CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ Tema: Resolución n.° 0646 de 9 de agosto de 2007, a través de la cual se otorgó una licencia ambiental a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA / niega suspensión provisional Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá ─ CORPOBOYACÁ. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. La ciudadana Luisa María Restrepo Alzate, en su condición de abogada en ejercicio y obrando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ─ en adelante CPACA ─, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 1.

Se declare la nulidad de la Resolución No. 646 del 9 de agosto de 2007 “Por medio de la cual se otorga una licencia ambiental” (…) 2. Que como consecuencia de la anterior declaratoria, se ordene dejar sin efectos el acto administrativo demandado (…) 3. Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte accionada […]». 2. Este Despacho, mediante auto de 25 de abril de 20222, inadmitió la demanda.

La parte actora, estando dentro de la oportunidad legal, la subsanó3, razón por la cual, este despacho, a través de auto de 15 de junio de 20224, procedió a su admisión, vinculando como tercero con interés directo en las resultas del proceso a Cementos Tequendama S.A.S. 3. Cabe señalar que el apoderado judicial de Cementos Tequendama S.A.S. presentó recurso de reposición en contra del auto de 15 de junio de 20225, 1 Índice 4, SAMAI. 2 Índice 5, SAMAI. 3 Índice 10, SAMAI. 4 Índice 12, SAMAI. 5 Índice 21, SAMAI. 2 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ impugnación desatada por este despacho en el auto de 9 de septiembre de 2022, en el cual se resolvió no reponer la providencia citada6.

I.2. Solicitud de medida cautelar 4. La parte actora solicitó la suspensión provisional del la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007, argumentando lo siguiente: «[…] Amablemente solicito a este Despacho, de conformidad con el capítulo XI del CPACA, se decrete la medida cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución No. 646 del 9 de agosto de 2007, acto administrativo por medio del cual se otorga una Licencia Ambiental para la explotación de un yacimiento de caliza ubicado en la Vereda La Hoya, jurisdicción del Municipio de Gachantivá a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA S.A. (…) La presente solicitud se constituye como un medio de control de legalidad del acto administrativo (Resolución No. 646 del 9 de agosto de 2007) por medio del cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, otorgó una licencia ambiental a la sociedad CEMENTOS TEQUENDAMA S.A., esto por considerarse que se configuran causales de nulidad del precitado acto administrativo; asimismo se tiene por fin evitar la ejecución de conductas que pueden llegar a repercutir en diversos tipos de afectación al medio ambiente y los recursos naturales, ya que la información presentada con respecto a los posibles impactos a generar por la actividad licenciada, así como las medidas de manejo a implementar contenidas en el Estudio de Impacto Ambiental – EIA presentado por la empresa en referencia y posteriormente avalado por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá para el otorgamiento de dicha Licencia Ambiental, se omite información fundamental en relación con cuerpos de agua y relictos boscosos existentes en el área licenciada.

Es así como por medio del acto administrativo demandado, se otorgó una licencia ambiental que se fundamente en un EIA que difiere de la realidad, razón por la cual no se materializa lo preceptuado en el numeral 11 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, ni lo plasmado por el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia, y, por consiguiente, el precitado acto administrativo deberá ser declarado ilegal, falsamente motivado y consecuentemente nulo.

La suspensión de los efectos de la Resolución No. 646 del 9 de agosto de 2007 se hace necesaria, pues no tiene presentación que mediante un acto administrativo impregnado de vicios se otorgue una licencia ambiental y, a sabiendas de tal cosa, la Autoridad Ambiental mantenga vigente el acto administrativo aberrado. Mas cuando se trata de una actividad (Minería a cielo abierto) con el potencial de generar graves afectaciones al paisaje, el medio ambiente, y los recursos naturales […]».

II. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 5. El Despacho, mediante auto de 15 de junio de 20227, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a los sujetos procesales para que se pronunciaran al respecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA. 6 Índice 38, SAMAI. 3 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ 6.

II.1. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá ─ CORPOBOYACÁ, mediante escrito de 23 de junio de 20228 intervino para solicitar que no se accediera a imponer la cautela pedida por el accionante. 7. Expuso, inicialmente, que en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 99 de 1993, expidió, en relación con los hechos juzgados en este proceso, los autos n.° 1.100 de 18 de noviembre de 2013, 2.285 de 17 de octubre de 2014 y 353 de 3 de junio de 2020 y la Resolución n.° 3.745 de 16 de noviembre de 2016. 8.

Manifestó que en el auto n.° 1.100 de 18 de noviembre de 2013 dispuso que el titular del título minero no podría adelantar ninguna actividad de explotación minera amparada en la licencia otorgada por la citada corporación hasta que se presentara la información allí requerida, luego de lo cual la misma sería evaluada y acto seguido se determinaría si se conceden, o no, los respectivos permisos. 9.

Anotó que en el auto n.° 2.285 de 17 de octubre de 2014 requirió a Cementos Tequendama S.A. para que, en el término de un mes, allegara la información solicitada en el auto n.° 1.100 de 18 de noviembre de 2013, añadiendo que tal empresa no podía adelantar ninguna actividad de explotación minera amparada en la licencia cuestionada hasta cumplir lo dispuesto en el mencionado -auto n.° 1.100 de 18 de noviembre de 2013-. 10.

Destacó que en la Resolución n.° 3.745 de 16 de noviembre de 2016, nuevamente se formularon requerimientos y se adoptaron otras decisiones, insistiendo en que en este acto administrativo se reiteró que, mientras no se allegara la información requerida por aquella autoridad ambiental, no resultaba posible adelantar ninguna actividad de explotación en la zona. 11.

Señaló que en el auto n.° 353 de 3 de junio de 2020 se realizaron una serie de requerimientos a Cementos Tequendama S.A. -en su condición de titular de la licencia ambiental otorgada en la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007- para la explotación de un yacimiento de caliza a desarrollarse dentro del área minera prevista en el Contrato de Concesión n.° 1.366-15. 12.

Tales requerimientos, en síntesis, consistieron: (i) en el cumplimiento estricto de los autos 1.100 de 2013 y 2.285 de 2014 y de la Resolución n.° 3.745 de 2016; (ii) en el deber de abstenerse de adelantar actividades hasta tanto se aprobara la modificación de la licencia ambiental otorgada a través de la resolución enjuiciada en este proceso, la cual debía sujetarse al programa de trabajos y obras aprobadas por la autoridad minera y a la obtención de los permisos necesarios para el desarrollo de su actividad, y (iii) en la advertencia asociada a que el incumplimiento de lo allí expuesto o de las condiciones y exigencias establecidas 7 Índice 13, SAMAI. 8 Índice 22, SAMAI. 4 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ en el plan de manejo ambiental daría lugar a la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que hubiera lugar. 13.

Finalmente, adujo que expidió el auto n.° 1.055 de 14 de diciembre de 2021 con el fin de remitir por competencia a la Autoridad de Licencias Ambientales ─ANLA─ la documentación obrante en el expediente n.° OOLA ─ 00028 ─ 07, relacionada con la modificación de la licencia ambiental cuestionada. 14. Explicó que aludió a tales actos administrativos para afirmar que resultaba improcedente imponer una nueva medida cautelar de suspensión puesto que, a la fecha de su intervención, el proyecto cobijado por la licencia ambiental acusada se encontraba suspendido a través de la mencionada Resolución n.° 3.745 de 16 de noviembre de 2016. 15.

Adicionó que el actor, contrario al criterio fijado por esta Corporación consistente en que para la prosperidad de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos deben indicarse con precisión las disposiciones infringidas por el acto cuestionado y el concepto de su violación, solicitó la imposición de la cautela sin esbozar los argumentos normativos de tal pedimento. 16.

Aseveró que no se causaría un perjuicio irremediable por el hecho de que no se acceda a la cautela, puesto que: «[…] el actor se limitó a manifestar situaciones, que, a su parecer, podrían en un futuro vulnerar derechos particulares, y que no se encuentran soportadas ni jurídica ni técnicamente, razón por la que exigen la necesidad de acudir a razonamientos, por tanto la misma es improcedente porque los hechos facticos relatados por el accionante son inexistentes tal y como se informó concretamente y con el debido material probatorio al referirse a la medida cautelar solicitada por el accionante, reiterando que a la fecha la licencia ambiental otorgada con resolución No. 0646 del 09 de agosto de 2007, para la explotación de un yacimiento de caliza, proyecto a desarrollarse dentro del área minera del Contrato de Concesión No. 1366-15, localizada en la vereda la hoya en jurisdicción del Municipio de Gachantiva, se encuentra suspendida desde el año 2016. […]» II.2.

El apoderado judicial de Cementos Tequendama S.A.S. solicitó, de manera principal, que se negara la solicitud de suspensión provisional del acto acusado y, en forma subsidiaria, que se limitara la suspensión provisional, en el caso en que fuera procedente, «[…] hasta tanto se cumplan las condiciones previstas por CORPOBOYACA en el Auto No. 1100 del 18 de noviembre de 2013 y/o hasta tanto se satisfagan los requerimientos ordenados en la sentencia del 12 de diciembre de 2019 dictada dentro de la Acción Popular […]»9. 17.

Precisó, inicialmente, que la parte actora hizo referencia extensa a la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la acción 9 Índice 28, SAMAI. 5 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ popular identificada con el número de expediente 15001 23 33 000 2017 00449 00 en donde se debatieron los tópicos ventilados en este medio de control, olvidando que en aquel proceso se dictó sentencia de segunda instancia por parte de esta Corporación el 12 de diciembre de 2019, decisión judicial en la que «[…] resultaron conjurando las falencias de la Licencia Ambiental aducidas en el presente proceso […]», ordenándosele «[…] abstenerse de adelantar cualquier actividad al amparo de la Licencia Ambiental, hasta tanto no se surtiera la modificación de dicho instrumento para ajustarlo a las nuevas realidades ambientales y operativas […]». 18.

De tal manera que, en su concepto, los cargos formulados por la demandante: «[…] carecen de actualidad y lucen anacrónicos, pues procuran cuestionar un procedimiento de licenciamiento ambiental adelantado en el año 2007, el cual ya está siendo objeto de corrección y modificación por parte de CETESA, con ocasión de los requerimientos de CORPOBOYACÁ vertidos en el Auto No. 1100 del 18 de noviembre de 2013 (Prueba Documental No. 2) y que fueron complementados por las órdenes impartidas por el H. Consejo de Estado en la sentencia del 12 de diciembre de 2019 dictada al interior de la Acción Popular; siendo de todo esto lo más diciente que CETESA renunció ante la Agencia Nacional de Minera (en adelante, la “ANM”) a la porción del área concesionada donde se presentan los supuestos impactos ambientales no valorados y considerados para manejo en la Licencia Ambiental, lo que descarta la vulneraciones al ordenamiento jurídico señaladas en la demanda […]». 19.

Manifestó que resultaba improcedente la medida cautelar solicitada por carencia de objeto, en la medida en que a la fecha de tal intervención: «[…] existen decisiones judiciales y administrativas que impiden a mi representada adelantar cualquier tipo de actividad de exploración y explotación minera en el área licenciada y concesionada hasta tanto no se modifique la Licencia Ambiental y excluyan las áreas identificadas como “sensibles” desde el punto de vista ambiental […]» 20.

Señaló que esta Corporación, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida en el marco del medio de control de acción popular, ordenó: (i) abstenerse de desarrollar actividades de explotación de mármol y caliza en el polígono al que se refiere la Concesión n.° 1366-15, hasta tanto fuera aprobada la modificación de la licencia ambiental otorgada en la Resolución n.° 646 de 2007, la cual debería ajustarse al programa de trabajos y obras aprobado por la autoridad minera y obtuviera los permisos necesarios para ejecutar su actividad extractiva, y (ii) proceder a iniciar el procedimiento de devolución de las áreas que «[…] hacen parte del polígono minero y que pertenezcan al Parque Natural Municipal delimitado a través del Acuerdo 006 de 2015, en las que se prohíba el desarrollo de actividades extractivas […]». 6 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ 21.

Destacó que ha venido cumpliendo lo ordenado por esta Corporación puesto que: «[…] se ha abstenido de desarrollar cualquier actividad en el marco del título de concesión minera 1366-15, sino porque realizó la renuncia a las áreas concesionadas que pertenecían al Parque Natural Municipal creado en virtud del Acuerdo 006 de 2015 y aquellas correspondientes a la parte sur del título que coincidían con la Vereda La Hoya del municipio de Gachantivá (ver Prueba Documental No. 8), donde se encontraban los cuerpos de agua y los individuos vegetales que supuestamente no fueron valorados en el proceso de licenciamiento que terminó en la expedición de la Resolución. En otras palabras, los reproches de la demandante, que se acotan a la presunta no contemplación de 3 cuerpos de agua en la zona de la referida vereda y la no consideración de algunos árboles de la especie “Roble” en dicha área, han quedado sin relevancia, pues CETESA simplemente no adelantará ninguna actividad allí, para lo cual renunció a la posibilidad de adelantar cualquier trabajo o gestión en la vereda La Hoya […]». 22.

Anotó que, sin perjuicio de lo anterior, el riesgo que se quería evitar con la medida cautelar de suspensión provisional se encontraba controlado y mitigado desde el año 2013, en la medida en que la autoridad ambiental, esto es, CORPOBOYACÁ, expidió el auto n.° 1.100 de 18 de noviembre de 2013, en el cual se tuvo en cuenta el concepto técnico n.° EYA-006/2013 de septiembre de 2013 -sobre el cual, en su concepto, se edificó la demanda objeto de este proceso-, en el cual la administración realizó un serie de requerimientos que reflejan el «[…] típico discurrir de una licencia ambiental para actividades mineras […]» en donde se le exige al concesionario minero que adopte las medidas para proteger el medio ambiente, concluyendo que: «[…] la medida de suspensión provisional pretendida no satisface el propósito para el cual fue elevada, pues a la fecha y desde hace más de 10 años las autoridades ambientales y judiciales ya tomaron medidas para evitar el riesgo invocado en el acápite de solicitud de medida cautelar de la demanda […]». 23.

En armonía con lo anterior, consideró que la cautela solicitada carece de relevancia actual, inmediatez y urgencia puesto que, reitera, existen medidas administrativas y judiciales que le imponen la obligación de no adelantar ninguna actividad en el área licenciada, y añadió que la parte demandante y su equipo de trabajo conocían de años atrás la resolución atacada pero no había adelantado una acción similar a la que se tramita en este proceso. 24.

Añadió, en tal sentido, que la producción de efectos del acto administrativo acusado está sujeta a la «[…] adecuación de los requerimientos ambientales y técnicos advertidos por CORPOBOYACÁ y por el H. Consejo de Estado […]» y, desde tal perspectiva, una vez superados los cuestionamientos de la parte actora «[…] terminarán de perder cualquier efecto, al margen de que hoy las zonas de están (sic) localizadas las supuestas falencias fueron excluidas del título minero […]». 7 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ 25.

Puso de relieve que la demandante es subalterna del abogado Francisco Javier Rivera, al cual señala de emprender una campaña para atacar su proyecto minero y, en esa medida, estima que la petición de suspensión provisional del acto acusado no tiene un interés real en la protección del medio ambiente y, por el contrario, su objetivo es procurar el fracaso de tal proyecto, sin tener en cuenta que está ejecutando las medidas para revertir las posibles falencias del proceso de licenciamiento. 26.

Sostuvo que no hubo vulneración de las normas ambientales -artículos 79 y 80 de la Carta Política; artículos 1, 57 y 107 de la Ley 99 de 1993, y artículo 20 del Decreto n.° 1.220 de 2005- toda vez que el estudio de impacto ambiental suministrado por Cementos Tequendama S.A. para la obtención de la licencia ambiental cumplió con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico y añadió que la existencia de impactos ambientales no previstos en este, ciertamente no vicia el acto administrativo puesto que existen herramientas normativas para introducir medidas correctivas frente tales impactos -cita el artículo 2.2.2.3.9.1 del Decreto 1.076 de 2015, numeral 8-, a las cuales acudió CORPOBOYACÁ. 27.

Continuó señalando que el ordenamiento jurídico, además, prevé la posibilidad de solicitar la modificación de la licencia ambiental -cita el artículo 2.2.2.3.7.1 del Decreto 1.076 de 2015, numerales 2, 4 y 6- procedimiento al cual acudió Cementos Tequendama S.A., «[…] mediante radicación del día 17 de julio de 2017, de la información y documentación solicitada en el Auto No. 1100 de 2013 (Ver Prueba Documental No. 2) […]». 28.

Así las cosas, concluyó lo siguiente: «[…] la medida cautelar solicitada no tiene vocación de prosperar, toda vez que, de la confrontación de las normas invocadas por la parte actora frente al acto administrativo, no se encontró la vulneración de ninguna disposición. De hecho, ha quedado claro que la autoridad actuó en estricto cumplimiento de las normas ambientales al requerir a CETESA y prohibirle la ejecución de la licencia, hasta tanto no se adecuaran los estudios ambientales a los nuevos impactos ambientales evidenciados. […]».

III. CONSIDERACIONES 29. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, el Despacho se referirá, inicialmente, a la vigencia de la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007 y, en caso de que se determine que aquella está surtiendo efectos jurídicos, efectuará (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo;

(ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) determinar si el demandante cumplió con la carga argumentativa mínima requerida para efectuar el juicio de legalidad en esta etapa inicial del proceso. 8 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ 30.

III.1. La vigencia de la Resolución n.° 646 de 2007. La autoridad ambiental ─CORPOBOYACÁ─ y el tercero con interés en el resultado del proceso ─Cementos Tequendama S.A.S.─ coinciden en advertir que la licencia ambiental otorgada en la Resolución n.° 646 de 2007 se encuentra suspendida por decisiones de la citada autoridad ambiental y de esta Corporación, esta última a través de la sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida en el trámite de la acción popular expediente n.° 2017-00449; decisiones en las cuales se ordenó a Cementos Tequendama S.A.S. abstenerse de adelantar cualquier actividad al amparo de la licencia ambiental. 31.

Para resolver la controversia, inicialmente se pone de relieve que la Subdirectora de Gestión Ambiental de CORPOBOYACÁ, mediante la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 200710, otorgó licencia ambiental a Cementos Tequendama S.A.S., para la explotación de un yacimiento de caliza ubicado en la Vereda La Hoya, jurisdicción del municipio de Gachantivá, proyecto amparado bajo el contrato de concesión para la exploración y explotación de minerales n.° 1366-15 suscrito con la Secretaría Agropecuaria y Minera de la Gobernación de Boyacá, trámite adelantado dentro del expediente n.° OOLA-0028/07. 32.

Ahora bien, se debe advertir que la apoderada judicial de CORPOBOYACÁ11, con su intervención frente a la solicitud de suspensión provisional de la Resolución n.° 646 de 2007, allegó copia del auto n.° 1.100 de 18 de noviembre de 2013, expedido por el Subdirector Administración Recursos Naturales de CORPOBOYACÁ12, a través del cual se formularon unos requerimientos al titular de la licencia ambiental otorgada en tal acto administrativo ─Cementos Tequendama S.A.S.─, acogiéndose, en su integridad, al concepto técnico EYA- 006/13 de fecha 27 de septiembre de 2013, elaborado por la autoridad ambiental. 33.

Para lo que interesa a esta etapa procesal, se tiene que, en el precitado auto 1.100 de 2013, artículo segundo, se precisaron las actividades que debía desarrollar Cementos Tequendama S.A.S. para que su proyecto de explotación de un yacimiento de caliza, localizado en la Vereda La Hoya, del municipio de Gachantivá, se adecuara a los parámetros ambientales vigentes y, en el artículo tercero, se ordenó lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO TERCERO: Informar a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA S.A. que no podrá adelantar ninguna actividad de explotación minera amparada en la licencia otorgada por esta Corporación, hasta tanto presente la información anteriormente descrita, sea evaluada por esta entidad igualmente hasta que sean tramitados y obtenidos los permisos requeridos en el presente acto administrativo […]». 10 Índice 4, SAMAI. 11 Fue aportada, igualmente, por el apoderado judicial de Cementos Tequendama S.A.S. Índice 28, SAMAI. 12 Índice 22, SAMAI. 9 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ 34.

Igualmente, se allegó copia del auto n.° 2.285 de 17 de octubre de 2014, a través de la cual el Subdirector Administración Recursos Naturales de CORPOBOYACÁ13, advirtió a Cementos Tequendama S.A. que debía aportar la información requerida mediante el auto n.° 1.100 de 2013, dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia. En este auto se reiteró lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: Informar a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA S.A. que no podrá adelantar ninguna actividad de explotación minera amparada en la licencia otorgada por esta Corporación, hasta tanto presente la información, sea evaluada por esta entidad e igualmente hasta que sean tramitados y obtenidos los permisos requeridos en el Auto No. 1100 del 18 de noviembre de 2013 […]». 35.

Posteriormente, se expidió por parte de la Subdirectora de Administración de Recursos Naturales de CORPOBOYACÁ, la Resolución n.° 3.745 de 16 de noviembre de 201614, a través de la cual se realizaron unos requerimientos al titular de la licencia ambiental ─Cementos Tequendama S.A.S.─ contenida en la Resolución n.°646 de 9 de agosto de 2007, consistente en la presentación de: «[…] un informe en el que se indique el estado de avance de la información para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, toda vez que el mismo es necesario para la solicitud de modificación de la Licencia Ambiental a la que se ha hecho mención dentro del radicado No 1628 de fecha 11 de febrero de 2015 por parte de la Doctora Maryury Muñoz Robles, en su calidad de apoderada (…) Pese a la emisión del concepto técnico y una vez revisado en su conjunto el expediente OOLA-0028/07, se observa que mediante Radicado No 016629 del 27 de octubre de 2016 la apoderada de Cementos Tequendama S.A.S. allegó oficio por medio del cual da respuesta a la Comunicación No 150-010573 del 04 de octubre de 2016, dando cumplimiento del requerimiento realizado mediante artículo segundo del auto 1100 del 18 de noviembre de 2013, requerimiento realizado en el concepto técnico No LA- 0124/16 de fecha 26 de agosto de 2016, ante lo cual se persuade de igual modo a la empresa Cementos Tequendama S.A.S (…) para que dé cumplimiento del 100% del estudio dentro del término estipulado por la misma […]». 36.

En aquel acto administrativo ─Resolución n.° 3.745 de 2016─ se resolvió lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Insistir a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA S.A. (…) que mientras no allegue la información requerida sobre la modificación de la Licencia Ambiental, no podrá adelantar ninguna actividad de explotación en la Zona […]». 37. En el sistema de gestión judicial SAMAI se encuentra la sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el trámite de la acción popular n.° 15 001 23 33 000 2017 00449 01, promovida por Laurent Cuervo Escobar en contra de CORPOBOYACÁ y del municipio de 13 Índice 22 y 28, SAMAI. 14 Índice 22, SAMAI. 10 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ Gachantivá, en la cual se solicitó la protección de los derechos colectivos amenazados por los posibles impactos ambientales negativos ocasionados en virtud del proyecto de exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de caliza y mármol desarrollado en un ecosistema de humedal ubicado en la vereda de La Hoya del municipio de Gachantivá. 38.

En tal providencia judicial, se indicó que el problema jurídico a resolver era el siguiente: «[…] IX.3.1. En el caso bajo estudio, la ciudadana Laurent Cuervo Escobar considera que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y al municipio de Gachantivá amenazaron los derechos colectivos contemplados en los literales a), b), c) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1994, con ocasión de los impactos ambientales ocasionados por el proyecto de exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de caliza y mármol, autorizado por esa autoridad ambiental, mediante Resolución 646 de 9 de agosto de 2007, en un sector de la vereda de La Hoya que cuenta con características del ecosistema de humedal.

IX.3.2. La Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 15 de agosto de 2018, amparó los derechos colectivos “al goce de un medio ambiente sano y a la existencia así como el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”, luego de advertir que el estudio de impacto ambiental que sirvió de fundamento del licenciamiento otorgado mediante Resolución 0646 de 2007, no evaluó las características naturales del sector de La Hoya, lo cual constituye una amenaza a los citados derechos colectivos atribuible a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá y a la sociedad Cementos Tequendama S.A.S. Según el Tribunal, aun cuando los efectos de la Resolución 0646, se encuentran suspendidos hasta que se demuestre el cumplimiento de las condiciones establecidas en el Auto 1100 de 18 de noviembre 2013, resulta injustificado que dicho acto administrativo continué existiendo y, más aun, que la autoridad ambiental haya omitido el ejercicio de sus potestades sancionatorias, razón por la que, de conformidad con el artículo 62 de la ley 99 de 1993, ordenó a Corpoboyacá revocar la citada licencia ambiental.

Adicionalmente, la autoridad judicial de primera instancia observó que algunos de los sectores del polígono minero bajo estudio compartían características del ecosistema de humedal y de acuífero y, en tal sentido, ordenó a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá realizar los estudios pertinentes para adoptar las medidas de protección, declaratoria y zonificación que considere necearías.

IX.3.3. Inconformes con la determinación del a quo, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la sociedad Cetesa S.A.S. interpusieron recurso de apelación, respectivamente, los cuales en sus aspectos comunes se pueden resumir a los siguientes cargos: IX.3.3.1. En primer orden, los recurrentes alegaron que los derechos colectivos amparados no se encuentran conculcados o amenazados en el 11 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ asunto bajo estudio, teniendo en cuenta que: i) no se han ocasionado impactos pues aun no se ha desarrollado actividad de explotación minera; ii) los efectos de la licencia ambiental otorgada mediante Resolución 0646 de 2007 se encuentran suspendidos; iii) el concesionario inició trámite administrativo de modificación del licenciamiento a efectos de excluir el frente de trabajo ubicado en la vereda de “la Hoya”; iv) la modificación del estudio de impacto ambiental no constituye una prueba de la omisión del ejercicio de las funciones de control y seguimiento de Corpoboyacá, o del incumplimiento de los deberes del concesionario, sino que responde a cambios ecosistémicos y a recomendaciones técnicas; y, adicionalmente dicho trámite administrativo se encuentra amparado por la normatividad ambiental; y vi) no se presentan los presupuestos conceptuales para aplicar del principio de precaución dado que la autoridad ambiental ya actuó con base en el principio de prevención. IX.3.3.4.

Además de estas inconformidades que son comunes en las impugnaciones, respecto de la procedencia de las órdenes contenidas en sentencia de 15 de agosto de 2018, la sociedad Cetesa S.A.S. alegó que el Tribunal de primera instancia profirió una sentencia extra petita, desconociendo el principio de congruencia, toda vez que las pretensiones de la accionante giraban en torno a la suspensión provisional del licenciamiento y, a pesar de ello, la autoridad judicial resolvió ordenar la revocatoria directa de la licencia ambiental.

IX.3.3.5. Por su parte, CORPOBOYACÁ agregó a lo anterior que: i) le resulta imposible dar cumplimiento al numeral tercero del fallo objeto del presente recurso, como quiera que remitió el expediente objeto del debate judicial a la Autoridad Nacional de Licencias "ANLA", mediante Auto 0970 de 26 de julio del año 2017; ii) el cumplimiento de las instrucciones judiciales contenidas en los numerales quinto y sexto del fallo de primera instancia en materia de humedales, depende de lo dispuesto “en los términos de referencia para la delimitación de humedales a escala 1-25.000 del Ministerio para el año 2002 y en la Resolución No. 186 de 2006”; y, iii) respecto a la identificación de acuíferos, CORPOBOYACÁ, “no tiene la capacidad económica y técnica para acatar tal disposición”, por lo que pone de presente que “dentro de los estudios que se hacen para la formulación del Plan de Manejo de Humedales y la caracterización, se tiene un componente hidrogeológico, el cual identifica la importancia de las zonas y las características a partir de información geológica y geomorfológica e hidrogeológica que permite identificar las zonas de acuíferos, acuitardos y acuicierres”.

IX.3.4. Así las cosas, con miras a determinar si por cuenta del licenciamiento OOLA-0028 de 2007 los recurrentes amenazaron los derechos colectivos contemplados en los literales a) y c) del artículo 4° de la Ley 142, la Sala resolverá los siguientes cuestionamientos: IX.3.4.1. ¿El sector sur del polígono de extracción bajo estudio amerita un esquema de conservación especial en virtud de sus características ambientales? IX.3.4.2.

¿Incurrieron la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y el concesionario en omisiones que pongan en riesgo los citados derechos colectivos durante el trámite de otorgamiento, evaluación y modificación del licenciamiento ambiental otorgado mediante Resolución 0646? 12 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ IX.3.4.3.

Y, finalmente, de resultar ciertos los anteriores cuestionamientos, evaluar si la amenaza de los citados derechos colectivos persiste en la actualidad, así como la pertinencia de las órdenes proferidas por el Tribunal de primera instancia para controlar aquel riesgo […]» ─resaltado fuera de texto─ 39. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 12 de diciembre de 2019, decidió modificar la sentencia apelada y, en lo que interesa a este proceso, resolvió: «[…]

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia el 4° de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, el cual quedará así: “[…] “CUARTO. Como consecuencia de lo anterior, IMPARTIR las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: 1.

ORDENA R a la sociedad Cementos Tequendama S.A.S., ABSTENERSE de desarrollar actividades de explotación de mármol y caliza, en el polígono al que se refiere la concesión No. 1366-15, hasta tanto sea aprobada la modificación de licencia ambiental otorgada Resolución N° 0646 de 2007, la cual deberá ajustarse al programa de trabajos y obras aprobado por la autoridad minera y le sean reconocidos todos los permisos necesarios para el desarrollo de su actividad extractaba, 2.

ORDENA R a la sociedad Cementos Tequendama S.A.S., iniciar el procedimiento de devolución15 de las áreas que hacen parte del polígono minero y que pertenezcan al Parque Natural Municipal delimitado a través del Acuerdo 006 de 2015, en las que se prohíba el desarrollo de actividades extractivas. 3. ORDENAR a la Corporación Autónoma de Boyacá que mientras continué vigente el PTO aprobado mediante Resolución 0390 de 2012, ejerza sus funciones y competencias contenidas en la Ley 99 de 1993 y sus normas reglamentarias, específicamente, en lo que se refiere a la evaluación, control y seguimiento de las actividades que adelanta la sociedad Cementos Tequendama S.A.S […]» ─resaltado fuera de texto─ 40.

La autoridad ambiental, en cabeza del Subdirector de Administración de Recursos Naturales, una vez proferida la sentencia judicial mencionada, emitió el auto n.° 353 de 3 de junio de 202016, en la cual se resolvió lo siguiente: 15 Ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 del codigo de Minas, el cual señala: “Delimitación y devolución de áreas.

Al finalizar el período de exploración se deberá presentar la delimitación definitiva de la zona del área contratada que va a quedar vinculada a los trabajos y obras de explotación, más las obras estrictamente necesarias para el beneficio, transporte interno, servicios de apoyo y obras de carácter ambiental para lo cual se deberán tener en cuenta los valores, ubicación y cálculo de las reservas existentes al igual que la producción esperada indicados en el Plan de Trabajos y Obras de explotación elaborado de acuerdo con el artículo 84 de este Código.

Con oportunidad de esta delimitación, el concesionario estará obligado a devolver, en lotes contiguos o discontinuos, las partes del área que no serán ocupadas por los trabajos y obras mencionados. El área retenida deberá estar constituida por una extensión continua. En todo caso, no se permitirá retener áreas en el contrato de concesión que no sean económicamente explotables.

El interesado, por razones de seguridad, podrá establecer una franja de terreno circundante de los lugares en los que se desarrollen los trabajos y de las zonas ocupadas por las instalaciones y obras. 16 Índice 22, SAMAI. 13 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ «[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: Requerir a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA S.A. (…) en su calidad de titular de la licencia ambiental otorgada con la Resolución No. 0646 del 09 de agosto de 2007, para la explotación de un yacimiento de caliza, proyecto a desarrollarse dentro del área minera del Contrato de Concesión No. 1366-15, localizada en la vereda La Hoya, en jurisdicción del municipio de Gachantivá para que, en el término referido a continuación, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que acoja el presente concepto técnico, de cumplimiento a las siguientes obligaciones, conforme lo expuesto en el concepto técnico No. SLA-0018/20 de fecha 22 de abril de 2020: 1.

Dar estricto cumplimiento a lo requerido por esta Corporación mediante el Auto No. 1100 del 18 de noviembre de 2013, el Auto No. 2285 del 17 de octubre de 2014 y la Resolución No. 3745 del 16 de noviembre de 2016, en lo relacionado con abstenerse a adelantar actividades hasta tanto sea aprobada la modificación de la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución No. 0646 de 9 de agosto de 2007, la cual deberá ajustarse al Programa de Trabajos y Obras aprobado por la Autoridad Minera y le sean otorgados todos los permisos necesarios para el desarrollo de su actividad de explotación de caliza […]» ─resaltado fuera de texto─ 41.

Finalmente, el Subdirector de Administración de Recursos Naturales de CORPOBOYACÁ, profirió el auto n.° 1.055 de 14 de diciembre de 202117, en el cual ordenó remitir por competencia a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales «[…] OOLA-00028-07, relacionado con la Modificación de la Licencia Ambiental del proyecto de explotación de un yacimiento de Caliza, ubicado en la Vereda La Hoya, jurisdicción del Municipio de Gachantivá, amparado bajo el contrato de Concesión No. 1366-15 […]». 42.

El anterior recuento resulta de importancia cardinal en la medida en que, como lo indicó el concepto técnico EYA-006/13 de 27 de septiembre de 2013, que da cuenta de las visitas técnicas realizadas el 23 de julio y 16 de septiembre de 2013 -las cuales dieron sustento al auto 1.100 de 2013-, el titular de la licencia ambiental otorgada a través de la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007, a la fecha de expedición de tal providencia, no había comenzado con la explotación del mineral y, por ello, no había iniciado la aplicación del plan de manejo ambiental, cuando sobrevino la orden de la autoridad ambiental en el sentido de no adelantar ninguna actividad de explotación minera amparada en el acto administrativo acusado, hasta no remitir la información allí solicitada. 43.

La orden impartida a Cementos Tequendama S.A.S. en el sentido de no adelantar ninguna actividad de explotación minera amparada en la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007 -que fuere impuesta en el mencionado en el auto n.° 1.100 de 2013- se mantiene vigente a la fecha con ocasión de los demás actos administrativos mencionados ─auto n.° 2.285 de 17 de octubre de 2014, Resolución n.° 3.745 de 16 de noviembre de 2016 y el auto n.° 353 de 3 de junio 17 Índice 22, SAMAI. 14 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ de 2020─ y de la sentencia de 12 de diciembre de 2019 proferida por esta Corporación18. 44.

En este orden de ideas, este Despacho considera que la Resolución n.° 646 de 9 de agosto de 2007 ha perdido su fuerza ejecutoria con ocasión de los autos y resolución indicados -auto n.° 1.100 de 2013, auto n.° 2.285 de 17 de octubre de 2014, Resolución n.° 3.745 de 16 de noviembre de 2016 y el auto n.° 353 de 3 de junio de 2020- conforme con el artículo 91 numeral 5° del CPACA19, situación reforzada por lo decidido en la sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el trámite de la precitada acción popular identificada con el número de expediente 15 001 23 33 000 2017 00449 01.

III.2. En este orden de ideas, la presente solicitud de suspensión provisional pierde su objeto, puesto que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala, la finalidad de esta herramienta procesal no es otra que la de evitar, en forma transitoria, que el acto administrativo demandado siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que pone fin al proceso. 45.

Al respecto, se advierte que la solicitud de suspensión provisional tiene como finalidad20 «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho21 […]»22; lo que indica que es supuesto para imponer esta cautela que el acto administrativo se encuentre 18 No sobra mencionar que la decisión judicial establece que la orden impuesta consistente en que el titular de la licencia ambiental otorgada en dicha resolución debía abstenerse de desarrollar actividades con fundamento en aquella, se debía mantener hasta tanto se obtenga la modificación de tal licencia ambiental, por lo que es claro que la Resolución n.°646 de 9 de agosto de 2007, en la forma expedida por la autoridad ambiental, perderá su fuerza ejecutoria conforme al artículo 91 numeral 5° del CPACA. 19 Este despacho, en providencia de 19 de diciembre de 2019, expediente n.° 11001 03 24 000 2018 00350 00, estableció que en el evento en que mediante actos administrativos se ordene la suspensión de la licencia ambiental, nos encontramos en la causal de pérdida de fuerza ejecutoria contenida en el artículo 91 numeral 5° del CPACA.

Así: «[…] Y, en la parte resolutiva de la misma Resolución 2-4576 de 20 de abril de 2018, ordenó lo siguiente: (…) “[…]

PRIMERO: Modificar el numeral SEGUNDO de Resolución No. 2-2792 de 29 de noviembre de 2016. que quedara así: (…)

SEGUNDO: Suspender los efectos de la Resolución No. 2- 0616 de diciembre 23 de 2014 y de la Resolución No. 2-0799 del 26 de febrero de 2015 que conceden licencia ambiental a la Sociedad Portuaria Graneles del Golfo S.Af (sic) hasta tanto se surta satisfactoriamente el proceso de consulta previa en relación con (as tres (3) comunidades indígenas y afro descendientes presentes en la zona de influencia del proyecto (Cabildo Menor indígena El Porvenir;

Afrodescendientes de la Organización Agustín Payares; y Consejo Comunitario Municipal Manuel Zapata Olivella) […]” (…) En este contexto, nótese que, de conformidad con el artículo 91 (numeral 5) del CPACA, las Resoluciones 2-0616 de 23 de diciembre de 2014, 2-0799 de 26 de febrero de 2015, 2-2246 de 30 de junio de 2016, perdieron su fuerza ejecutoria, en tanto su vigencia se encuentra suspendida y, por tanto, no se encuentran produciendo efectos jurídicos […]». 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00163-00. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00408-00.

Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros. Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República. 21 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00. Actor: Lucila Vanessa Palacios Medina. Demandado: Contraloría General De La República. Referencia: Medio de control de Nulidad. 15 Radicación: 11001 03 24 000 2022 00230 00 Demandante: Luisa María Restrepo Alzate Demandado: CORPOBOYACÁ vigente y produciendo efectos, supuesto que no se configura en el caso que nos ocupa.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución n.° 0646 de 9 de agosto de 2007, expedida por la subdirectora de gestión ambiental de CORPOBOYACÁ, por las razones señaladas en esta providencia.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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