Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., primero (1.º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo para reclamar el reintegro del mayor valor que se liquidó al realizar las deducciones por concepto de aportes a la seguridad social sobre los que no se efectuó cotización durante la vida laboral. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala las impugnaciones que formulan la parte demandada y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 29 de junio de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; en consecuencia, dejó sin efectos la providencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela La señora María del Socorro Baute de Castillo, por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra la providencia del 10 de noviembre de 2022, que profirió el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso ejecutivo con radicado 20001 33 33 001 2014 00482 02. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 1.2.
Pretensiones La accionante formula las siguientes súplicas: 1. Se declare la comisión de defectos censurables constitucionalmente en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar de fecha 10 de noviembre de 2022, entre ellos: el [defecto material o sustantivo- incongruencia o contradicción sustancial respecto a la procedencia o improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y/o el cobro ejecutivo]; así como a su vez la [violación directa de la Constitución […] debido proceso y acceso a la administración de justicia […] seguridad social en modalidad de garantía, devengo (sic) y disfrute oportuno de las mesadas pensionales], o cualquier otro defecto que encuentre probado el juez constitucional. 2.
Que se declare la comisión de una transgresión directa a contenidos o derechos fundamentales los cuales ameritan tutela constitucional, entre ellos [debido proceso-acceso a la administración de justicia y seguridad social-derecho a percibir oportuna e integralmente de (sic) la mesada pensional como único ingreso]. 3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene [al] Tribunal Administrativo del Cesar a que en el término legal se sirva proferir una nueva providencia en tenor del desarrollo constitucional y normativo procedente que omita la transgresión de derechos fundamentales como lo expuesto. […] 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la apoderada de la accionante señaló los siguientes: i) Mediante sentencia del 4 de agosto de 2016, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar ordenó la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta el promedio del 75 % de todos los factores de salario que percibió durante el último año de servicios y en el artículo 4.º dispuso que se realizara «la deducción de los aportes a salud y pensión que no hubiesen [efectuado]».
Esa decisión fue confirmada y adicionada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar en fallo del 9 de marzo de 2017. ii) La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por medio de la Resolución RDP 033735 del 29 de agosto 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo de 2017, reajustó la pensión en cuantía mensual de $ 1.097.858, efectiva a partir del 10 de febrero de 2009.
Además, descontó la suma de $ 100.611.814, por concepto de cotizaciones para pensión y las diferencias de mesadas a pagar en el equivalente al 25 % correspondiente al trabajador por valor de $ 20.924.467. iii) Al registrar la novedad de inclusión en nómina en octubre de 2017, se reportó un monto relacionado con el retroactivo por mesadas atrasadas reliquidadas por la suma de $ 40.670.658; no obstante, solo se le pagaron $ 22.491.630.82. iv) Debido a los descuentos realizados por aportes para pensión de factores salariales no efectuados por la suma total de $ 100.611.814 en los artículos 8.º y 9.º de la Resolución RDP 033735 de 2017, en ejercicio del derecho de petición le solicitó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le informara la metodología utilizada, las normas aplicadas y la expedición de certificaciones en las que hiciera constar que las deducciones no se hicieron en los términos de la Ley 4.ª de 1966, el Decreto 1045 de 1978 y, las leyes 33 y 62 de 1985. v) Por medio del Radicado 20171430308982 del 20 de octubre de 2017, se dio contestación en el sentido de que la liquidación se ajusta a lo dispuesto en el Acta 1362 del 20 de enero de 2017, aduciendo que es el único procedimiento para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones.
Igualmente, se abstuvo de exhibir los soportes que demostraran que no se hicieron cotizaciones en pensiones, con anterioridad al 1.º de abril de 1994. vi) Así mismo, elevó petición el 18 de abril de 2018 con Radicación 20181119706 ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) para que le certificara los factores salariales devengados desde el 1º de octubre de 1971 hasta el 14 de septiembre de 1995 y si por cada uno de esos rubros se habían realizado aportes según lo previsto en las leyes 6.ª de 1966, 4.ª de 1966 y 33 y 62 de 1985.
El 12 de diciembre de 2017, se expidió la constancia solicitada. Por su parte, la Fiscalía General de la Nación certificó que laboró en esa entidad del 24 de noviembre de 1995 al 21 de febrero de 1996, percibiendo subsidio de alimentación, pero no se pronunció sobre las deducciones por cotizaciones. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo vii) El 18 de noviembre de 2018, interpuso acción ejecutiva que fue repartida al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar para que se librara orden de ejecución por las mesadas atrasadas y dejadas de pagar y de las que se apropió injustificadamente la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) a través de la Resolución RDP033735 del 29 de agosto de 2017, teniendo en cuenta que la orden judicial solo autorizó los descuentos por aportes omitidos, pero con garantía del debido proceso. viii) El 12 de diciembre de 2018, se dictó mandamiento de pago por la suma de $ 20.924.467, que correspondía según el juzgado al mayor valor liquidado y descontado por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por concepto de cotizaciones, y de manera abstracta lo referente a los intereses sobre el monto adeudado. ix) Mediante auto del 6 de noviembre de 2020, que fue notificado el 9 de noviembre de 2020, se profirió auto declarando ilegal la providencia del 12 de diciembre de 2018 y de oficio la inexistencia del título ejecutivo. x) Debido al prolongado tiempo que se tomó el trámite del juicio ejecutivo, la jurisprudencia sobreviniente del Tribunal Administrativo del Cesar respecto a la naturaleza de los procesos en los que se cuestionaba la metodología de deducciones por aportes empezó a ser divergente y en algunos momentos contradictoria, sin que se definiera si se trataba de un proceso ejecutivo o de control de legalidad y teniendo en cuenta que podía configurarse el fenómeno procesal de la caducidad, impetró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RDP 033735 del 29 de agosto de 2017, que no obstante, ser un acto de ejecución su contenido resultaba en un «exceso funcional» por parte de la UGPP. xi) El 3 de mayo de 2021, presentó la demanda que fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, que mediante auto del 15 de julio de 2021 rechazó de plano el medio de control.
El 21 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión del a quo, cerrando definitivamente la posibilidad de que se hiciera un examen de legalidad al acto enjuiciado. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 1.4. Fundamentos jurídicos La accionante alega que con la providencia acusada se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social y se incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, al efecto expuso lo siguiente: i) Como fundamento axiológico de los yerros en que incurrió el Tribunal, se debe recordar que bajo el postulado de justicia material los procesos no pueden ser un obstáculo para lograr la efectividad y concreción de los derechos, sino que por el contrario existen para ser el instrumento más idóneo que permita su realización y el cumplimiento de los fines del sistema normativo. ii) En su caso, la orden judicial autorizó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que descontara las sumas por cotizaciones que se comprobara no había efectuado, respecto de lo que no existe ninguna censura legal, pero sí por la metodología que aplicó en la Resolución RDP 033735 de 2017, esto es, la contenida en el Acta 1362 de 2017, que resulta completamente transgresora del debido proceso, porque no tuvo en cuenta la mora real acreditada en los documentos aportados, sino que empleó variables externas al trabajador y que la entidad nunca ha logrado explicar. iii) Ahora, las actuaciones tanto de los juzgados de Valledupar como del Tribunal Administrativo del Cesar en cada una de las instancias de los procesos que instauró, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho y el cobro ejecutivo, demostraron el desconocimiento del tema y la falta de seguridad jurídica por las incongruencias en sus decisiones, al estimar unos que era procedente la acción declarativa y los otros, pese a ser exactamente igual, que era la ejecutiva. iv) Así entonces, la consecuencia de denegar justicia y la falta de control de legalidad del obrar discrecional y excesivo de la UGPP impide la materialización del derecho fundamental a recibir íntegra y oportunamente las mesadas; no obstante, se probó que las deducciones se realizaron de manera ilegal e injustificada. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 1.5.
Actuación procesal 1.5.1. La acción de tutela se admitió por la Sección Cuarta de esta corporación, mediante auto del 11 de mayo de 2023, que ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar como terceros interesados en las resultas de esta acción, para que dentro del término de dos días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.2.
Por medio de auto del 29 de agosto se devolvió el expediente a la primera instancia para que resolviera lo que correspondiera respecto de la impugnación formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el fallo del 29 de junio de 2023, la cual fue concedida a través de proveído de 15 de septiembre de 2023. 1.5.3.
El 2 de octubre de 2023, antes de decidir sobre las impugnaciones1 se ordenó vincular al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar al presente trámite constitucional. 1.5.4. El 27 de noviembre de 2023, se requirió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar para que remitiera los proveídos del 15 de julio de 2021 y del 21 de octubre de 2021, emitidos dentro del proceso con radicado 20001 33 33 005 2021 00127 00 [01]. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo del Cesar. La magistrada Doris Pinzón Amado solicita se deniegue la tutela, por las siguientes razones: 1 Impugnaron el Tribunal Administrativo del Cesar y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo i) La parte actora pretende edificar una presunta vía de hecho por vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social en la modalidad de garantía a devengar y disfrutar oportunamente de las mesadas pensionales, al señalar que el Tribunal está acolitando judicial y constitucionalmente la comisión de un defecto material o sustantivo, incongruencia o contradicción sustancial, respecto a la procedencia o improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y/o el cobro ejecutivo. ii) En el asunto se examinó si la demanda ejecutiva era la vía adecuada para reclamar el valor correspondiente a las deducciones efectuadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por concepto de aportes pensionales sobre factores no cotizados, o si, por el contrario, la accionante debía acudir a otros mecanismos en defensa de los intereses que considera quebrantados con el actuar de la administración. iii) Es decir, lo que constituyó motivo de debate en el proceso, fue determinar si el ejecutivo era la vía adecuada para reclamar las sumas que según la demandante se descontaron de manera arbitraria y excesiva por la UGPP al momento de reliquidar la mesada pensional incluyendo nuevos factores salariales, entonces, como lo consideró el juez de primera instancia, el título no era claro porque surgía una controversia sobre la legalidad o procedencia del actuar de la entidad, que podría generar la obligación de devolver o pagar las sumas deducidas, aspecto que corresponde a un derecho incierto y, por tanto, no podía afirmarse que era el medio de control idóneo para obtener lo pretendido por la actora. iv) El a quo estaba facultado para subsanar las inconsistencias que advirtió en relación con los requisitos del título ejecutivo.
Además, los artículos 42 del Código General del Proceso y 207 de la Ley 1437 de 2011, le imponen el deber de realizar el control de legalidad de la actuación procesal, una vez agotada cada etapa del juicio. v) En ese sentido se trajo a colación la providencia del 28 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso 23001 23 33 000 2013 00136 01 (1509-16), que señala cuál es el papel del juez ordinario en el Estado social de derecho, esto es, el del funcionario activo, vigilante 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo y garante de los derechos materiales que consulta la realidad subyacente de cada caso para la aplicación del derecho sustancial, lo cual significa que al advertir un error debe proceder a subsanarlo, pues no se puede olvidar que están comprometidos recursos públicos. 1.6.2.
De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). El subdirector de Defensa Judicial Pensional solicita se niegue el amparo; en consecuencia, se ordene el archivo del presente expediente constitucional, por lo siguiente: i) En las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo del Cesar no se incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, pues de su lectura se observa que se ajustaron al ordenamiento legal, donde se evidenció que no había lugar a conceder la reliquidación de la pensión de vejez de la accionante. ii) La parte actora utiliza el mecanismo constitucional como una tercera instancia del trámite ordinario, desconociendo que ya se pronunció el juez natural de la causa. iii) La solicitud de amparo no cumple los principios de inmediatez y subsidiariedad que deben primar en toda acción de tutela. iv) Ya operó la cosa juzgada por lo que no hay lugar a modificar decisiones judiciales por esta vía, cuando no se vislumbra violación al debido proceso ni a ningún otro derecho fundamental. v) Es inexistente la vulneración de garantías fundamentales a la accionante por parte de esa entidad. 1.6.3.
Los juzgados primero y quinto administrativos del circuito judicial de Valledupar, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. 1.7. La sentencia que se impugna 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 29 de junio de 2023, dispuso lo siguiente: 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora María del Socorro Baute de Castillo, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Dejar sin efecto la providencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700. 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar que, en los 10 días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. […] Como fundamento de su decisión expuso las siguientes razones: i) Se advierte en el presente caso, que en efecto, como lo alega la accionante, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en contradicción de sus propias decisiones, pues mientras en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho concluyó que el medio de control adecuado era la demanda ejecutiva, en el de ejecución estimó que era el de nulidad y restablecimiento del derecho. ii) Lo anterior cerró las posibilidades de la señora Baute de Castillo de tener un mecanismo para acceder a la administración de justicia y obtener una resolución de fondo sobre el eventual reintegro de los valores que se le descontaron por concepto de aportes no realizados producto de la reliquidación pensional. iii) En ese sentido, la actuación del Tribunal Administrativo del Cesar desconoció los deberes de los funcionarios judiciales previstos en la Ley 270 de 1996 y, en especial, inobservó el principio de eficiencia que implica «ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley» y la obligación de «respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el [juicio]». iv) Así las cosas, someter al usuario a acatar decisiones contradictorias de idéntica autoridad judicial y que, además, le impiden determinar cuál es la acción procedente 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo para obtener un fallo de fondo sobre las pretensiones, viola los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. v) Por otra parte, si bien la accionante pretende se declare que la acción ejecutiva es procedente para cuestionar la forma en que la UGPP cálculo las deducciones al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional, lo cierto es que, a la autoridad judicial demandada le asiste razón al señalar que no es el medio de control para cuestionar excepcionalmente las resoluciones dictadas en cumplimiento de la orden de reliquidación de la mesada pensional con el consecuente descuento de los aportes no realizados, por tratarse de actos que crearon una situación jurídica nueva. vi) Efectivamente, esta corporación ha aceptado la posibilidad de cuestionar excepcionalmente esas decisiones, incluso en casos donde se discuten valores pagados o descontados por concepto de reajuste pensional, en aquellos eventos en que se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera un nuevo escenario jurídico para el administrado, susceptible de control de legalidad. vii) Además, las Secciones Segunda y Tercera han indicado que las obligaciones no son claras cuando en los fallos que conforman el título ejecutivo no se establece un procedimiento preciso para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) realice los descuentos por aportes no efectuados. viii) Entonces, el Tribunal demandado acertó al señalar que el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, como la señora Baute ya lo había iniciado y fue rechazado por esa autoridad, la mejor forma de proteger sus derechos fundamentales era dejar sin efectos la providencia del 21 de octubre de 2021, emitida dentro del proceso con radicado 20001 33 33 005 2021 00127 00 y ordenar que dicte una nueva decisión, en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas. 1.8.
Las impugnaciones 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 1.8.1. El Tribunal Administrativo del Cesar. La magistrada Doris Pinzón Amado, impugna la decisión anterior para que se revoque y, en su lugar se niegue la acción incoada, al efecto alega lo siguiente: i) No comparte los argumentos y apreciaciones que tuvo el Consejo de Estado, Sección Cuarta, para tutelar los derechos fundamentales de la accionante y, en consecuencia dejar sin efectos la providencia del 21 de octubre de 2021 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 20001 33 33 005 2021 00127 00, en la cual resolvió confirmar el auto apelado, esto es, el dictado por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar el 15 de julio de 2021, rechazando la demanda. ii) La aludida decisión se adoptó conforme al marco conceptual señalado en las sentencias del Consejo de Estado, Sección Primera, del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01 y del 10 de abril de 2008, radicado 25000 23 24 000 2002 00583 01; y de la Sección Cuarta del 12 de junio de 2008, así como el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dado que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. iii) Así mismo, se apoyó en la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2015, radicación 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-13), en la que se precisó que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial. iv) Conforme a lo expuesto, los actos de ejecución solo serán enjuiciables cuando desatiendan los términos en que se impuso una condena y que por esa vía se cree, modifique o extinga una situación jurídica particular, aspectos que lo hacen susceptible de control ante esta jurisdicción —providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001 23 33 000 2014 01713 01 (2831- 2015)—. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo v) Así mismo, se tuvieron en cuenta las sentencias proferidas por la jurisdicción que motivaron la expedición del acto acusado, para establecer si se cumplía alguna de las eventualidades descritas previamente, de lo que se concluyó que el debate planteado gira en torno a la suma que debe ser descontada por aportes no efectuados; por consiguiente, como lo estableció el juez de primera instancia, el acto de ejecución censurado no es sujeto de control judicial, porque no creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular.. vi) Con fundamento en lo anterior, se resolvió que lo procedente era que la actora iniciara el proceso de ejecución de la providencia judicial proferida a su favor, lo que en efecto hizo, pero que fue desestimada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, porque no se acreditó la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, configurándose una inexistencia de título ejecutivo, por ello se confirmó en auto del 10 de noviembre de 2022, esto es, con posterioridad a la expedición del proveído del 21 de octubre de 2021, que confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.8.2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). El señor Javier Andrés Sosa Pérez subdirector de Defensa Judicial Pensional impugna la providencia del 29 de junio de 2023, para que se revoque en su integridad y, en su lugar, se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos: i) No es razonable lo dispuesto por el a quo en cuanto señala que la parte actora identificó apropiadamente los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, que expuso de manera clara que la violación de los derechos fundamentales proviene de la existencia de dos decisiones contradictorias entre sí y adoptadas por un mismo Tribunal, que le impidieron obtener una decisión de fondo frente a la inconformidad por la forma en que fueron calculados los descuentos realizados por parte de esa entidad, al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación. ii) Lo anterior toda vez que como está probado, no se configura un perjuicio irremediable o vulneración de ningún derecho fundamental de la accionante, pues viene recibiendo su pensión de forma mensual sin contratiempo, y se encuentra 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo afiliada al régimen contributivo de salud, por lo cual es evidente la capacidad de pago de la accionante. iii) Por otro lado, la primera instancia desconoce que las decisiones proferidas por los jueces naturales de la causa ya hicieron tránsito a cosa juzgada, con lo cual no le es dable al juez constitucional modificarlas, ya que ello genera inseguridad jurídica. iv) Además, no se encuentra probado ninguno de los defectos que la jurisprudencia ha definido para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. v) De esta manera, la autonomía del juez de la causa no puede ser valorada u orientada por su criterio personal sino por el imperio de la ley, como ocurrió, en el presente caso, por lo que no es de recibo que se persiga por la accionante que se revoquen las decisiones tomadas por el juez natural de la causa, máxime cuando fueron revisadas y confirmadas por el superior. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,2 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si como lo resolvió la primera instancia en el presente caso, el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró a la señora María del 2 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo Socorro Baute de Castillo los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia con las decisiones contradictorias que adoptó dentro de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ejecutivo con radicaciones 20001 33 33 005 2021 00127 00 y 20001 33 33 001 2014 00482 02, respectivamente, en cuanto le cerró la posibilidad de obtener una resolución de fondo sobre sus pretensiones y, que por tanto, debía dejarse sin efectos el auto del 21 de octubre de 2021, proferido en el primero de los procesos mencionados, mediante el cual rechazó la demanda que interpuso contra los actos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de los que reliquidó su mesada pensional. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional3 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 2005,4 donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que, para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,5 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido 3T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 4Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001 03 15 000 2009 01328-01(IJ). 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,6 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional7 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales.
En materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha señalado que estos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, a excepción de que en el caso objeto de estudio: (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial.
En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) a pesar de que existen otros medios, no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.8 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001 03 15 000 2012 02201-01 (IJ). 7 Ver Sentencias T-125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. 8 Ver al respecto la Sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo En todo caso, para que proceda, deberán reunirse los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» del amparo de tutela fijados por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 4 de agosto de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar en audiencia inicial profirió sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 20001 33 33 001 2014 00482 00 que promovió la señora María del Socorro Baute de Castillo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en la que resolvió lo siguiente:9 Primero: Declarar no probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y prescripción propuestas por la apoderada de la entidad demandada Segundo: Declarar la nulidad parcial de la [R]esolución número PAP 051803 del 02 de mayo de 2011 mediamente (sic) la cual se reconoció la pensión de jubilación a la señora María del Socorro Baute de Castillo.
Tercero: Declarar la nulidad de la [R]esolución número RDP 009505 del 19 de [m]arzo de 2014 y la RDP 014633 del 09 de mayo del mismo año. Cuarto: A título de restablecimiento del derecho condénese a la UGPP a reliquidar la pensión de jubilación de la señora María del Socorro Baute de Castillo […] teniendo en cuenta para ello el promedio del 75 % de todos los factores devengado[s] en el último año de servicio, esto con efectos fiscales a partir del 10 de febrero de 2009.
Advirtiéndole a la entidad demandada que realice la deducción de los aportes a salud y pensión que no se hubiesen descontado. […] Séptimo: Condenar en costas a la UGPP para efectos de agencias en derecho se fija el 5 % del monto de las pretensiones reconocidas, Octavo: Negar las demás pretensiones de la demanda. […] 9 Índice 10, del expediente electrónico. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 2.4.2.
El 9 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la anterior providencia, dispuso lo siguiente: 10 PRIMERO: ADICIONAR el ordinal cuarto de la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, en audiencia inicial de fecha 4 de agosto de 2016, en el sentido de indicar que los factores salariales que deben tenerse en cuenta al momento de la reliquidación pensional ordenada, son: sueldo básico, incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados, incentivo de localización, prima de alimentación, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad, quinquenio, y subsidio de alimento, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todos los demás aspectos la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. […] 2.4.3. El 21 de noviembre de 2018, la señora María del Socorro Baute Castillo, por medio de apoderado, interpuso demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que se ordenara el pago de las siguientes sumas: $ 20.599.148.87, por concepto del mayor valor liquidado y deducido por aportes y $ 4.654.872.07, correspondiente a los intereses moratorios de que trata el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.11 2.4.4.
El 12 de diciembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago a favor de María del Socorro Baute de Castillo y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) «por la suma de $ 20.924.467, o de lo que resulte de la liquidación final, pago que debe ser realizado por la entidad demandada dentro del término de cinco (5) días ordenados en el artículo 431 del C. G. del.
P.».12 2.4.5. El 6 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, dictó auto dentro del expediente con radicado 20001 33 33 001 2014 00482 00, en el 10 Índice 10, del expediente electrónico. 11 Índice 10, del expediente electrónico. 12 Índice 10, del expediente electrónico. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo que resolvió lo siguiente:13 PRIMERO: Declarar la ilegalidad del auto fechado doce (12) de diciembre de 2018, mediante lel (sic) cual se libró mandamiento de pago dentro del proceso de la referencia.
SEGUNDO: Declarar la inexistencia de un título ejecutivo claro, por ende, absténgase de librar mandamiento de pago dentro del proceso de la referencia.
TERCERO: Levantar todos los embargos y secuestros que se hubiesen ordenado. Ejecutoriado el presente proveído y cumplido lo anterior archívese el expediente, previo las anotaciones de rigor. 2.4.6. El 13 de mayo de 2021, la accionante impetró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declararan nulos los artículos 8.º y 9.º de la Resolución RDP 033735 del 29 de agosto de 2017, mediante los cuales la UGPP realizó la liquidación y descuento de aportes presuntamente adeudados, por un monto total de $ 100.611.814 y la Resolución RDP 002169 del 1.º de febrero de 2021, que decidió una petición relacionada con el cálculo de cotizaciones.14 2.4.7.
El 15 de julio de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar dentro del expediente con radicado 20001 33 33 005 2021 00127 00, resolvió lo siguiente: 15 PRIMERO: Rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora [María del Socorro Baute Castillo, a través de apoderado judicial, en contra de la [Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social] UGPP, por cuanto el acto demandado no es susceptible de control judicial.
SEGUNDO Como se trata de expediente electrónico, no hay lugar a devolución de expediente. […] 2.4.8. El 21 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar decidió el recurso formulado contra la providencia anterior, así:16 PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, esto es, el proferido por el [Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar], de fecha 15 de julio de 2021, en el que resolvió rechazar la demanda en referencia, de conformidad con lo expuesto en la 13 Índice 18, del expediente electrónico. 14 Índice 18, del expediente electrónico. 15 Índice 24, del expediente electrónico. 16 Índice 24, del expediente electrónico. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo parte motiva de esta providencia. SEGUNDO En firme esta providencia, devuélvase el expediente al [j]uzgado de origen. 2.4.9.
El 10 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar al desatar la apelación interpuesta por la accionante contra el proveído del 6 de noviembre de 2020, resolvió lo siguiente:17 PRIMERO: CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el día 6 de noviembre de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO En firme esta decisión, devuélvase el expediente al juzgado de origen. 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela Considera la Sala que, como lo estableció la primera instancia, en el asunto sub lite se encuentran cumplidas las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir la providencia del 21 de octubre de 2021, que emitió el Tribunal Administrativo del Cesar, porque 1) la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 2) se agotaron todos los medios de defensa judicial; 3) se cumple con el requisito de inmediatez; 4) la accionante identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; 5) no se trata de una irregularidad procesal; y 6) no se dirige contra una sentencia de tutela. 2.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 17 Índice 18, del expediente electrónico. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.18 2.5.2.2.
De la violación directa a la Constitución Política La Corte Constitucional ha precisado que el defecto por la violación directa de la Constitución se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 4.º de la Constitución Política: «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa a la Constitución, en principio fue concebida como un defecto sustantivo. Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-1722 de 2000,19 en la que se estudiaron acciones de tutela interpuestas contra providencias de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en las cuales se les agravó la pena a los apelantes únicos argumentando que concurría el recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta, la Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que expresamente 18 Corte Constitucional.
Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 19 Sentencia de 12 de diciembre de 2000, magistrado ponente Jairo Charry Rivas 22 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo prohíbe al superior funcional «agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único», suponía la materialización del defecto sustantivo.20 Al respecto la Corte manifestó: […] En los casos que son objeto de revisión, la Corte aprecia un defecto sustantivo, en la medida en que las decisiones impugnadas se fundan en la sumisión de la no reforma en peor frente al principio de legalidad, lo cual resulta evidente inaplicable.
En este sentido, el error superlativo en que incurrieron las autoridades demandadas consistió en el desconocimiento del principio constitucional consagrado en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución […]. Con posterioridad, en la Sentencia T-949 de 2003, la Corte incluyó la violación directa de la Constitución como una causal de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo.
En esa oportunidad se pronunció así: «[…] todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;
(ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución […]. Finalmente, la anterior interpretación se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte al estudiar una acción pública de inconstitucionalidad contra la disposición del Código de Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, incluyó definitivamente a la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: « […] la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución […]. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional21 ha estimado que procede la tutela contra 20 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicación 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso. 21 Sentencias T-809 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-747 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-071 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 23 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo providencias judiciales por violación directa de la Constitución cuando: (i) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En conclusión, es factible que una providencia judicial sea susceptible de cuestionarse por medio de la acción de tutela cuando desconozca o aplique indebida e irrazonablemente los postulados previstos por la Constitución, pues a las autoridades judiciales no les es dable en su labor apartarse de las disposiciones previstas en ella, dado que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce un valor normativo superior a los preceptos contenidos en la Carta Política.22 2.5.2.5.
El caso concreto La señora María del Socorro Baute Castillo alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, con la expedición de la providencia del 10 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la que se confirmó el proveído del 6 de noviembre de 2020, por medio del cual el Juzgado Primero del Circuito Judicial de Valledupar i) declaró ilegal el auto del 12 de diciembre de 2018, mediante el cual se libró mandamiento de pago; ii) la inexistencia de un título ejecutivo claro y iii) se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del proceso con radicado 20001 33 33 001 2014 00482 00 [02].
La Sección Cuarta de esta corporación concedió el amparo deprecado, pues halló acreditada la violación de las garantías iusfundamentales de la accionante debido a que la autoridad demandada incurrió en contradicción en sus propias decisiones, toda vez que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la parte actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)23 para lograr el reintegro 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicado 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso 23 Radicación 20001 33 33 005 2021 00127 00. 24 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo de las sumas que considera se descontaron en exceso por concepto de aportes no realizados producto de la reliquidación pensional, concluyó que era la acción ejecutiva y, en el proceso de ejecución24 confirmó la providencia del 6 de noviembre de 2020, que no libró mandamiento de pago porque estimó que lo procedente era acudir al mecanismo declarativo para discutir los actos expedidos por la entidad, lo que le cerró las posibilidades de obtener una resolución de fondo sobre sus pretensiones.
No obstante, el a quo consideró que al Tribunal le asistía razón al indicar que no es la acción ejecutiva el medio de control idóneo para cuestionar excepcionalmente las resoluciones dictadas en cumplimiento de la orden de reajuste de la mesada pensional de la demandante con el consecuente descuento de las cotizaciones no efectuadas, porque se trataba de actos que crearon una situación jurídica nueva, por ello, contrario a lo que solicitó la señora Baute de Castillo, dejó sin efectos el auto del 21 de octubre de 2021, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001 33 33 005 2021 00127 00, mediante el cual se rechazó la demanda.
La parte demandada controvierte lo resuelto por la primera instancia, esto es, que se dicte una decisión en reemplazo de la providencia a través de la cual confirmó el auto del 15 de julio de 2021 emitido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que esa decisión se adoptó conforme al marco conceptual señalado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que señalan que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones, lo que no ocurre con la resolución censurada, que no es pasible de control judicial, porque no creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular.
Pues bien, los actos de trámite, los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los que se dirigen a lograr el impulso procesal no están destinados a crear, modificar o extinguir circunstancias jurídicas concretas, sino que se encaminan a contribuir con su 24 Radicación 20001 33 33 001 2014 00482 00. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo realización, a estructurar el acto principal, o definitivo, esto es, aquel que una vez ejecutoriado, establece circunstancias particulares y concretas, que consolidan los derechos subjetivos.
En relación con los actos de ejecución, esta corporación ha señalado que excepcionalmente pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:25 […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. Con fundamento en lo anterior en sentencia del 13 de agosto de 2020,26 se estableció que «los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.
Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción».27 Al respecto, la Sala advierte que, no obstante, el Tribunal adoptó sus decisiones en forma motivada, lo cierto es que como lo señaló el a quo, dada la contradicción en que incurrió vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia a la accionante, pues cercenó la oportunidad de que acudiera ante la jurisdicción para discutir la legalidad de los actos de la administración y reclamar el reintegro de las sumas que aduce fueron descontadas en forma excesiva y en contravía de lo ordenado en el fallo que dispuso el reajuste de su mesada pensional y, por ello, resulta indispensable su 25 «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva.
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015». 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación 25000 23 42 000 2014 00109 01 (1997-2016). Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 27 «Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001 23 33 000 2014 01713 01.
Número interno: 2831 2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018». 26 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo protección, pues como lo señala la Corte Constitucional en la Sentencia T-313 de 2018, es un deber correlativo de las autoridades públicas promover las condiciones necesarias para su efectividad, sobre el particular se pronunció así: 1.
Esta garantía, integrante del debido proceso constitucional28, constituye un pilar de la estructura de un modelo de Estado Social de Derecho29. Como garantía inherente a la condición humana30, faculta a las personas para acudir, en condiciones de igualdad, antes los jueces y tribunales de justicia, para reclamar la protección de sus derechos o pretender la integridad del orden jurídico31. 2.
Es un deber correlativo de las autoridades públicas, para la garantía de este derecho, promover las condiciones necesarias para que el acceso a la administración de justicia sea efectivo32. En consecuencia, las restricciones al derecho de acceso a la administración de justicia deben obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, así como consultar el contenido de los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución. Finalmente, su realización exige, que la aplicación de las reglas procesales, que se encuentran al servicio del derecho sustancial, no puedan considerarse o ser utilizadas para hacerla nugatoria33.
Así las cosas, considera la Sala que la contraposición en lo resuelto en los medios de control impetrados por la accionante hace nugatoria su garantía de acceso a la administración de justicia y, por tanto, se debe otorgar a la señora María del Socorro Baute de Castillo la posibilidad de que se examine por la jurisdicción contencioso- administrativa los reparos que formula contra los actos dictados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en cumplimiento de la orden de reliquidación de la mesada pensional con la consecuente deducción de los aportes no realizados por tratarse de resoluciones que crearon una situación jurídica nueva, como lo determinó la primera instancia. 3.
Conclusión 28 «El derecho de acceso a la administración de justicia se consagra en el artículo 229 de la Constitución. A nivel internacional, en especial, se garantiza en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales reconocen los derechos a las garantías judiciales y a un recurso judicial efectivo.
En cuanto a su relación con el debido proceso, cfr., la jurisprudencia contenida, entre otras, en las siguientes sentencias: T-268 de 1996, C-426 de 2002, T-799 de 2011 y C-279 de 2013». 29 «Cfr., Corte Constitucional. Sentencias C-059 de 1993, C-426 de 2002, C-279 de 2013 y C-486 de 2016». 30 «Cfr., Corte Constitucional. Sentencias T 476 de 1998, C-426 de 2002 y C-486 de 2016». 31 «Cfr., Corte Constitucional.
Sentencias T 476 de 1998, C-426 de 2002 y C-486 de 2016». 32 «Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002 y Auto 227 de 2006». 33 «Cfr., Corte Constitucional. Sentencias T 538 de 1994 y C-426 de 2002». 27 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02246 01 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo Con los anteriores argumentos la Sala confirmará la sentencia impugnada que concedió el amparo de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la señora María del Socorro Baute de Castillo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 29 de junio de 2023, que dictó el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual amparó los derechos invocados por la señora María del Socorro Baute de Castillo, conforme a la parte motiva de esta providencia. Segundo. Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAM