Profesional.

Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales.» Del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural 32.Los Decreto 3760 de 2009 y 2624 de 2012, por el cual se aprueba la modificación de la planta de personal del Instituto Colombiano Rural- INCODER-, incluye empleos, tales como: |Nombre del empleo|nivel |Código |Grado |Número de | | | | | |empleos | |Asesor |Asesor |1020 |16 |3 | | | | |08 |1 | | |Profesiona|2028 |21 |1 | |Profesional |l | | | | | |Especializ| | | | | |ado | | | | | | | |20 |2 | | | | |16 |4 | | | | |15 |3 | | | | |14 |1 | | | | |13 |5 | | | | |12 |2 | | |Profesiona|2044 |11 |10 | | |l | | | | | |universita| | | | | |rio | | | | | | | |10 |14 | | | | |06 |1 | 33.Mediante la resolución 2018 de 2009, consultable en sitio web[23]la administración estableció «el Manual el Manual Específico de Funciones y competencias laborales de los diferentes empleos que conforman la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER-» y en ese manual incluye el empleo de profesional especializado, de diferentes grados, entre propósitos estratégico, le asigna: «programas y estudios de temas de administración de baldíos». y entre las funciones: esenciales, le corresponde[24] «orientar y asesorar en el estudio y trámite de los expedientes de titulación de baldíos, reversión de adjudicación de baldíos, y revocatoria directa» «participar en los procesos de adjudicación de predios».

El empleo tiene entre las características «dependencia donde se ubique el cargo. Jefe inmediato quien ejerza la supervisión directa» 34. Así las cosas, se evidencia que la demandada, ostenta el carácter de Establecimiento Público[25] del orden nacional- nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva. En su planta de personal cuenta con empleos del nivel profesional especializado, con jefe inmediato, y entre, funciones del empleo, le asigna: «orientar y asesorar en el estudio y trámite de los expedientes de titulación de baldíos, reversión de adjudicación de baldíos, y revocatoria directa Contrato de trabajo: Características. 35.

En el ordenamiento jurídico colombiano, existen esencialmente, tres formas para prestar servicios personales a una entidad pública. La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, que ha sido considerada como una relación de carácter independiente, de naturaleza contractual. [artículos 122 y ss y 125 C.P., Decreto Ley 2400-68, Ley 909-04;

Decreto 1083-15] 36. Los artículos 2º del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6ª de 1945, 23 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990, y 2.2.30.2.2, del Decreto Compilatorio 1083 de 2015, tipifican los elementos esenciales del contrato de trabajo, a saber: i. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo. ii.

La dependencia del trabajador respecto del empleador, que otorga a éste la facultad de imponerle un reglamento, darle órdenes y vigilar su cumplimiento, la cual debe ser prolongada, y no instantánea ni simplemente ocasional. iii. El salario como retribución del servicio. 37.La Corte Constitucional, ha entendido la subordinación, como «el acatamiento y sometimiento a órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia para impartirlas», encontrándose entre otras, (i) las relaciones derivadas de un contrato de trabajo;

(ii) las relaciones entre estudiantes y directivas del plantel educativo; (iii) las relaciones de patria potestad originadas entre los hijos menores y los incapaces respecto de los padres, o (iv) las relaciones entre los residentes de un conjunto residencial y las juntas administradoras de los mismos[26]. Del contrato de prestación de servicios, de apoyo a la gestión 38.

La Corte Constitucional ha enseñado, que los contratos de la administración pública no constituyen por sí mismos una finalidad, sino que representan un medio para «“ la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz ”» 39. El artículo 81 del Decreto 1510 de 2013,[27] reproducido en los artículos 2.2.1.2.1.4.9. y 2.2.1.2.1.4.1.del Decreto 1082 de 2015[28], prevé una clasificación de «Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.».

El inciso segundo estipula: «Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.»  40. El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719), diferenció la modalidad de contratos de prestación de servicios ínsitos en el artículo 81 de 1510 de 2013, entre estos, los contratos de prestación de servicios profesionales, del contrato de simple apoyo a la gestión. En efecto señalo: «…d) El contrato propiamente dicho de prestación de servicios profesionales. 100.-…En suma, lo característico es el despliegue de actividades que demandan la aprehensión de competencias y habilidades propias de la formación profesional o especializada de la persona natural o jurídica, de manera que se trata de un saber intelectivo cualificado. … e) El contrato de prestación de servicios de simple apoyo a la gestión. 102.- Por otra parte, con estos mismos fundamentos se entiende entonces por contratos de “apoyo a la gestión” todos aquellos otros contratos de “prestación de servicios” que, compartiendo la misma conceptualización anterior, esto es, el desempeño de actividades identificables e intangibles, el legislador permite que sean celebrados por las entidades estatales pero cuya ejecución no requiere, en manera alguna, de acuerdo con las necesidades de la administración (previamente definidas en los procesos de planeación de la Entidad), de la presencia de personas profesionales o con conocimientos especializados, sean estas naturales o jurídicas. 103.- Se trata entonces de los demás contratos de prestación de servicios, caracterizados por no ser profesionales o especializados, permitidos por el artículo 32 No 3º de la Ley 80 de 1993, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento o soporte y de carácter, entre otros, técnico, operacional, logístico, etc, según el caso, que tienda a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa[89]o funcionamiento de la correspondiente entidad, pero sin que sean necesarios o esenciales los conocimientos profesionales o especializados para su ejecución, los cuales, como se ha advertido, se reservan exclusivamente para el “contrato de prestación de servicios profesionales”, y no para éstos de simple “apoyo a la gestión”. 104.- De esta forma el concepto de “apoyo a la gestión” entraña un claro apoyo a la actividad de las entidades estatales que debe entenderse de conformidad con la sistemática expuesta a propósito del contrato de prestación de servicios y que de manera restrictiva tiene relación con la administración o el funcionamiento de la entidad estatal correspondiente, conforme a las prédicas y exigencias del artículo 32 No 3º de la Ley 80 de 1993, tal como claramente lo ha decantado los precedentes de la sección tercera del Consejo de Estado. … 105.- El precedente de la Corporación determina que los contratos de apoyo a la gestión “…se enmarcan dentro de la definición genérica prevista en el ordinal 3º del artículo 32, por cuya virtud son contratos de este tipo "los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad," los cuales, "sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados…"[90] 106.- Por lo que resultaría imposible admitir o entender cualquier objeto referido al “apoyo a la gestión “que no se enmarque en las exigencias de esa disposición legal enunciada, que por lo demás, sobra advertirlo, constituye un componente básico de la sistemática de la contratación estatal colombiana.

Se reitera, entonces, por parte de la Sala que la motivación para la suscripción de este tipo específico de contrato dependerá de la motivación que surja en torno a las necesidades que la Administración Pública encuentra pertinente satisfacer, de conformidad con la planeación efectuada por la Entidad. … 129.- En conclusión, obsérvese que los contratos de prestación de servicios de simple “apoyo a la gestión “conforme se deduce del análisis de la Ley de contratación pública, son todos los demás contratos de prestación de servicios permitidos por el artículo 32 No. 3 de la Ley 80 de 1993 que no correspondan a los profesionales, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento, o soporte, de lo cual se puede deducir que caben tanto actividades con énfasis en lo intelectual, como también algunas otras caracterizadas por la acción material del contratista, en donde no es que el contratista no realice actividades de carácter intelectual (pues éstas son intrínsecas al ser humano), sino que lo predominante es el actuar como ejecutor, con el propósito y finalidad de satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento de la misma, por personas no profesionales y que no implican el ejercicio de funciones públicas administrativas, como ya se explicó en párrafos anteriores. 135.- En suma, las consideraciones centrales de esta providencia, en torno a las notas características… |Tipo contractual |Especies contractuales y | | |características. | |Contrato de prestación de |Contrato de prestación de | |servicios. |servicios profesionales. | |Definición legal.

Ley 80 de |Su objeto está determinado | |1993. Artículo 32, numeral |por el desarrollo de | |3°. |actividades identificables | | |e intangibles que impliquen| |Son contratos de prestación |el desempeño de un esfuerzo| |de servicios los que celebren|o actividad, tendiente a | |las entidades estatales para |satisfacer necesidades de | |desarrollar actividades |las entidades estatales en | |relacionadas con la |lo relacionado con la | |administración o |gestión administrativa o | |funcionamiento de la entidad.|funcionamiento que ellas | |Estos contratos sólo podrán |requieran, bien sea | |celebrarse con personas |acompañándolas, apoyándolas| |naturales cuando dichas |o soportándolas, con | |actividades no puedan |conocimientos | |realizarse con personal de |especializados siempre y | |planta o requieran |cuando dichos objetos estén| |conocimientos especializados |encomendados a personas | | |consideradas legalmente | | |como profesionales.

Se | | |caracteriza por demandar un| | |conocimiento intelectivo | | |cualificado: el saber | | |profesional. | | | | | |Dentro de su objeto | | |contractual pueden tener | | |lugar actividades | | |operativas, logísticas o | | |asistenciales, siempre que | | |satisfaga los requisitos | | |antes mencionados y sea | | |acorde con las necesidades | | |de la Administración y el | | |principio de planeación. | | |Contrato de prestación de | | |servicios de simple apoyo a| | |la gestión. | | |Su objeto contractual | | |participa de las | | |características encaminadas| | |a desarrollar actividades | | |identificables e | | |intangibles.

Hay lugar a su| | |celebración en aquellos | | |casos en donde las | | |necesidades de la | | |Administración no demanden | | |la presencia de personal | | |profesional. | | | | | |Aunque también se | | |caracteriza por el | | |desempeño de actividad | | |intelectiva, ésta se | | |enmarca dentro de un saber | | |propiamente técnico; | | |igualmente involucra | | |actividades en donde prima | | |el esfuerzo físico o | | |mecánico, en donde no se | | |requiere de personal | | |profesional. | | | | | |Dentro de su objeto | | |contractual pueden tener | | |lugar actividades | | |operativas, logísticas o | | |asistenciales, siempre que | | |satisfaga los requisitos | | |antes mencionados y sea | | |acorde con las necesidades | | |de la Administración y el | | |principio de planeación | |… | | » [negrilla del texto] 41.

La Ley 80 de 1993-Estatuto contentivo de reglas y principios que rigen los contratos estatales, establece: «ARTICULO

32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: … 3.

Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales o jurídicas cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

Estos contratos no generan en ningún caso relación laboral ni prestaciones sociales. Los contratos a que se refiere este ordinal, se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Parágrafo 1. A los contratos de consultoría, de prestación de servicios o de asesoría de cualquier clase, deberá anexarse certificación expedida por el jefe de la entidad, acerca de la inexistencia de personal de planta para desarrollar las actividades que se pretendan contratar.» 42.

Mediante sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de apartes, en esa oportunidad demandados del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y sentó límites que caracterizan al contrato de prestación de servicios, a saber: i. El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados.

Por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. ii.La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. [de prestación de servicios]. iii.

La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. 43. La Corte Constitucional, en la sentencia SU448-16 consideró que «el contrato de prestación de servicios surge como tal sí garantiza la autonomía e independencia del contratista y adicionalmente cuando la planta de personal no es suficiente para cumplir los fines propios de la entidad; salvo cuando se requiera de conocimientos especializados.

De ahí que sin éstas características el contrato de prestación de servicios pierde su esencia y deja de ser (…)». En la sentencia T-388-20, adujo, que el contrato de prestación de servicios, no puede suscribirse para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración, se desnaturaliza cuando no se cumple con el objetivo de que tenga un límite temporal definitivo, sino que se prolonga por varios años, contrariando así las normas que indican que el contrato se debe desarrollar por el término estrictamente necesario o, en su defecto, crearse los empleos que suplan la necesidad permanente del cargo. 44.El Consejo de Estado, ha señalado que: i.El contrato de prestación de servicios se debe restringir a «aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual»[29] ii.

En la sentencia CE-SUJ2-005-16, adujo que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, y que el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[30]. 45.

La Corte Suprema de Justicia, ha enseñado: «…el elemento diferenciador entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios es la subordinación del trabajador respecto del empleador, que se ha definido como un poder de sujeción jurídica y material entre dos personas y que en el ámbito de una relación laboral se concreta en «la aptitud o facultad del empleador de dar órdenes o instrucciones al trabajador y de vigilar su cumplimiento en cualquier momento, durante la ejecución del contrato de trabajo y la obligación permanente del asalariado de obedecerlas y acatarlas cumplidamente (CSJ SL, 1 jul. 1994, rad. 6258). …el contrato de prestación de servicios se caracteriza por la independencia o autonomía que tiene el contratista para ejecutar la labor convenida con el contratante.

Esta característica, en principio, debe eximir a quien presta los servicios especializados de recibir órdenes para el desarrollo de las actividades contratadas. Sin embargo, la Corte también ha señalado que en este tipo de contratación no están prohibidas las instrucciones o directrices en la ejecución del servicio, pues «naturalmente al beneficiario de éstos le asiste el derecho de exigir el cumplimiento cabal de la obligación a cargo del prestador» (CSJ SL, 24 en. 2012, rad. 40121).

De modo que es totalmente factible que en función de una adecuada coordinación se puedan fijar horarios, solicitar informes e incluso establecer medidas de supervisión o vigilancia sobre esas mismas obligaciones. Sin embargo, dichas acciones no pueden en modo alguno desbordar su finalidad al punto de convertir tal coordinación en la subordinación propia del contrato de trabajo (CSJ SL2885-2019)… En ese sentido, la Corporación ha precisado que corresponde analizar las particularidades fácticas de cada caso a fin de establecer si están acreditados los elementos configurativos de la subordinación, y para ello es esencial el análisis de la naturaleza de la labor y el conjunto de circunstancias en que esta se desarrolla (CSJ SL, 22 jul. 2009, rad. 35201 y CSJ SL2885-2019)…»[31] [negrilla fuera del texto] 46.

De los anteriores elementos se advierte que el contrato de prestación de servicios, se encuentra previsto en la legislación, cuyo propósito se limita a labores ocasionales, accidentales y que exijan conocimientos especializados e independencia y autonomía técnica y científica del contratado, factible que se presente coordinación entre las partes contratantes; empero, se desvirtúa cuando la contratación por ese medio implica realización de labores que ostentan el carácter de permanentes o misionales de la entidad contratante, en sus instalaciones y dependencias, se prolonga en el tiempo; así la coordinación, se convierte en subordinación, por tanto, en estos casos, se oculta una relación laboral y debe aplicarse el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades.

Principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. 47. La Corte Constitucional ha recordado que el artículo 53 de la Constitución consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, del cual surge el concepto de contrato realidad y que: «Lo que en realidad debe tenerse en cuenta es la relación efectiva que existe entre trabajador y empleado, y no lo que se encuentre consignado en un contrato, pues lo escrito, puede en ocasiones resultar contrario a la realidad.

De esta manera, un contrato llamado de prestación de servicios, puede esconder una verdadera relación laboral.»[32] 48.Así, uno de los principios rectores del Derecho del Trabajo es el de la primacía de la realidad sobre las formalidades, plasmado en el artículo 53 de la Constitución Política; el cual se encuentra íntimamente ligado al principio de prevalencia del derecho sustancial –previsto en el artículo 228 ibídem.

La teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales. En esos eventos, en el contexto laboral, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo[33].

Lineamientos jurisprudenciales para efectos del restablecimiento del derecho en el contrato realidad. 49. La sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, del Consejo de Estado, sentó reglas de unificación en el contexto del contrato realidad, y en relación al restablecimiento del derecho derivado de la demostración de la existencia de una relación laboral.

Estipuló: i. A título de indemnización, corresponde el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales dejadas de percibir,[34]calculadas sobre los honorarios pactados y pese a que a que se pruebe la relación laboral, no implica que la persona obtenga la condición de empleado público. ii.quien pretende el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión. 50. La misma sentencia de unificación también advirtió, que en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores. 51. En la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021[35], y su aclaratoria de 11 de noviembre de 2021, en materia de: «Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud», entre las reglas jurisprudenciales sentadas, fijó la siguiente: i.«(ir) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.». ii.

Precisó que el término de 30 días hábiles, «no debe entenderse como ‘una camisa de fuerza’, que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino un marco de referencia para la Administración, el contratista y el Juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para éste último, que en cada caso concreto habrá que sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado»[36] 52.

Asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación, en el contexto del contrato realidad ha sentado las siguientes premisas: i.No es procedente la devolución de los aportes efectuados a salud y pensión, por cuanto «esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, motivo por el cual no es posible que se entreguen directamente al interesado, razón suficiente para no disponer el reembolso por los mencionados conceptos.»[37] ii.La sanción moratoria, por no consignación oportuna del auxilio, en esto casos no aplica por cuanto, la obligación surge, a partir de la ejecutoria de la sentencia que declara la existencia de un contrato realidad.

La misma consideración opera respecto a la indemnización moratoria regulada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo[38]. iii.Los impuestos y retención en la fuente, son el resultado de una carga impositiva del Estado, derivada de la Constitución y la Ley, ante el advenimiento del hecho generador. La jurisprudencia ha enseñado que: «no hay lugar a ordenar la devolución de los descuentos realizados al actor por concepto de retención en la fuente, pues si bien es cierto se desnaturalizó la vinculación de origen contractual, también lo es que la declaración de la existencia de dicha relación no implica per se la devolución de sumas de dinero que se generaron en virtud de la celebración contractual, pues la finalidad del restablecimiento del derecho es el reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta más no la devolución de sumas pagadas con ocasión de la celebración del contrato.»[39] 53.De manera que, en el contexto del contrato realidad, la jurisprudencia ha fijado como regla para el restablecimiento del derecho, lo referente a los aportes pensionales, sin prescripción y a título de indemnización; el reconocimiento de las prestaciones sociales de orden legal que percibe un servidor de la misma categoría vinculada laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, y en proporción al periodo contratado. 54.

Respecto a las prestaciones sociales, ha aplicado el fenómeno de la prescripción, cuando la reclamación ocurre por fuera del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. Cuando se presentan interrupciones, ha establecido regla y advertido que el juez debe efectuar la correspondiente ponderación para establecer la ocurrencia o no de la continuidad para efectos de la prescripción; observando los lineamientos de la sentencias de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, y SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021[40], y su aclaratoria de 11 de noviembre de 2021.

Caso concreto-Hechos probados. 55. Revisado el acervo probatorio obrante en el expediente se advierte que se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: i. La señora Cielo Margarita Vega Mendoza, por medio de apoderado, el 27 de diciembre de 2013, solicitó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER: a) Declarar y reconocer mediante acto administrativo la obligación de pagar y de manera actualizada a Cielo Margarita Vega, los valores correspondientes a: salarios dejados de percibir desde el año 2010 hasta «la fecha de la presente solicitud» [27-12-2013]; cesantías e intereses de cesantías, vacaciones, primas de servicios, navidad, de los años 2008 a 2013. b) indemnización moratoria por falta d pago de las prestaciones sociales de los años 2008 a 2013 c) salud patronal dejada de cancelar en los años 2008 a 2013 d) Sanción moratoria «reconocimiento de los valores dejados de cancelar correspondientes a la seguridad social» de los años 2008 a 2013, e) Reconocerle mediante acto administrativo «el reintegro y se vincule a nómina como funcionaria de planta de personal ejerciendo el mismo rango salarial y las mismas condiciones de trabajo que venía desempeñando, » ii.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural; mediante oficio 20142102969 del 22 de enero de 2014; negó la solicitud laboral elevada por la señora Cielo Margarita Vega Mendoza; argumentando que: a) la vinculación que se dio, fue por contrato de prestación de servicios, que por su naturaleza «no conlleva a las declaraciones rogadas» b) la vinculación que se dio con el Instituto no guarda relación con el mecanismo para acceder a cargo de carrera. iii.Militan en el expediente, certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Coordinador Grupo Administrativo y Financiero y copia de contratos de prestación de servicios, suscritos entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER- Territorial Guajira y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza.

Con esa información la Sala elabora el siguiente esquema. A saber: |Contrato |Objeto |periodo |interrupción | | | | |Respecto al | | | | |contrato | | | | |anterior-días | | | | |hábiles | | | |D |M |A | | | | |Prestación |4meses [10-03-08 a | | |1 |111300-11-0|servicios de |10--07-08] | | | |0-08 de |apoyo de todos | | | | |10-03-08 |los trámites | | | | | |que conlleve la| | | | | |ejecución de | | | | | |procesos plan | | | | | |de choque | | | | | |titulación de | | | | | |baldíos[41] en | | | | | |la guajira | | | |2 |171300-44-0|Profesional |2meses.[21-07-08 a |6 | | |48-08 de |–especializado-|21-10-08] | | | |21-07-08 |abogado- apoyar| | | | | |todos los | | | | | |trámites que | | | | | |conlleve la | | | | | |ejecución –plan| | | | | |de choque | | | | | |titulación de | | | | | |baldíos en la | | | | | |Guajira. | | | |3 |171300-44-0|Estudios |2meses [21-10-08 a |0 | | |87-00-08 de|jurídicos-acomp|26-12-08] | | | |20-10-08 |añamiento | | | | | |inspección | | | | | |ocular –trámite| | | | | |solicitud de | | | | | |titulación | | | | | |balidos –plan | | | | | |choque 2008 y | | | | | |convenio 120 | | | | | |Gobernación | | | | | |Dpto Guajira | | | |4 |Cont.08 de |Servicios |8meses [26-01-09 a |15 | | |26-01-09 |profesionales-a|26-09-09] | | | |–Incoder-Te|bogado para | | | | |rritorial |apoyar trámites| | | | |Guajira |que conlleve la| | | | | |ejecución de | | | | | |las metas | | | | | |asignadas a la | | | | | |Territorial | | | | | |Guajira para la| | | | | |vigencia | | | | | |2009-titulación| | | | | |900 predios | | | | | |baldíos y demás| | | | | |funciones que | | | | | |sean asignadas | | | | |Adición |“ |2meses y 15 |0 | | |22-09-09 | |días[27-09-09 a | | | | | |12-12-09] | | |5 |C.02-22-01-|Servicios |6meses [22-01-10 a |14 | | |10 |profesionales-a|22-07-10] | | | | |bogado para | | | | | |apoyar trámites| | | | | |que conlleve | | | | | |los | | | | | |procedimientos | | | | | |administrativos| | | | | |de titulación | | | | | |de predios | | | | | |rurales baldíos| | | | | |establecidos | | | | | |como meta-«plan| | | | | |de acción | | | | | |2010,» | | | | | |consistente en | | | | | |la culminación | | | | | |de 800 procesos| | | | | |incluyendo | | | | | |revocatoria y | | | | | |oposiciones, | | | | | |trámite | | | | | |resultados de | | | | | |los acuerdos | | | | | |realizados con | | | | | |los entes | | | | | |gubernamentales| | | | |Adición |“ |3meses [22-07-10 a |0 | | |19-07-10 | |22-11-10] | | |6 |C.76 de |Prestar |40dias.[22-11-10 a |0 | | |19-11-10 |servicios |31-12-10] | | | | |profesionales | | | | | |en la Dirección| | | | | |territorial-inc| | | | | |oder guajira | | | | | |–adelantar | | | | | |procesos de | | | | | |adjudicación | | | | | |de baldíos plan| | | | | |de choque y | | | | | |apoyar | | | | | |sustanciación | | | | | |procesos que | | | | | |son objeto del | | | | | |plan. | | | |Total días | |865equivalente 2 | |años, 4 meses, 15 | |días | Teniendo en cuenta lo anterior y el esquema elaborado por la Sala, desde ya, se advierte que, entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, existieron siete contratos de prestación de servicios, acumulando 2 años, 4 meses, 15 días, lapso en el cual, se presentaron interrupciones inferiores a 30 días hábiles, entre uno y otro.

Así atendiendo la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021[42]se advierte, interrupciones insignificantes, en consecuencia, una única unidad negocial, continúa. Adicionalmente, la reclamación administrativa se elevó oportunamente; habida cuenta que el último contrato finiquitó el 31 de diciembre de 2010 y peticionó el 27 de diciembre de 2013.

Examinados los referidos contratos y las demás pruebas documentales obrantes en el expediente, se advierte que el INCODER, adujo como fundamento de hecho para la celebración contractual, insuficiencia de personal en la planta global de la entidad para desarrollar las actividades propias del contrato y apoyar todos los trámites que conlleva la ejecución del plan de Choque 2008.

Invocó como fundamento de derecho los artículos 8º, 9º, 14, 15, 16, 17, 18, 32-3, 52, 60, 68, de la Ley 80 de 1990; 11, 17, 18, de la Ley 1150 de 2007;[43] 82 del Decreto 2474 de 2008[44]; 160 de 1994; Leyes 100 de 1993; 789 de 2002; 797 de 2003; 828 de 2003; 1703; Decretos 2664 de 1994; 2209 de 1998; 327 de 2002; 2170 de 2002; 1703 de 2002; 327 de 2002; 510 de 2003; 860 de 2003; 2800 de 2003; 628 de 2007; 066 de 2008 y 4838 de 2008, Directiva Presidencial 03 de 2006, 02 de 2007.

Se pactaron cláusulas tales como: «[…] CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO…CLÁSULA SEGUNDA… DÉCIMA TERCERA, CESIÓN DEL CONTRATO. El contratista no podrá ceder el presente contrato, sin la previa autorización expresa y escrita de la Dirección Territorial del INCODER GUAJIRA. DÉCIMA CUARTA. EXCLUSIÓN DE RELACIÓN LABORAL En ningún caso este contrato genera relación laboral ni prestaciones sociales, de conformidad con el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

DÉCIMA QUINTA. … VIGÉSIMA SUPERVISIÓN DEL CONTRATO: La supervisión del cumplimiento de este contrato, estará a cargo [de] la Dirección Territorial del INCODER en la Guajira, o quien ésta delegue, quien quedará facultado para hacer las observaciones y recomendaciones necesarias tendientes al cabal cumplimiento el mismo. VIGENSIMA PRIMERA. …TERCERA.DOCUMENTOS DEL CONTRATO: Hacen parte del presente negocio jurídico los siguientes documentos: a)…c) Certificación expedida por el Secretario General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural mediante la cual señala que la planta Global de personal del INCODER, no cuenta con personal suficiente, ni disponible para desarrollar las actividades propias del presente contrato; d)…» iv.

Yace copias de estudio técnico y certificación de la Directora Territorial del 17 de octubre de 2008 expedida por La Guajira-INCODER, que dan cuenta que «actualmente, …no cuenta con personal suficiente para apoyar todos los trámites que conlleva la ejecución del plan de Choque 2008 para la titulación de baldíos productivos en el Departamento de La Guajira». v. Obran documentos suscritos por Cielo Margarita Vega Mendoza, en calidad de «asesor jurídico-INCODER» «abogada contratista», a saber: a) oficios e informes del 27, 28 de agosto de 2008, y dirigidos a «Carlos Noguera Meza- Profesional Universitario» «Coordinador Grupo de Titulación Baldíos- INCODER» de la Dirección Territorial de la Guajira, dando respuesta a comunicación del 27 de agosto de 2008 y rindiendo informe inspección ocular. b) oficio 3023-2 del 10 de febrero de 2009; con destino a la tramitadora trámite baldíos INCODER, devolviendo seis expedientes «revisados» c) oficio 3032-2 del 12 de febrero de 2009, destinataria Directora Territorial Guajira, poniendo en conocimiento la ausencia de elementos de trabajo tales como: «computador con su respectivo cable de red», para cumplir el objeto del contrato 07 de 2009.

Asimismo, oficio del 26 de febrero de 2009, respondiendo oficio 3032-2. d) oficio del 11 de septiembre de 2009; dirigido a Enith Mejía Supervisora del contrato 44-09, rindiendo información trámite «revocatoria predio ojo de agua». e) informe del 2 de diciembre de 2008, sobre comisión, rendido al coordinador Grupo de Titulación de Baldíos, f) oficio 3031-2 del 19 de febrero de 2009, 24de febrero de 2009; dirigido al Coordinador Grupo de Titulación Baldíos, emitiendo conceptos jurídicos solicitudes de titulación predios «Rocío Hermón» y «El Recreo» y remitiendo proyecto de resolución solicitud de revocatoria directa. g) Oficio 3032-2- del 3 de marzo de 2009, dirigido a la Directora Territorial INCODER y Coordinador Técnico, sobre informe de actividades contrato. vi.

Reposan los siguientes documentos dirigidos a la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, por diferentes servidores del INCODER a saber: a) comunicaciones internas del 1 de agosto de 2008, 23 de junio de 2008, del 27 de agosto de 2008, de 5 de diciembre de 2008, 3 y 4 de febrero de 2009, suscritos por «Carlos Noguera Meza. Coordinador Plan Choque 2008-Titulación baldíos»; -enviándole expedientes para adelantar trámite hasta su culminación, de revocatoria directa, -solicitando, preparar acto administrativo de informe a oficina de registro predio los Jagueyes,- información sobre un derecho de petición y remitiendo información de una petición y proyecto decisión, respectivamente. b) oficio del 10 de septiembre de 2009 emitido por Enith Mejía Monroy, supervisora contrato 44/2009, solicitándole información y requiriendo explicación trámite notificaciones. c) memorandos del 15 de septiembre de 2008, circular 002 del 6 de febrero de 2009, suscritos por la Directora territorial, dirigido a «todo el personal», mediante el cual unifica el criterio y presenta el modelo de presentación de las comunicaciones que elaboren las diferentes dependencias, e informa el horario de disponibilidad de uso de internet, respectivamente.

Asimismo, memorando del 20 de noviembre de 2009, informando y requiriendo la asistencia a la capacitación a realizarse los días 11, 12 y 13 de diciembre de 2009. d) comunicaciones internas del 25 y 26 de febrero de 2009, del Coordinador titulación baldíos productivos, enviando la petición 246 del 24 de febrero 2009, para correspondiente análisis y respuesta., e) memorando de la directora Territorial –INCODER- de 22 de julio de 2009, f) comunicación interna del 1 de octubre de 2009, expedido por la directora territorial Guajira y dirigido a la «profesional contratista Dra Cielo Vega», mediante el cual le hace llegar el expediente B44007800332009-titulación tierras baldías, para adelantar trámite de oposición. g). memorando interno del 23 de abril de 2010, de la Directora Territorial a abogados contratistas, recordándoles el deber de entregar informe semanal de avances trámites revocatorias directas y oposiciones. h) oficio del 5 de febrero de 2009 de LuzMila Badilla-tramitadora-INCODER, entregando documentación para su respectivo estudio. i) comunicación interna de 21 de mayo de 2008, 20 de junio de 2008, enviando cuadro para incluir todos los [números de radicaciòn] de procesos de titulación de baldío Plan de Choque; entregando 24 expedientes para revisión jurídica, y solicitando proyecto acto administrativo; -caso Benigna Elena Ariza; - j) circular 003 del 26 de marzo de 2008 de la Directora Territorial, solicitando la realización de cronograma de programación de titulación de baldíos. k) acta comité de trabajo No. 4.de la Directora Territorial INCODER, Guajira, objeto: socialización modelo estándar de control institucional y recordar compromiso de los servidores.

Asimismo, memorando interno del 2 4, 8, 15 de julio de marzo de 2010, allegado expedientes, para trámite de oposición l) comunicación interna de 9 de febrero y 11 de 2009, del coordinador titulación bienes baldíos: -remitiendo 13 procesos de revocatoria y oposición, -solicitando informe de 13 expedientes, -recordando expedir respuesta oportuna predio El Carmen m).

Comunicación interna del 11 de marzo de 2009 del Asesor de Control Interno, recordando el deber del pago aportes de salud y pensión sobre el 40% del valor mensual del contrato. vii. Oficio denominado «comunicación Interna», suscrito por «Carlos Noguera Meza Responsable de Talento Humano» del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, del 26 de febrero de 2008, dirigido a servidores públicos y contratistas-INCODER, mediante el cual informa el «nuevo horario de atención al público establecido en la Dirección Territorial del INCODER en la Guajira», en los siguientes términos: «[…]ASUNTO: HORARIO DE ATENCIÓN AL PÚBLICO, FECHA… para su conocimiento y fines pertinentes.

LUNES: Mañana: No hay atención al público. Tarde: 2:00 p.m a 5:00 p.m- MARTES A JUEVES: Mañana: 8:00 a.m. a 11:00 a.m. Tarde 2:00 p.m. a 4:00pm- VIERNES: Jornada continua de 7:00 a.m a 1:00 p.m- Nuestra jornada laboral de ocho (08) horas normalmente, es decir, de 8:00 a.m a 12:00m. Tarde: 2:00 p.m. a 6:00 p.m. Los viernes se laboraran las ocho (08) horas en jornada, continúa de 7:00 a.m. a 4:00 p.m. Comedidamente […]» viii.

Por memorando interno del 22 de julio de 2009 y 6 de agosto de 2009, suscritos por la Directora Territorial INCODER y destinatarios «servidores públicos y contratistas de la Dirección Territorial Guajira» recordó el deber de cumplir con el horario estipulado, para evitar amonestaciones en la hoja de vida. ix. En primera instancia, el 14 de agosto de 2015, recepcionó: a) interrogatorio de parte de la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, quien manifestó: «inicialmente la vinculación con el INCODER, era como abogada asesora dependencia titulación de baldíos, Plan de Choque, con unas condiciones como era prestar los servicios en el INCODER, no se estipulaba horario pero había que cumplir de horario de 8 a 12 y 2 a 6pm, “me quedaba hasta tarde, una, dos de la mañana había que realizar un número determinado de titulación de baldíos.

Con el tiempo me asignaron más funciones como revocatoria directa, inspecciones oculares, derechos de petición, conceptos jurídicos etc, ocasionalmente atención al ciudadano. Usaba el aplicativo del sistema de titulación del INCODER, no podía usar computador personal por el aplicativo. Órdenes recibía de la Directora y del doctor Noguera.

Había otra persona de planta en las mismas funciones, la diferencia era que le pagaban primas, “a mi no”. Litigaba antes de la contratación con ICODER, muy poco, simultáneamente, con la contratación porque el trabajo con el ICODER era muy absorbente» b) Asimismo recepcionó declaración de la señora Enit Mejía Monroy, quien afirmó: |declarante |afirmación | |Enit Mejía |Conocí a la señora Cielo Margarita | |Monroy-administradora de |Vega Mendoza, desde ante que llegara| |empresas con |al INCODER.

Vinculada como | |especialización en |contratista, «fui supervisora de | |proyectos de |ella unos meses», «ella tenía su | |investigación.- Ocupación |oficina, en el INCODER», por fuera, | |Profesional especializado |cuando salía en comisión, en | |INCODER de planta, con |inspecciones oculares, habían varios| |nombramiento provisional |contratistas en actividades | |desde 1998. |titulación de baldío, de perfil | | |diferente–topógrafo, abogado (2), | | |transcriptor, El Supervisor debía | | |velar por el cumplimiento del objeto| | |del contrato, el cumplimiento de las| | |metas, «yo la veía de 8 a 12 y 2 a | | |6.

Decía que se quedaba por la | | |noche-dicho por ella». La labor de | | |titulación de baldíos sistematizado,| | |con base en etapas. La directora si | | |le asignaba actividades. Tenía | | |reuniones con la directora en | | |cualquier momento, debía tener | | |disponibilidad. No le consta | | |actividades de la señora Cielo | | |Margarita Vega Mendoza, por fuera | | |del INCODER. | Conclusión. 56.

De los parámetros descritos en los apartados anteriores de esta providencia y su análisis integral con el acervo probatorio obrantes en el expediente; le permiten a la Sala concluir y contrario a lo arribado por el A-quo; que existe mérito para declarar la existencia de una relación laboral entre el demandante-apelante y la entidad demandada, habida cuenta que: i. En los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Instituto Colombiano de Desarrollo –INCODER y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, se configura una verdadera relación laboral, un contrato realidad, en periodo comprendido del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010 [2 años, 4 meses, 15 días]; se contrató para labores permanentes del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y de las funciones de empleos de planta del nivel profesional y se extendió en el tiempo.

Adicionalmente, el Plan de Choque previsto en la Ley 1152 de 2008, no fue temporal o excepcional. El contrato realidad se presentó, pues tanto la legislación como la jurisprudencia han concluido la improcedente de la designación de personal por mecanismo de contrato de prestación de servicios para actividades permanentes de la administración pública. ii.Y si bien, las labores contratadas, en este caso, profesional [abogado], corresponde empleos que implica saber intelectivo propio de la formación profesional; la ejecución y aplicación del mismo en los contratos de prestación de servicios, en el caso concreto, per se, no implicó autonomía administrativa y técnica[45]; pues de conformidad con la prueba documental, entre estas, las denominada comunicaciones internas, y memorandos de la Directora Territorial Guajira, el Coordinador del Plan de choque y responsable de Talento Humano; impartieron instrucciones a los servidores de la dependencia, entre ellos, a Cielo Margarita Vega Mendoza, y exigieron cumplimiento de horario laboral, sin excepción de persona incluidos expresamente a los contratistas.

Asimismo, de la prueba documental, acredita que el coordinador del plan de choque le fijaba constantemente actividades a la señora Vega Mendoza. Y la prueba testimonial afirmó, «yo la veía de 8 a 12 y 2 a 6.» «ella tenía oficina en el INCODER». Adicionalmente, la referida señora Vega Mendoza debía rendir al supervisor del contrato informe de las actividades realizadas.

Luego en el sub examine y ante lo anterior, la coordinación, excepcionalidad, independencia y autonomía quedan abiertamente desvirtuadas, se desdibuja el contrato de prestación de servicios. iii.No sobra aclarar, que en el caso concreto, la demandada no acreditó que durante el lapso del comprendido del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010, la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, hubiere tenido contratos de prestación de servicios con otras entidades o hubiere ejercido la actividad de litigio.

Tampoco la demandante demostró valor de salario insoluto de «01 de enero de 2011 hasta el 30 de abril de 2011» iv.Finalmente, como se esbozó en precedencia, entre los contratos suscritos entre el Instituto Colombiano y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, se advirtió, una única unidad negocial, continua. Adicionalmente, la reclamación administrativa se elevó oportunamente. 57.

Así las cosas, existe mérito para acoger los argumentos del apelante y revocar la sentencia apelada. III.DECISIÓN 58. De acuerdo con las razones que anteceden, la Sala revocará la sentencia apelada, en su lugar habrá declararse la existencia de relación de carácter laboral, entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, en los periodos contratados comprendidos del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010.

Asimismo, se declarará la nulidad del acto administrativo demandado. Como consecuencia de lo anterior, el instituto demandado, o quien haga sus veces, deberá: i. reconocer y pagar y sin prescripción, a la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, el equivalente a las prestaciones sociales de orden legal que percibía un servidor de la misma categoría [profesional-especializado] vinculado laboralmente a la planta de la entidad, liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia de aquel, [cargo equivalente] en proporción al periodo comprendido del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010. ii.

Tomar mes a mes el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante-apelante, con fundamento el salario legalmente sufragado a empleo de planta [profesional especializado], en el periodo comprendido del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010, o los honorarios pactados, conforme lo anotado en precedencia, en cada uno de los periodos contratados, en caso de inexistencia de aquel [empleo similar de planta] y sí existe diferencia entre los aportes realizados por el contratista y los que efectivamente debió cumplir, cotizar al respectivo fondo de pensiones el valor faltante de aportes a pensión en el porcentaje que le incumbía como empleador.

Por su parte, el demandante-apelantes acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos vínculos contractuales y si no las hubiese hecho o se verificara diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador, según lo analizado en los acápites pertinentes de la sentencia de Unificación. iii.

Actualizar las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R=RH índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). 59.

No se condenará en costas, habida cuenta que la jurisprudencia[46] ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

Así en el caso concreto, atendiendo los criterios definidos por la jurisprudencia, no hay evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, ni uso desmesurado del derecho de defensa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 23 de septiembre de 2015, del Tribunal Administrativo de la Guajira, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone:

SEGUNDO. DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 20142102969 del 22 de enero de 2014, por medio del cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, negó la solicitud laboral elevada por la Cielo Margarita Vega Mendoza.

TERCERO. DECLÁRASE la existencia de una relación de carácter laboral entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la señora Cielo Margarita vega Mendoza, en el periodo comprendido del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010.

CUARTO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural o quien haga sus veces, a: i. RECONOCER, PAGAR y SIN PRESCRIPCIÓN, a la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, con C.C.40.933.059, las prestaciones sociales de orden legal devengadas por un servidor de la misma categoría [profesional universitario] vinculado laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, en proporción al periodo contratado en el lapso comprendido del 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010. ii.

COTIZAR, las diferencias entre los aportes realizados, si los hubiere, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia, por los periodos contratados desde el 19 marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2010. iii. ACTUALIZAR los valores resultantes, siguiendo el procedimiento indicado en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. El Instituto Colombiano Agropecuario, deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

SEXTO: Sin costas procesales.

SÉPTIMO. NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO. NO SE ACCEDE, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, la solicitud presentada por el abogado Ismael Hernández Herrera T.P.144.735, apoderado general Patrimonio P.A.R.Incoder-«en liquidación»-FIDUAGRARIA S.A.

NOVENO. ACÉPTESE, en los términos del inciso 4 del artículo 76 del C.G.P. la renuncia al poder visible en el folio 483 del expediente, presentado por la abogada Ana Marcela Carolina García Carrillo con T.P. 147.429 del C.S.J, como apoderada del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-liquidado.

DÉCIMO. ACÉPTESE la revocatoria de poder presentado por la parte demandante y visible en el folio 523 del expediente. Asimismo, TÉNGASE como nuevo apoderado de la señora Cielo Margarita Vega Mendoza, al abogado Miguel Ángel Mendoza Bravo con C.C. 1.121.042.121 y T.P.269.583 del C.S.J., en los términos y para los fines del poder conferido visible en el folio 520 del expediente.

DÉCIMO PRIMERO. Por la secretaría de la sección segunda de la Corporación devuélvase el expediente al tribunal de origen y déjense las constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Decreto 1300 de 2000 Artículo 1º. Creación, naturaleza jurídica y jurisdicción. Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.

El Instituto tendrá como sede principal la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorial. [2] Ley 1437 de 2011-empezó a regir a partir del 2 de julio de 2012- artículo 308. [3] Por la cual se reforma la 57 de 1926 sobre descanso dominical [4] por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. [5] por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. [6] Radicado 0245 [7]Caducidad de la acción, legalidad, motivación adecuada y suficiente, al derecho de petición demandado como nulo, legalidad de petición de nombramiento de Cielo Margarita Vega en la Planta del INCODER, Inexistencia de relación laboral. [8] Radicado 5212-03 [9] Radicado IJ-0039 [10] Radicado 110010326000201100039-00 (41718) [11] Radicado 47001-2331-000-2000-00147-01 (1106-08); 2500-23-25-00-2009- 00448-01 [12] Artículo 53 C.P.SU 448-16 [13] Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, y se dictan otras disposiciones. [14] por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones [15] Decreto 3759 de 2009.

Artículo 20 funciones «4. Definir criterios técnicos para la administración de las tierras baldías de la Nación y para adelantar los procedimientos referidos a titulación a población campesina, celebración de contratos con particulares, adjudicación a entidades de naturaleza pública y constitución de reservas.» [16] Decreto 3759 de 2009 artículo 21.«funciones 2.

Tramitar, para suscripción de la Gerencia General, las solicitudes de titulación de baldíos radicadas por las entidades de derecho público para la construcción de obras de infraestructura destinadas a la instalación o dotación de servicios públicos, o cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad pública e interés social, y los procedimientos de reversión contra estas entidades.» [17] Por medio de la cual establece el Manual el Manual Específico de Funciones y competencias laborales de los diferentes empleos que conforman la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER- [18] Artículo 32.Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.  [19]Decreto 2623 de 2012. «Artículo 1…En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, esta Entidad entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación “Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), en Liquidación» DIARIO OFICIAL.

AÑO CLI. N. 49719. 7, DICIEMBRE, 2015. PAG. 17. [20] DECRETO 1850 DE 2016.Artículo 1°. Modifícase el artículo 16 del Decreto 2365 de 2015, el cual quedará así:  “Artículo 16. Representación judicial. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en Liquidación continuará ejerciendo la representación judicial en los procesos en que sea parte el Incora, el INAT, el DRI, el INPA y el Incoder, hasta la culminación de la transferencia de los mismos a las entidades correspondientes antes del cierre de la liquidación. El Incoder en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial.

Los procesos judiciales que tengan origen en asuntos netamente administrativos y/o laborales, con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder, serán transferidos al patrimonio autónomo que para el efecto se constituya. Parágrafo 1°. En caso de duda de a quién corresponde un determinado proceso, la asignación la efectuará el Subcomité Sectorial de Defensa Jurídica del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

Parágrafo 2°. El liquidador efectuará el traslado, para efectos de su cumplimiento, de los fallos o decisiones judiciales en los que se haya ordenado o se ordene la ejecución de programas o proyectos relacionados con la Ley 1448 de 2011 a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales”.   [21] folio 483 expediente. [22] decreto 2363 de 2015. artículo 1° creación y naturaleza jurídica de la agencia nacional de tierras –ANT-. créase la agencia nacional de tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al ministerio de agricultura y desarrollo rural, como máxima autoridad de las tierras de la nación en los temas de su competencia. artículo 4°. funciones. son funciones de la agencia nacional de tierras, las siguientes: 29. las demás funciones que le señale la ley, que por su naturaleza le correspondan. [23]https://www.academia.edu/4677950/Instituto_Colombiano_De_Desarrollo_Rura l_Incoder [24] «formular plan de acción para la ejecución de del Programa de Titulación de Baldíos, a nivel nacional» [25] Ley 489 de 1998.«Artículo 38.Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional.

La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:… 2. Del Sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos públicos; b)…» [26] Sentencia T-188/17 [27] por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública. [28] Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional [29] Radicación número: 47001-23-33-000-2012-00016-01(3160-13), sentencia del 19 de enero de 2015 [30] sentencia del 25 de agosto de 2016 radicado 23001-23-33-000-2013-00260- 01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16 [31] Referencia,SL3126-2021 Radicación n.° 68162 Acta 18; 19 de mayo de 2021 [32] Sentencia T-388/20 [33] Sentencia SU040-18 [34] Ver sentencia del 21 de junio de 2018, con ponencia del Suscrito ponente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 08001-23-31-000-2011-00413-01 (1608-14), interpuesta por la señora Zunilda Mercedes Domínguez Moren o en contra de la E.S.E. Hospital Local de Malambo. [35] Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) [36] Radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016) [37] Radicación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. número: 66001-23-33-000-2017-00518-01(5609-19) del 13 de agosto de 2021 [38] Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00639-01(1548-15), del 18 de noviembre de 2021. [39] Radicado 68001-23-31-000-2009-00636-01(1230-14), 13 de mayo de 2015 [40] radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) [41] Código Civil.

Artículo 675. <BIENES BALDÍOS>. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. [42] Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) [43] Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. [44] por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones. [45] La autonomía técnica. es la capacidad para organizarse, regular su funcionamiento, regirse por sus propias normas, establecer sus procedimientos y plazos, dictar libremente sus resoluciones, establecer el perfil de sus funcionarios y reglamentar su ingreso, permanencia, ascenso, promoción, disciplina y separación; bajo criterios de independencia, especialización técnica, transparencia y estricta rendición de cuentas; sin depender de criterios de comportamiento dictados desde otro órgano, salvo los casos permitidos por la ley.

La autonomía de gestión del OIC es la capacidad para decidir libremente la administración, manejo, custodia, disposición y aplicación de los recursos humanos, materiales y financieros asignados para el logro de sus fines y objetivos, bajo criterios de independencia, eficacia, eficiencia, honradez y transparencia, sin la injerencia de ningún otro órgano. https://www.dof.gob.mx/ [46] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.