Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Devolución de dineros pagados por concepto de mesada pensional.
Decisión: Confirmar la sentencia en cuanto declaró probada la mala fe. Y revocar parcialmente la misma, respecto a la orden de suscribir acuerdo de pago entre las partes. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La señora Adma Didima Plata Lamprea, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP: • Artículo segundo de la Resolución RDP 026901 del 9 de septiembre de 2019, por la cual se ordenó excluir de nómina de pensionados la Resolución No. 3939 del 8 de marzo de 1993 y a la Subdirección de Nómina de Pensionados liquidar el valor a recobrar a la demandante por concepto de dobles pagos. • Resolución RDP 001916 del 27 de enero de 2020, por la cual se determinaron unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en pensiones por conducto del tesoro público por parte de la señora Adma Didima Plata Lamprea. • Resolución RDP 008398 del 31 de marzo de 2020, que resolvió un recurso de reposición interpuesto en contra del acto antes mencionado confirmándolo en su integridad. 1 Expediente digital primera instancia. Archivo 11_ED_003_DEMANDAADTVAY.
Folios 1 a 9 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. A título de restablecimiento del derecho se declare que la señora Adma Didima Plata Lamprea tiene derecho a que se le respete el debido proceso y el principio de buena fe, los cuales afirma fueron desconocidos; en consecuencia, se ordene el no cobro de los valores referidos en los actos acusados.
Finalmente se condene en costas a la demandada. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 4. Mediante Resolución 3939 del 8 de marzo de 1993, a la demandante le fue reconocida pensión gracia, decisión que fue apelada; y mediante Resolución 002818 del 20 de mayo de 1994, se resolvió el recurso y se ordenó el ajuste de la mesada pensional. 5.
Que notó que hacía falta dinero respecto a los pagos anteriores, y al consultar con el banco se le informó que la entidad consignó una suma inferior a la habitualmente reconocida. 6. Al verificar en la página de la entidad encontró un aviso del 26 de febrero de 2020 desfijado el 3 de marzo de 2020, en el que se notificó la Resolución RDP 001916 del 27 de enero de 2020, la cual determinó que la señora Plata Lamprea adeudaba a la UGPP la suma de $447.590.583, que debían ser devueltos a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores valores pagados de mesadas pensionales. 7.
Inconforme con esa decisión presentó recurso de reposición, el cual fue desatado a través de la Resolución RDP 008398 del 31 de marzo de 2020, que confirmó en su integridad el contenido del acto recurrido. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 8. La entidad demandada infringió el artículo 83 de la Constitución Política y el artículo 164 del C.P.A.C.A. 9.
En cuanto a la primera disposición en comento, sostuvo que las actuaciones de los particulares y de las autoridades deben ceñirse a los postulados de la buena fe, tal como lo ha orientado la Corte Constitucional en sede de control abstracto y concreto de constitucionalidad. 10. Respecto a la segunda normativa, adujo que debe interpretarse en el sentido que, si bien el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos que reconocen prestaciones periódicas, el legislador le impone un límite, que consiste en no poder recuperar las prestaciones pagadas de buena fe; así las cosas, corresponde a la administración demostrar que el beneficiario de la pensión actuó con mala fe. 11.
Ahora, la UGPP estima que la señora Plata Lamprea, actuó de mala fe debido a que cobró mesadas pensionales que no le correspondían, descartando que el Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 yerro provenga de la entidad al hacer los depósitos en la cuenta bancaria de la demandante. 12.
Concluye entonces que, la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse, debiendo probar la UGPP, que la demandante al cobrar los dineros depositados no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, que indujeron en error a la administración y a las autoridades judiciales. 1.4.
Contestación de la demanda2 13. Una vez presentada la demanda el 2 de diciembre de 2020 y admitida el 8 de marzo de 2021, se notificó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que procedió a presentar escrito de contestación en el que se opuso a la prosperidad de las súplicas. 14.
Explicó que mediante Resolución 3939 del 8 de marzo de 1993, Cajanal reconoció pensión gracia a favor de la demandante en cuantía de $154.739.02, prestación efectiva a partir del 8 de mayo de 1991. Previa petición de la interesada, la entidad profirió la Resolución 2818 del 20 de mayo de 1994, que ajustó la cuantía de la mesada en la suma de $309.478,03, a partir del 8 de mayo de 1991. 15.
La Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, en ejercicio de la función de inspección, control y vigilancia, encontró unas inconsistencias como se advierte en el contenido de la Resolución RDP02901 del 9 de septiembre de 2019, advirtiéndose que aquélla devengaba dos pensiones de jubilación gracia, una reconocida mediante Resolución 3939 del 8 de marzo de 1993, denominada jubilación educación con ingreso en nómina del 5 de enero de 1993, y otra reconocida a través de la Resolución 2818 del 20 de mayo de 1994, denominada jubilación gracia, que ingresó en nómina el 7 de enero de 1994; por lo anterior, adeuda al Sistema General de Pensiones por conducto del Tesoro Público la suma de $447.590.583. 16.
Destacó que la entidad está autorizada para el ejercicio de la actividad fiscalizadora y en caso de inconsistencias, acudir a los presupuestos legales del Estatuto Tributario Nacional, lo que la faculta para ordenar la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. 17. Solicitó dar aplicación al principio de prevalencia del interés general sobre el particular, ya que la pérdida de equilibrio frente al pago del pasivo pensional sobre acreencias no calculadas generaría una cascada de condenas que colapsarían el pasivo pensional a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. 2 Expediente digital primera instancia. Archivo 3_AGREGARMEMORIAL_UGPPCONTE_UGPPCONTESTADEMAND_Indic Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.
Formuló las excepciones de ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; procedencia de cobro de dineros a cargo de la demandante; prescripción; buena fe y la innominada o genérica. 1.5. Sentencia de primera instancia3 19. El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 22 de junio de 2023, declaró la nulidad: (i) del artículo segundo de la Resolución RDP 026901 del 9 de septiembre de 2019, proferido por la UGPP, que dispuso enviar la resolución que expulsó de nómina de pensionados (Resolución 3939 de 08 de marzo de 1993) a la Subdirección de Nómina de Pensionados para liquidar el valor a pagar por la señora Plata Lamprea, por concepto de dobles pagos pensionales; ii) de la Resolución RDP 001916 del 20 de enero de 2020, por medio de la cual se determinó que la demandante debía cancelar la suma de $447.590.583 M/C; y iii) de la Resolución RDP 008398 de 31 de marzo de 2020, a través de la cual se confirmó el acto anterior. 20.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la UGPP a suscribir un acuerdo de pago con la demandante, en el que se establezca la cancelación de manera fraccionada y mensual, sin que se ponga en peligro sus condiciones de vida digna y sin que los valores acordados para cancelar mensualmente puedan exceder el 30% de la mesada pensional que actualmente recibe la actora. 21.
A su vez, ordenó que el pago de las sumas pensionales pagadas en exceso que resulte a devolver la actora deberá efectuarse a partir del 9 de septiembre de 2016, por prescripción; y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. 22. Luego de efectuar el recuento normativo, jurisprudencial y probatorio pertinente, concluyó que en el presente asunto la UGPP ordenó excluir de nómina de pensionados la Resolución 3939 de 08 de marzo de 1993, por medio de la cual se le había reconocido a la demandante pensión de jubilación, lo anterior teniendo en cuenta que, recibió por concepto de pensión gracia de jubilación dos pensiones, la reconocida a través de la Resolución No 3939 de 08 de marzo de 1993 y la ordenada en la Resolución No. 002818 de 20 de mayo de 1994 que ajustó o modificó la primera resolución. 23.
La demandante ante la inconformidad en la liquidación de su mesada pensional, solicitó vía apelación el reajuste de la misma, pretensión esta que a todas luces resulta legitima y que de ninguna manera se enmarca dentro un acto de mala fe, tan es así, que la desaparecida Cajanal accedió a dicha pretensión ordenándose el referido reajuste pensional; sin embargo, por un error de la administración, en el que en nada intervino la señora Prada Lamprea, se ordenó el doble pago de la mesada pensional. 24.
No obstante el yerro administrativo que condujo a un pago pensional doble y 3 Expediente digital primera instancia.43_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que impediría la devolución de los dineros pagados por mayor valor a lo que legalmente correspondía, no se puede predicar que la demandante actuó bajo los parámetros de la buena fe establecidos legal y jurisprudencialmente; lo anterior teniendo en cuenta que, está demostrado que a través de la Resolución 3939 del 8 de marzo de 1993, se ordenó el reconocimiento pensional en cuantía de $154.739.021, valor que fue reajustado en la suma de $309.478.03, a través del acto 002818 del 20 de mayo de 1994, el cual le fue debidamente notificado, razón por la que tenía la certeza absoluta del valor o cuantía de la mesada pensional que se le cancelaría, no siendo posible que no se hubiere percatado de que el pago de la mesada se estaba ordenando en un 50% más de lo reconocido por la entidad. 25.
En ese orden de ideas, si bien no se observa por parte de la beneficiaria actuación alguna tendiente a defraudar a la administración bajo engaños o la utilización de documentación fraudulenta; el omitir, tergiversar, engañar y no informar a la administración que estaba recibiendo un mayor valor por concepto de mesada pensional, permite establecer sin lugar a duda, que aquélla no se rigió por el principio de la buena fe. 26.
Finalmente, la orden de devolver los dineros pagados en exceso, durante todo el periodo en que los recibió; así como de cancelar en un solo contado el valor a reintegrar, no se ajusta a los parámetros que por vía jurisprudencial se han establecido, según los que, la devolución de las sumas dinerarias está sujeta al fenómeno jurídico de la prescripción, además debe establecerse un acuerdo de pago con el pensionado para efectos de la cancelación del mismo, en amparo de sus derechos mínimos. 1.6 Recurso de apelación4 27.
El apoderado de la demandante, solicitó revocar la sentencia en cuanto a la orden de la devolución de las sumas de dinero que le fueron pagadas por concepto de doble pago de la pensión gracia entre el 9 de septiembre de 2016 y el 9 de septiembre de 2019, con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan: 28. No comparte las conclusiones a las que llegó el a quo respecto a la mala fe con que se afirma actuó, porque la buena fe se presume y la mala fe se tiene que probar. 29.
De conformidad con el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, no hay lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, lo que guarda relación con lo dispuesto en el artículo 83 Constitucional. 30. Concluye que resulta improcedente la devolución de las sumas, destacando que debió centrarse el esfuerzo procesal en demostrar y acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionante fue desconocimiento de los postulados de la buena fe, no obstante, ello no fue probado. 4 Expediente digital primera instancia. 47_RECEPCIONRECURSOAPELACION_APELACIOADMADIDIM Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 31. Mediante auto de 17 de octubre de 2024, se admitió el recurso de apelación. No hubo intervenciones en esta etapa procesal. 32. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 33. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 34. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Problema Jurídico 35. En atención a los argumentos esbozados en el recurso de apelación formulado por la parte actora (apelante único), el presente asunto se contrae en determinar si aquella tiene o no la obligación de reintegrar a favor de la UGPP las sumas recibidas por concepto de doble pago de pensión gracia, que ascienden a $447.590.583. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. Del principio de buena fe 36. El artículo 164, numeral 1, literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la premisa normativa según la cual no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 37.
Es preciso tener en cuenta que el principio de la buena fe está consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 «Articulo 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 38. La Asamblea Nacional Constituyente, en la ponencia relativa a dicho principio señaló que este tiene dos elementos fundamentales: El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 39.
El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enteradas en una mañana de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger».7 40.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado- administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»8. 41. En ese orden, esta Subsección estima que, para efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, sino que además es necesario que, para ello, haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración.9 7 Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.
Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. P. 3. 8 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 9 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.4.
Caso concreto 42. En la sentencia que es objeto de alzada, se ordenó a la actora la devolución de las sumas reconocidas por concepto de doble pago de pensión gracia, estimando el tribunal que, si bien no ejecutó una conducta tendiente a defraudar a la administración bajo engaños o la utilización de documentación fraudulenta; al callar, omitir, tergiversar y no informar a la entidad que estaba percibiendo un mayor valor por concepto de mesada pensional, no actuó bajo el principio de buena fe, más si se tiene en cuenta que la entidad ordenó el reconocimiento pensional a través de la Resolución 3939 de 08 de marzo de 1993, en cuantía de $154.739.021, la cual fue reajustada en la suma de $309.478.03, a través de la Resolución 002818 de 20 de mayo de 1994, acto este último que fue debidamente notificado, por lo que la señora Plata Lamprea tenía certeza sobre el valor o cuantía de la mesada pensional que se le cancelaría, no siendo posible que no se hubiese percatado que el pago de la mesada pensional se estuviese efectuando en un 50% más de lo reconocido por la entidad. 43.
La demandante cuestiona la decisión en cuanto le ordena la devolución de las sumas, alegando que no se demostró que hubiera actuado con mala fe. Al respecto, la Sala anuncia el recurso no tiene vocación de prosperidad, como se pasa a explicar, y por tanto se confirmará la sentencia en cuanto a dicho aspecto. 44. La actuación administrativa que origina la presente controversia da cuenta de lo siguiente: 44.1 La actora solicitó a través de apoderado el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual fue resuelto favorablemente por Cajanal EICE mediante Resolución 3939 de 8 de marzo de 1993, disponiendo que la mesada ascendía a $154.739,02 con efectividad a partir del 8 de mayo de 1991. 44.2 Inconforme con la decisión presentó recurso de apelación, que fue desatado con la Resolución 002818 de 20 de mayo de 2018, modificando el acto inicial, y aumentando la cuantía de la mesada a $309.478,03. 44.3 Más adelante la UGPP a través de Resolución RDP 026901 del 9 de septiembre de 201910, ordenó la exclusión de nómina de pensionados de la Resolución 3939 del 8 de marzo de 1993 y remitir copia de ese acto administrativo a la Subdirección de Nómina de Pensionados con el fin de que liquide el valor a recobrar a la señora Adma Didima Plata Lamprea por concepto de dobles pagos. 44.4 La entidad precisó en dicho acto administrativo, que no hubo un reconocimiento de dos prestaciones, sino que inicialmente se reconoció la pensión gracia con Resolución 3939 de 8 de marzo de 1993, y que esta fue 10 Expediente digital primera instancia. Archivo 11_ED_003_DEMANDAADTVAY.
Folios 11 a 13 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 modificada parcialmente con la Resolución 2818 de 20 mayo de 1994, mediante la que se resolvió un recurso de apelación, por lo que se trataba de una incompatibilidad pensional, y que verificado el aplicativo de nómina del FOPEP aparecían incluidas las dos resoluciones anteriores, así: “( ) una, reconocida a través de la Resolución No. 3939 del 8 de marzo de 1993 denominada JUBILACIÒN EDUCACIÓN, cuyo ingreso en la nómina fue el 5 de enero de 1993; y la otra, reconocida a través de Resolución No. 2818 del 20 de mayo de 1994, de nominada JUBILACIÓN GRACIA, ingresada el 7 de enero de 1994.
Que como consecuencia a la Resolución No. 3939 del 8 de marzo de 1993, la señora PLATA LAMPREA ADMA DIDIMA devenga actualmente la suma de $2.156.816.91. Como consecuencia a la Resolución No. 2818 del 20 de mayo de 1994, devenga actualmente la suma de $4.313.770.06. ( )” 44.5. Posteriormente, a través de la Resolución RDP 001916 del 27 de enero de 2020, el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, estableció que la señora Adma Didima Plata Lamprea, adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $447.590.583, que deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, así:11 “(…) Que la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP, mediante Memorando Radicado UGPP No. 202080010054082 de fecha 13 de enero de 2020, solicita que se determine el reintegro de mayores valores pagados dentro del expediente pensional del (la) señor (a) PLATA LAMPREA ADMA DIDIMA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 28.779.530, en los siguientes términos: (…) Observaciones: Durante la ejecución de las funciones propias de esta Subdirección, se detectan casos en los cuales generan el posible cobro de mayores valores recibidos; para este caso, de acuerdo a lo ordenado en la resolución RDP 26901 del 09 de septiembre de 2019, se excluye de nómina la resolución 3939 de 1993 y se realiza cálculo de mayores valores pagados desde el 01 de septiembre de 1995, fecha desde la cual se tiene soporte en histórico de pagos.
Una vez dicho esto, la suma a reintegrar a la nación por concepto de valores mayores pagados corresponde al valor de Cuatrocientos Cuarenta y Siete Millones Quinientos Noventa Mil Quinientos Ochenta y Tres Pesos Con Cero Centavos ($447,590,583.00). (…) (…) 44.6. Contra el anterior acto administrativo la afectada interpuso recurso de reposición, alegando que confirió poder a profesional del derecho quien le indicó que tenía derecho a dos pensiones; así la entidad con un primer acto en el año 1993 le reconoció pensión “jubilación docente” y en el año 1994 le reconoció “jubilación gracia”, y que actuó de buena fe.
La UGPP con Resolución RDP 008398 del 31 de marzo de 2020, confirmó en su integridad el acto recurrido12 insistiendo en que aquella cobró unas mesadas pensionales a las que no tenía derecho y no rechazó el pago por ventanilla o el abono en cuenta. 11 Expediente digital primera instancia. Archivo 11_ED_003_DEMANDAADTVAY. Folios 14 a 17 12 Expediente digital primera instancia. Archivo 11_ED_003_DEMANDAADTVAY.
Folios 19 a 22 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 45. Pues bien, conforme el material probatorio referenciado, si bien es cierto a la entidad le asiste la carga de verificación de sus actuaciones administrativas y que las mismas se adelanten conforme a la ley, en el caso concreto no puede la Sala pasar por alto que la beneficiaria de la pensión gracia, ya tenía conocimiento del acto inicial de reconocimiento, y el monto o cuantía ($154.739,02) a la cual ascendía la mesada; tanto así que, inconforme con lo anterior, presentó recurso de apelación, lo cual dio lugar al ajuste de la mesada. 46.
Ahora, el acto administrativo mediante el cual se desató la alzada, también con toda claridad precisó que se modificaba el reconocimiento inicial de la pensión, y que su cuantía ascendía a $309.478,04. 47. Lo anterior permite a la Sala concluir que, la señora Plata Lamprea tuvo conocimiento desde cuando le fueron notificados los actos administrativos, de que se le había modificado su mesada pensional y que por tanto percibiría la suma de $309.478,04; por lo que, el hecho de recibir una suma superior a esta ameritaba que aquella pusiera en conocimiento la situación, pero por el contrario, las pruebas dan cuenta que se benefició del yerro de la administración desde el año 1994, al punto que, al tenor de los actos acusados, hoy día la actora recibe dos pagos por concepto de una misma prestación, uno por $2.156.816.91 y otro por $4.313.770.06. 48.
Cabe destacar que, aun cuando la señora Plata Lamprea al momento de recurrir el acto acusado que determinó el valor a recobrar, adujo que actuó de buena fe, y que las resoluciones expedidas en los años 1993 y 1994 reconocieron dos prestaciones diferentes -jubilación docente y jubilación gracia según las denominó aquella-; lo anterior no tiene sustento dado que dichos actos administrativos hacen referencia únicamente a “pensión mensual vitalicia de jubilación”, por lo que no existe elemento alguno que le permitiera a la beneficiaria interpretar que se trataba de dos prestaciones distintas; además el recurso interpuesto contra el acto de reconocimiento se centró en cuestionar la cuantía de la mesada, y la entidad al resolver la inconformidad de manera concreta explicó que se estaba modificando la Resolución 3939 de 1993, en cuanto al monto de la pensión. 49.
De manera que, si bien es cierto, no existe prueba de que las inconsistencias en los pagos sean consecuencia directa de algún documento falso aportado por la pensionada, lo cierto es que se benefició del yerro de la entidad al haber incluido en nómina tanto el acto de reconocimiento como el que lo modificó, lo que ha conllevado a que por casi 20 años perciba ilegalmente una suma superior a la que en derecho le fue reconocida. 50.
Además, aun cuando la actora en sede administrativa también adujo no ser abogada, y haber conferido poder a un profesional del derecho para adelantar la reclamación de la prestación en comento, lo cierto es que ello no la exime ante los eventos mencionados, pues, como se ha dejado explicado, era evidente que se Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 trataba de una sola prestación, y los actos que le resolvieron sobre dicho reconocimiento precisaron con toda claridad el momento reconocido. 51.
Ahora, se observa que en el numeral segundo de la sentencia apelada, el tribunal ordenó suscribir un acuerdo de pago con la demandante, en donde se establezca la cancelación de manera fraccionada y mensual, sin que se ponga en peligro sus condiciones de vida digna; y que en ningún momento las sumas acordadas para cancelar mensualmente, podrán exceder el 30% de la mesada pensional que actualmente recibe aquella. 52.
En torno a dicho tópico resulta oportuno señalar que, si bien la Sección Segunda de esta Corporación, ha avalado ordenes en dicho sentido13, tal postura fue revaluada, entre otros, en providencia de 24 de agosto de 202314, en la cual se sostuvo que no es procedente someter a las autoridades y a los administrados a que adelanten acuerdos que condicionen la exigibilidad de la sentencia, con lo cual se puede afectar el principio de la autonomía de la voluntad privada al igual que la eficiencia y eficacia de la administración de justicia y la prevalencia del interés general sobre el particular en punto a la protección del erario.
Además, se destacó: «Para ello deberá tenerse en cuenta que toda orden de restablecimiento del derecho contenida en un fallo judicial, se constituye en una verdadera obligación que en el evento de consistir en el pago o la devolución de sumas de dinero, corresponderá a una obligación de dar, sometida por lo tanto a los preceptos básicos sobre ejecución y formas de extinción de este tipo de cargas.
Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, advierte que, «[…] Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]».
( )” 53. También se señaló en la providencia en cita que, condicionar la orden de reintegro de dineros, a la celebración de un acuerdo de pago, desnaturaliza la sentencia como título ejecutivo, afectando la exigibilidad de dicha providencia «en la medida en que se le impediría a la administración ejecutar de manera inmediata al demandado a fin de obtener la satisfacción de su acreencia, puesto que este último podría oponerse a ello hasta tanto la entidad suscriba un acuerdo que además deberá atender exclusivamente sus condiciones particulares, sin verificación sobre las del organismo estatal que básicamente son propias del interés general, que es el que debe primar sobre el individual de una persona que tendría ingresos adicionales y vitalicios como una pensión ordinaria de jubilación.» 13 Ver Sentencias del 1.° de septiembre de 2014, Radicación:25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013); 18 de mayo de 2017, Radicación: 73001-23-33-000-2014-00727-01 (4274-2016); 25 de abril de 2019, Radicación: 15001-31-33-000-2013-00041-02 (2904-2018); 28 de octubre de 2021, Radicación: 66001-23-33- 000-2015-00221-01 (4963-2018); 11 de marzo de 2021, Radicación: 15001-23-33-000-2014-00301-01 (4976- 2018); 2 de marzo de 2023, Radicación: 52001-23-33-000-2015-00398-01 (2449-2017). 14 Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente 41001-23-33-000-2014- 00423-01 (1061-2022) Aunque en esta oportunidad se analizó la devolución de suma ante la configuración de fraude global, ello no imposibilita la aplicación de dicho criterio ante un asunto donde se advierte la actuación de mala fe.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 54. Con fundamento en las anteriores razones, la Sala estima necesario revocar parcialmente el numeral segundo de la sentencia apelada, en cuanto ordenó la suscripción entre las partes de un acuerdo de pago; ello no sin antes precisar como lo ha hecho esta Sección con anterioridad, que lo aquí expuesto no implica en modo alguno, una limitación a un posible acercamiento extrajudicial de las partes para llegar a un acuerdo de pago o definir cualquier otro modo de extinción de las obligaciones dinerarias contenidas en la presente providencia, sino que propende por el respecto a la autonomía de la voluntad privada, en la cual no debe intervenir esta Corporación. 55.
Cabe destacar que el a quo en este mismo numeral dispuso que, teniendo en cuenta que la UGPP mediante Resolución No 026901 de 09 de septiembre de 2019, expulsó de nómina de pensionados la pensión reconocida el 08 de marzo de 1993, la actora deberá devolver las sumas recibidas como doble pago, pero a partir del 09 de septiembre de 2016; aspecto este que no fue cuestionado, y por tanto se confirmará. 2.5 Conclusión 56.
En consecuencia, la Sala encuentra ajustada la decisión del tribunal a quo de ordenar la devolución de las sumas en comento, no obstante, se revocará parcialmente el numeral segundo de la sentencia, en cuanto ordenó la suscripción de un acuerdo de pago entre las partes. 2.6 Condena en costas en segunda instancia 57.La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 58. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 60. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2021 00027 01 (2881-2024) Demandante: Adma Didima Plata Lamprea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 61. En consecuencia, se impondrán costas a la actora -parte vencida-, por cuanto el recurso de apelación no tiene prosperidad.
Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima. 58. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: Revocar parcialmente el numeral segundo de la sentencia proferida el 22 de junio de 2023, por el Tribunal Administrativo del Tolima, en cuanto ordenó la suscripción de un acuerdo de pago entre las partes, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia apelada, conforme la motivación.
TERCERO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la actora. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.