CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2019 00713 00 (5415-2019) Solicitante: JULIO ALBERTO LUNA BARRIOS Tema: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN CON INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE RIESGO COMO FACTOR SALARIAL.
SE RECHAZA DE PLANO LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1. Se decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por el señor Julio Alberto Luna Barrios. II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia[1] 2. El solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, radicado interno 0070-2011[2] y (ii) reliquide su pensión de jubilación especial con inclusión de la totalidad de la prima de riesgo devengada en el último año de servicio. 2.2 Hechos 3.
El accionante relató que (i) estuvo vinculado al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS por más de 20 años, como detective, (ii) por Resolución 17495 del 2 de septiembre de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL le reconoció una pensión de jubilación, (iii) mediante Resolución 23669 del 19 de mayo de 2006, se reliquidó de forma parcial la anterior prestación, (iv) a través de los fallos del 27 de mayo de 2009 y 11 de febrero de 2010, proferidos por el Juzgado 8º Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se negó el reajuste pretendido, esto es, la inclusión de la prima de riesgo devengada en el último año de servicio, (v) por medio de la sentencia del 1º de agosto de 2013, se unificó jurisprudencia en lo relacionado con su litigio, (vi) el 20 de agosto de 2019, solicitó de la UGPP[3] la extensión de los efectos de la aludida providencia de unificación y (vii) la entidad convocada no le brindó respuesta de fondo alguna.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 4. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 3.2. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 5. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 6.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»[4]. 7.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA[5] y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 8.
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación[6]. 3.3 Transición normativa de la Ley 2080 de 2021, modificatoria de los artículos 102 y 269 del CPACA, aplicable al caso concreto 9.
Si bien es cierto que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se presentó ante el Consejo de Estado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021)[7], que modificó el CPACA, también lo es que las nuevas disposiciones son aplicables al asunto sub examine, tal como se pasa a explicar: i) El artículo 86 de la citada normativa previó que las nuevas reformas, al ser de carácter procesal, rigen a partir de su publicación y cobijan a todas las actuaciones y procesos que se hayan iniciado en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de algunas excepciones: Régimen de vigencia y transición normativa.
La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (negrita fuera del texto). ii) Como el presente asunto se inició en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y no corresponde a: un recurso, pruebas decretadas, términos procesales corriendo, notificaciones pendientes y audiencias convocadas, les son aplicables las nuevas disposiciones contempladas en la Ley 2080 de 2021. 10.
Ahora bien, conforme al artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, se rechazará de plano la petición de extensión de la jurisprudencia, cuando: 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 4.
La sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, con radicado interno 0070-2011 11. En el fallo invocado el problema jurídico se centró en determinar si «el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación que viene percibiendo con inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro del servicio, teniendo en cuenta el régimen pensional especial previsto a favor de los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS». 12.
La decisión adoptó el concepto de salario consistente en que es la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, la cual no sólo está integrada por una remuneración básica u ordinaria, sino también por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especie, ingrese al patrimonio del servidor público. 13.
Con fundamento en la noción descrita, determinó que la prima de riesgo goza del carácter de factor salarial, en la medida que (i) constituye una retribución directa a los detectives, criminalísticos y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban en el DAS y (ii) fue recibida de forma habitual y periódica.
Al respecto concluyó: Así las cosas, y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. 14.
La Sala de Sección en aquella oportunidad consideró que el actor (i) era beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y (ii) tenía derecho a una pensión de jubilación conforme al régimen especial del DAS, esto es, según los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978, con inclusión de «las primas de servicios, clima y especial de riesgo», devengadas por aquel en el último año de servicio. 5.
La cosa juzgada 15. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal que otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. 16. Esta figura opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi cuestionada en proceso posterior. 17.
Como tal, esta institución impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica. 18. Para que se configure la cosa juzgada se requiere identidad de partes, objeto y causa, así: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […][8]. 6. El caso concreto 19. El señor Julio Alberto Luna Barrios solicitó que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, radicado interno 0070-2011, con el objeto de que se ordene a la UGPP reliquidar su pensión de jubilación especial con inclusión de la prima de riesgo devengada en el último año de servicio. 20.
En el escrito que contiene la anterior petición, informó que previamente había iniciado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener el reajuste aludido, así: […], radicó solicitud de Reliquidación de la Pensión de Jubilación ante LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. Hoy Liquidada con el fin de que se tuviera en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios anterior al retiro del servicio oficial, la cual fue negada por la Entidad.
Ante tal decisión, procedió a demandar los actos administrativos mediante Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual culminó mediante Sentencia proferida por la JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA reconociendo el Régimen Pensional Especial; pero accediendo parcialmente a las pretensiones incoadas, por cuanto ordena que la [prestación] debe reliquidarse teniendo en cuenta, además de los factores inicialmente incluidos, también las primas de Vacaciones, Servicios y de Navidad, pero no la totalidad de la PRIMA DE RIESGO (la cual fue devengada […] en forma directa, continua y permanente) […]. 21.
En el plenario obran los fallos del 27 de mayo de 2009 y 11 de febrero de 2010, proferidos por el Juzgado 8º Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que resolvieron reliquidar la pensión del ahora convocante tomando como base el promedio de algunos factores devengados en el último año de servicio, salvo la prima de riesgo: En cuanto se refiere a la inclusión de la prima de riesgo, se menciona, compartiendo lo expuesto por el fallador de instancia, que no es del caso acceder a ello, toda vez que dicho concepto no constituye factor salarial, tal y como se colige del texto del artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, y adicionalmente porque el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1127 de 1994 y el artículo 3º del Decreto 2646 de 1994, estiman que la prima de riesgo no es un factor salarial […][9]. 22.
Lo esbozado comporta una cuestión litigiosa de cosa juzgada, la cual, por la naturaleza de este mecanismo de extensión de la jurisprudencia, no puede ser resuelta por esta vía. En efecto, a través de este procedimiento especial se busca estudiar si el accionante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación, por lo que las situaciones ajenas a este cometido deben ser llevadas a los jueces ordinarios para que las diriman. 23.
Además, como en la sentencia invocada del 1º de agosto de 2013 no se analizó la configuración de la cosa juzgada, es claro que el asunto sub examine no reúne los mismos presupuestos fácticos y jurídicos exigibles para una extensión de la jurisprudencia. 24. Así las cosas, no es procedente extender los efectos de la sentencia del 1º de agosto de 2013, ya que el señor Julio Alberto Luna Barrios no se encuentra en la misma situación que el demandante en el proceso 0070-2011, hecho que, conforme al 269 del CPACA[10], impone rechazar de plano la solicitud de la referencia. 25.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Julio Alberto Luna Barrios, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica al abogado Luis Alfredo Rojas León, como apoderado del convocante, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el folio 9 del expediente.
TERCERO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y DEVOLVER los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folios 1 a 8. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1º de agosto de 2013, radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [3] En calidad de sucesor judicial de Cajanal. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. [5] «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». [6] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. William Zambrano Cetina. [7] Publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021 [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 28 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-07). [9] Aparte de la sentencia del 11 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. [10] Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021.