CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (3) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025). La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia del Treinta y Uno (31) de enero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral-Sección B, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. Pretensiones. La señora Osiris Nilda Dager Mendoza, actuando por intermedio de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad de las comunicaciones sin fecha, recibidas el 15 de octubre de 2020 y el 7 de diciembre de 2020, por medio de las cuales la Universidad del Atlántico le negó la petición en la que solicitó el reconocimiento y pago de todos los derechos convencionales y legales que como pensionada le corresponden, especialmente a que se le reajuste su mesada pensional desde el 1º de enero de 2000 con el mismo porcentaje del incremento del salario mínimo.
Solicitó además que, se le aplique la norma convencional o legal más favorable, se le cancele el correspondiente retroactivo que se haya causado a su favor por las diferencias en los incrementos anuales con el IPC en vez del salario mínimo, se le reconozca y cancelen intereses moratorios, actualizaciones e indexaciones a que haya lugar. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: Se ordene a la Universidad del Atlántico expedir un nuevo acto administrativo o comunicación, mediante el cual se reconozca a la señora Osiris Nilda Dager Mendoza su derecho al incremento de la mesada pensional en el valor del salario mínimo legal mensual vigente, en lugar de la variación del IPC, a partir del año 2000 y en lo sucesivo.
Adicionalmente, requirió que se disponga el reintegro de la suma de $150.024.750,25, o la que resulte superior, a favor de la actora, por concepto del retroactivo causado con ocasión de las diferencias en las mesadas pensionales que fueron indebidamente incrementadas con el IPC en vez del salario mínimo legal. Dicha suma deberá ser reconocida con la correspondiente indexación, actualizaciones e intereses moratorios, conforme a la normatividad aplicable.
Así mismo, solicitó que el cumplimiento de la sentencia se realice en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA, y que la condena sea actualizada aplicando los ajustes de valor hasta la fecha de ejecutoria de la providencia que ponga fin al proceso. Finalmente, pidió la condena en costas y agencias en derecho a cargo de la entidad demandada, de conformidad con la ley procesal. 1.2 Hechos Según se indicó en la demanda, la señora Osiris Nilda Dager Mendoza prestó sus servicios a la Universidad del Atlántico en los periodos comprendidos entre el 22 de abril de 1971 al 23 de julio de 1973, y posteriormente entre el 16 de febrero de 1975 al 30 de mayo de 1993.
Por haber reunido los requisitos establecidos en el literal c) del artículo 9º de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976, la Universidad del Atlántico mediante Resolución N.º 000984 del 2 de julio de 1993, le reconoció una pensión vitalicia de jubilación, con efectos a partir del 1.º de junio de 1993. El monto inicial de la primera mesada pensional fue de $487.072,35, suma equivalente al 100% del último salario devengado por la actora, según lo dispuesto en la citada resolución. En el artículo segundo del acto administrativo de reconocimiento pensional, se dispuso que el reajuste de la mesada se efectuaría de oficio cada vez y en el mismo porcentaje en que el gobierno incrementara el salario mínimo legal mensual vigente, en aplicación de lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 71 de 1988.
De este modo, según expuso entre 1994 y 1999 la Universidad del Atlántico cumplió con lo ordenado, realizando los incrementos anuales conforme al porcentaje en que se incrementaba el salario mínimo legal. No obstante, a partir de la mesada correspondiente a enero de 2000, la Universidad del Atlántico decidió, de manera unilateral y sin que mediara consentimiento previo, expreso y escrito de la pensionada, ni pronunciamiento judicial que lo autorizara, modificar lo dispuesto en la Resolución N.° 000984 de 1993.
En efecto, revocó de hecho lo señalado en su artículo segundo y sustituyó el parámetro de incremento de la mesada pensional, reemplazando el salario mínimo por el IPC. Señaló que dicha actuación resultó arbitraria y tuvo como consecuencia una disminución significativa en los ingresos pensionales de la señora Osiris Nilda Dager Mendoza, quien entre el año 2000 y el año 2020 dejó de percibir aproximadamente $150.024.750,25, lo que equivale a una reducción del 28,25% en sus mesadas pensionales durante dicho periodo.
A título ilustrativo, sostuvo que para el año 2019 la mesada reconocida ascendió a $4.978.589, suma que reflejaba ya la pérdida acumulada frente a la aplicación del criterio legal y convencionalmente previsto. Agregó que, mediante petición enviada el 3 de septiembre de 2020, le solicitó a la Universidad del Atlántico el reconocimiento y pago de todos los derechos convencionales y legales que le correspondían como pensionada, en especial el reajuste de su mesada pensional desde el 1.º de enero de 2000 con base en el incremento del salario mínimo.
Igualmente, requirió que se le aplicara la norma más favorable, que se le cancelara el retroactivo causado por las diferencias generadas al aplicar el IPC en lugar del salario mínimo, y que se le reconocieran intereses moratorios, actualizaciones e indexaciones a que hubiere lugar. Finalmente, expuso que la entidad demandada resolvió negativamente las pretensiones mediante decisión del 15 de octubre de 2020.
Contra dicha determinación la actora interpuso los recursos de ley, los cuales fueron desestimados por la Universidad del Atlántico en comunicación recibida el 7 de diciembre de 2020. En esta última, la institución confirmó su negativa y omitió tramitar el recurso de apelación, alegando lo dispuesto en el artículo 74, numeral 2º, inciso primero y numeral 20 de la Ley 1437 de 2011.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante sostuvo que el derecho a la mesada pensional de la actora tiene fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo vigente en 1976, así como en la Resolución N.º 000984 del 2 de julio de 1993, mediante la cual se reconoció la prestación y se estableció expresamente que el reajuste de la mesada se haría con el mismo porcentaje en que el gobierno incrementara el salario mínimo, en aplicación del artículo 1.º de la Ley 71 de 1988.
Afirmó que cualquier modificación o revocatoria parcial de dicho acto administrativo, de carácter particular y concreto, exige el consentimiento previo, expreso y escrito de la titular, o en su defecto, una orden judicial, conforme lo prevé el artículo 97 del CPACA. Señaló que, en el presente caso, la Universidad del Atlántico desconoció tal mandato, pues procedió unilateralmente a variar el criterio de incremento pensional, sustituyendo el salario mínimo por el IPC, lo cual constituye un actuar arbitrario e ilegal.
Indicó que tampoco se configuraban las causales de revocatoria directa previstas en el artículo 93 del CPACA —oposición manifiesta a la Constitución o la ley, contrariedad con el interés público o social, o causación de agravio injustificado—, de manera que la decisión adoptada por la Universidad carece de sustento jurídico. Finalmente, sostuvo que el tránsito normativo del artículo 1.º de la Ley 71 de 1988 al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, no resulta aplicable ni procedente respecto de la situación jurídica de la actora, pues implicaría desconocer un derecho previamente adquirido y amparado por un acto administrativo válido, lo cual refuerza la ilegalidad de la actuación cuestionada.
Contestación de la demanda. La Universidad del Atlántico, contestó la demanda en los siguientes términos: «1 - Solícito al señor Juez, No se Declare la Nulidad de la Comunicación sin fecha recibida el 15 de octubre de 2020 como tampoco no se Declare la Nulidad de la comunicación sin número de fecha 7 de diciembre de 2020, por resultar tales pretensiones de declaratoria de nulidad, carentes de fundamentos fácticos y jurídicos, porque claramente se demuestra que la UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO, No le adeuda ninguna suma de dinero alguno a la actora por concepto a derechos convencionales a la actora, ya que los mismos fueron reconocido en la resolución 002649 del 26 de noviembre de 1.993, y se les vienen cancelando oportunamente.
Con relación al reajuste de la mesada de la pensión que pretende la actora que se le haga el reajuste desde el año 2000 con base en el aumento del salario mínimo y no con el IPC, la anterior pretensión no procede debido a que la actora para el aumento del porcentaje de la mesada pensional se le aplica el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, norma que regula el reajustes de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensión, que regula que las pensiones se reajustarán anualmente de oficio, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE.
Igualmente, al no ser procedente la pretensión principal de la reliquidación y/o aumento de la mesada pensional con base en el aumento del salario mínimo, No es procedente que se le reconozca y cancele intereses moratorios, actualizaciones e indexaciones a que haya lugar, En razón a que la pretensión accesoria corte la misma suerte de la pretensión principal.
Es cierto, ACLARO la actora no tiene derecho a que se le apliquen los aumentos de la mesada pensional que se le realiza cada año con base en la Convención Colectiva de Trabajo, pues en Colombia de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1.993, el ajuste anual de la mesada pensional reconocida a la actora se realiza aplicando el Índice de Precios al Consumidor, como en efecto lo ha venido haciendo la Universidad del Atlántico, además la cuantía de la prestación económica reconocida a la actora es muy superior a un salario mínimo mensual vigente, por lo que la aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, por sí sólo no vulnera la Constitución Política.” La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de primera instancia del treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su decisión la primera instancia señaló que, en efecto la Universidad del Atlántico mediante la Resolución No. 000984 de 2 de julio de 1993, reconoció la pensión de jubilación convencional a favor de la demandante, disponiendo en su artículo segundo que el reajuste se realizaría en el mismo porcentaje del salario mínimo conforme a lo previsto en la Ley 71 de 1988.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 100 de 1993 se introdujo un nuevo sistema de actualización pensional, contenido en su artículo 14, el cual ordenó que todas las pensiones se reajustaran anualmente con base en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE, y que únicamente las pensiones equivalentes al salario mínimo continuarían siendo reajustadas en el mismo porcentaje de dicho salario.
El Tribunal citó jurisprudencia para destacar que el porcentaje de reajuste de la mesada pensional no constituye un derecho adquirido, sino una mera expectativa. En consecuencia, el legislador estaba facultado para modificar la metodología de incremento, y la protección constitucional de los derechos adquiridos en materia pensional no cobija la proporción del reajuste, la cual puede ser definida por el Congreso en ejercicio de su potestad normativa.
En este contexto, la corporación concluyó que lo sucedido no fue una revocatoria directa del acto administrativo de reconocimiento pensional, sino un caso de pérdida de ejecutoriedad del artículo segundo de la Resolución No. 000984 de 1993, debido a la desaparición de su fundamento jurídico con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Así, resultaba ajustado a derecho que la Universidad del Atlántico hubiera dejado de aplicar la fórmula de incremento prevista en la Ley 71 de 1988, y hubiera actualizado las mesadas conforme al IPC.
Por último, el Tribunal desestimó la invocación de los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y condición más beneficiosa, señalando que no se configuraban las hipótesis para su aplicación, toda vez que no había coexistencia de normas vigentes en conflicto, ni dudas interpretativas sobre una disposición, ni tránsito legislativo que permitiera mantener condiciones anteriores.
Con base en las anteriores consideraciones, el Tribunal resolvió negar las pretensiones de la demanda, por cuanto la actuación de la Universidad del Atlántico se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico vigente, al aplicar correctamente el mecanismo de reajuste previsto en la Ley 100 de 1993. 4. Del recurso de apelación. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante reafirmó los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos, insistiendo en que el incremento pensional de la actora debía efectuarse con base en el salario mínimo, en aplicación del artículo 1º de la Ley 71 de 1988, tal como se estableció en el artículo segundo de la Resolución N.º 000984 del 2 de julio de 1993, mediante la cual la Universidad del Atlántico reconoció la prestación. Alegó que cualquier modificación o revocatoria unilateral de dicho acto administrativo, sin el consentimiento previo, expreso y escrito de la pensionada ni orden judicial, constituía una vía de hecho y, en consecuencia, era arbitraria e ilegal.
Manifestó que, el 4 de diciembre de 2024 y el 22 de enero de 2025 remitió al despacho del magistrado ponente de primera instancia, copia de una sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pertinente al caso, la cual no fue considerada en el fallo apelado, desconociéndose así la línea jurisprudencial fijada por el órgano de cierre.
Aclaró que, el objeto de la demanda no era determinar la modalidad del incremento pensional, sino restablecer la forma originalmente reconocida en la resolución de 1993, pues desde el año 2000 la Universidad del Atlántico modificó de manera unilateral el criterio de ajuste, pasando del salario mínimo al IPC, sin cumplir con los requisitos legales para la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular y concreto.
Indicó que, dicha actuación desconoció los artículos aplicables del Código Contencioso Administrativo, hoy recogidos en el CPACA, al no mediar acto administrativo expreso que formalizara el cambio ni brindarle a la actora la posibilidad de pronunciarse. Señaló que, el Tribunal omitió declarar esta irregularidad, al considerar irrelevante la disposición legal que sustentaba el derecho adquirido de la demandante.
Sostuvo que, el incremento pensional no era una mera expectativa, sino un derecho cierto y adquirido derivado del acto de reconocimiento, el cual tenía como características ser de contenido particular y concreto, reconocer la pensión vitalicia de jubilación y establecer la forma de incremento atada al salario mínimo, conforme al artículo 1º de la Ley 71 de 1988; por lo que, cualquier alteración unilateral por parte de la Universidad del Atlántico configuraba una violación al debido proceso y al principio de legalidad administrativa. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto de fecha siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025), el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 5.1 Concepto del ministerio público. La Delegada del Ministerio Público, realizó un recuento del presente asunto donde expuso que la demandante insistió en que su pensión debía reajustarse con el mismo porcentaje del aumento del salario mínimo, en aplicación del artículo 1 de la Ley 71 de 1988.
Señaló que, dicho artículo había sido modificado por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, el cual dispuso que las pensiones se reajustarían anualmente con base en la variación porcentual del IPC, salvo aquellas cuyo monto fuera igual al salario mínimo, que se reajustarían con el mismo porcentaje en que este aumentara. En el caso concreto, indicó que la pensión reconocida a la actora superaba un salario mínimo legal mensual vigente, razón por la cual debía reajustarse con el IPC.
Asimismo, precisó que la Universidad del Atlántico no requería adelantar un trámite de revocatoria directa de la Resolución 000984 de 1993, pues el artículo 2 de dicha resolución perdió fuerza ejecutoria al desaparecer los fundamentos jurídicos que lo soportaban, como consecuencia de la derogatoria de la Ley 71 de 1988. En conclusión, la Delegada del Ministerio Público consideró que la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, debía confirmarse, al encontrarse ajustada a los aspectos fácticos y jurídicos del caso.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico. En esta instancia corresponde a la Sala determinar, si la Universidad del Atlántico, al modificar, según lo afirma la parte demandante, desde el año 2000 la forma de reajustar la pensión reconocida mediante la Resolución 000984 de 1993, pasando del incremento con base en el salario mínimo legal vigente, previsto en la Ley 71 de 1988, al reajuste anual conforme al IPC contemplado en la Ley 100 de 1993, sin contar con el consentimiento previo y expreso de la pensionada ni con orden judicial, incurrió en una revocatoria directa irregular de un acto administrativo de carácter particular.
De no ser así, deberá establecerse si, por el contrario, dicha actuación resultó jurídicamente válida por configurarse un evento de pérdida de fuerza ejecutoria del acto inicial, derivada de la derogatoria de la norma que servía de sustento a la forma de reajuste originalmente aplicada. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial Según doctrina, la revocatoria directa del acto administrativo es un control interno administrativo de examen al acto administrativo, realizado precisamente por la misma administración o por quienes ejercen funciones administrativas y no por los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo.
Se trata de un mecanismo autocontrol (o unilateral) dado que es la misma administración pública quien examina sus propias decisiones. En efecto, la revocatoria directa del acto administrativo es vista también como otra aplicación de autotutela administrativa, tal como lo ha advertido la Corte Constitucional desde la Sentencia C-060 de 2005, con ponencia del magistrado Jaime Aráujo Rentería, al indicar que el legislador ha dotado a la administración pública de una serie de potestades “con el propósito de que corrija los errores u omisiones en los que esta hubiere incurrido en la toma de sus decisiones, son ejemplo de ello la vía gubernativa y la revocatoria directa de los actos administrativos” En el ordenamiento jurídico colombiano, la revocatoria directa se concibe como una facultad excepcional que la ley confiere a la administración para ejercer control sobre sus propios actos, con el fin de preservar la juridicidad, corregir irregularidades y asegurar la prevalencia del interés general.
Se trata de una manifestación del principio de autotutela administrativa que, no obstante, encuentra límites en la garantía de los derechos adquiridos y en la seguridad jurídica de los administrados. El antiguo Código Contencioso Administrativo, en su artículo 69, establecía como causales de revocatoria la manifiesta oposición del acto a la Constitución o a la ley, la contradicción con el interés público o social, o el agravio injustificado a una persona.
Esta competencia radicaba en la misma autoridad que profirió el acto o en su superior jerárquico, pudiendo ejercerse de oficio o a petición de parte. El régimen legal preveía además que la revocatoria no podía coexistir con la interposición de recursos en vía gubernativa, pues ya en ese escenario la administración había tenido oportunidad de corregir sus yerros.
Asimismo, se disponía que la revocatoria procedía en cualquier tiempo, incluso frente a actos ejecutoriados o demandados, siempre que no se hubiese dictado auto admisorio de la demanda, y que debía resolverse dentro de los tres meses siguientes a la solicitud. En materia de actos de carácter general, bastaba con la decisión unilateral de la administración para disponer su revocatoria, en tanto su naturaleza impersonal y abstracta no consolidaba situaciones jurídicas individuales.
Distinta era la situación de los actos particulares y concretos, que sí generaban derechos subjetivos en cabeza de los administrados. Por ello, el artículo 73 del mismo estatuto exigía el consentimiento expreso y escrito del titular para proceder a su revocatoria, salvo cuando el acto derivara de un silencio administrativo positivo en fraude a la ley, cuando se hubiese obtenido por medios ilegales o cuando se tratara de corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidieran en el sentido de la decisión. Esta protección normativa se sustentaba en el artículo 58 de la Constitución Política, que garantiza los derechos adquiridos con arreglo a la ley.
La entrada en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, mantuvo la institución de la revocatoria directa, pero la reguló con mayor precisión en los artículos 93 a 97. Dicho estatuto reafirma que los actos administrativos pueden ser revocados cuando resulten contrarios a la Constitución, a la ley o al interés público, o cuando generen un agravio injustificado.
En el caso de los actos particulares y concretos, se conserva la regla de intangibilidad, al exigir el consentimiento expreso y escrito del titular, salvo en los supuestos de fraude a la ley o expedición manifiestamente ilegal. Se prevé también la posibilidad de revocatoria parcial para corregir simples errores aritméticos o de hecho sin afectar el sentido de la decisión. El procedimiento mantiene la regla de la decisión dentro de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud, y se prohíbe la revocatoria directa cuando exista un proceso contencioso administrativo en curso con auto admisorio de la demanda, en garantía de la independencia judicial.
En lo que respecta a la figura de la revocatoria directa, esta Corporación, ha sostenido la improcedencia de revocar actos administrativos que hayan creado o modificado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, o que hayan reconocido derechos de igual naturaleza, salvo que medie el consentimiento previo, expreso y por escrito del titular del derecho respectivo: «Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984.
En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos administrativos que: «hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría» salvo que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho. Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo (…)».
Conforme a las disposiciones del CPACA y la jurisprudencia aplicable, la administración no puede revocar actos administrativos de carácter particular sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho. Solo en los casos excepcionales previstos en la ley procede la revocatoria sin dicho consentimiento. En los demás escenarios, la entidad debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pudiendo solicitar, si es necesario, medidas cautelares para suspender los efectos del acto cuestionado.
No obstante, en materia de seguridad social, la administración puede revocar un acto administrativo sin consentimiento del beneficiario cuando se trate de pensiones reconocidas irregularmente. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 impone el deber de revocar directamente el acto cuando se compruebe el incumplimiento de requisitos o el uso de documentos falsos.
A su vez, el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 exige, en estos casos, adelantar previamente una actuación administrativa para verificar la irregularidad antes de proceder a la revocatoria. Ahora bien, en reciente pronunciamiento esta subsección abordó de manera amplia el alcance de la revocatoria directa de actos administrativos relacionados con el reconocimiento de prestaciones pensionales, destacando que se trata de una facultad excepcional de la administración que debe ejercerse bajo el más estricto respeto al debido proceso y a los derechos de defensa de los beneficiarios.
Se precisa que la carga de la prueba recae sobre la entidad que pretende revocar el acto, la cual debe demostrar de manera suficiente las irregularidades que dieron lugar a su expedición. No obstante, cuando la controversia versa sobre problemas de interpretación normativa —como la determinación del régimen jurídico aplicable o la coexistencia de regímenes especiales y generales—, la administración está obligada a acudir al juez competente para definir la legalidad del acto.
En la mencionada providencia esta Sala también analizó los efectos temporales de la revocatoria directa, explicando que la jurisprudencia ha identificado tres posiciones diferenciadas. Una tesis minoritaria sostiene que la revocatoria tiene efectos ex tunc, esto es, retroactivos, anulando los efectos del acto desde su expedición. Otra postura intermedia condiciona los efectos al momento en que surgió la ilegalidad.
Finalmente, la tesis mayoritaria, que es la adoptada por la Sala, establece que la revocatoria produce efectos hacia el futuro (ex nunc), en tanto no desconoce la presunción de legalidad del acto administrativo, ni borra los efectos jurídicos generados durante su vigencia, sino que simplemente impide que continúe produciéndolos. En consecuencia, se concluye que la revocatoria directa no equivale a una declaratoria de nulidad ni puede asimilarse a esta, pues no restablece el orden jurídico vulnerado ni faculta a la administración para recuperar sumas indebidamente pagadas.
Únicamente el juez de lo contencioso-administrativo tiene la potestad de expulsar un acto del ordenamiento jurídico con efectos retroactivos, ordenar la devolución de valores reconocidos y restituir las cosas al estado anterior. Esta interpretación preserva la separación de poderes y garantiza el respeto a las situaciones jurídicas consolidadas, en armonía con la Constitución y las normas que regulan la jurisdicción contencioso-administrativa. 2.2.2.
Material probatorio Las pruebas allegadas al proceso dan cuenta de lo siguiente: La demandante Osiris Nilda Dager Mendoza nació el 5 de enero de 1944 y laboró al servicio de la Universidad del Atlántico como profesora de tiempo completo durante 7395 días. En atención al tiempo de servicios prestados por la señora en la Universidad del Atlántico, dicha institución, mediante la Resolución No. 000984 del 2 de julio de 1993, le reconoció el derecho a la pensión de jubilación, con fundamento en lo previsto en el artículo 9 de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976 y en el artículo 100 del Decreto Ley 080 de 1980.
La prestación fue fijada en un monto equivalente al 100 % del último salario devengado, correspondiente a la suma de $487.072,35, con efectos a partir del 1.º de junio de 1993. En el artículo 2º de dicho acto administrativo, se estableció que el reajuste de la pensión se efectuaría en los términos que siguen: «ARTÍCULO SEGUNDO: La Pensión de Jubilación a que tiene derecho la señora OSIRIS DAGER DE BAEZA, se reajustará de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual de conformidad a lo establecido en la Ley 71 de Diciembre de 1988» El 3 de septiembre de 2020, el extremo demandante le solicitó a la Universidad del Atlántico lo siguiente: «con el fin de solicitarles el reconocimiento y pago de todos los derechos convencionales y legales que como pensionado(a) le corresponden a mi representado(a), especialmente a que se le reajuste su mesada pensional desde el 1° de Enero de 2000 con el mismo porcentaje del incremento del salario mínimo, que para el incremento de su mesada pensional se le aplique la norma convencional o legal más favorable, se le cancele el correspondiente retroactivo que se haya causado a su favor por las diferencias en los incrementos anuales con el IRC en vez del salario mínimo, se le reconozca y cancele intereses moratorios, actualizaciones e indexaciones a que haya lugar» Dicha petición fue negada por la institución universitaria a través de la comunicación (sin fecha) recibida el 15 de octubre de 2020 de la siguiente manera: «1.
El porcentaje de reajuste de las mesadas pensionales no es un derecho adquirido, por lo que la Ley 100 de 1993, y las normas posteriores que sustituyan lo en ella dispuesto, pueden regular el sistema para su determinación. 2. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, las pensiones reconocidas antes y después de dicha ley se deben reajustar conforme a lo establecido en el artículo 14 de la misma, lo que significa que el referido reajuste se produce anualmente según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor. 3.
No es viable reconocer los intereses moratorios, ni la indexación deprecada, por cuanto no se suscita obligación en mora a favor del reclamante y a cargo de la Universidad del Atlántico. Aparte de lo anterior, los referidos conceptos son excluyentes entre sí. 4. Se configura el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de las presuntas obligaciones pensionales que se reclaman, que excedan tres años anteriores a la reclamación presentada» El anterior acto administrativo fue confirmado a través de la comunicación sin fecha, recibida el 7 de diciembre de 2020.
De acuerdo con la certificación del 7 de noviembre del 2024, suscrita por jefe del Departamento de Gestión del Talento Humano de la Universidad del Atlántico, a partir del mes de enero de 1995 el incremento anualizado de la pensión de jubilación de la demandante se realizó con base en el IPC y no en el porcentaje de aumento del salario mínimo. 2.2.2.
Caso concreto La demandante Osiris Nilda Dager Mendoza solicitó la nulidad de las comunicaciones recibidas el 15 de octubre y el 7 de diciembre de 2020, por medio de las cuales la Universidad del Atlántico negó su petición de reajustar la pensión de jubilación, reconocida mediante Resolución 000984 del 2 de julio de 1993, con base en el mismo porcentaje de incremento del salario mínimo legal mensual vigente, y no en atención al IPC, como venía aplicando la entidad desde el año 2000 (sic).
El Tribunal Administrativo del Atlántico, en primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el cambio en la fórmula de reajuste pensional, del salario mínimo al IPC, no constituyó una revocatoria directa, sino una pérdida de fuerza ejecutoria del acto inicial por la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Concluyó que el reajuste por IPC se realizó conforme a derecho, ya que, a su juicio, el porcentaje de incremento no es un derecho adquirido, y descartó la aplicación de los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y condición más beneficiosa.
En primera medida la Sala observa que, la Resolución 000984 de 1993, no solo reconoció la pensión de jubilación de la demandante, sino que también delimitó expresamente el régimen de reajuste de la prestación, señalando en su artículo segundo que se efectuaría “cada vez y con el mismo porcentaje en que el Gobierno incrementara el salario mínimo legal”, en aplicación de la Ley 71 de 1988.
Dicho contenido constituye un acto administrativo particular y concreto, que creó una situación jurídica individual a favor de la beneficiaria. Ahora bien, analizado en conjunto el material probatorio, especialmente la certificación de noviembre de 2024, se evidencia que la Universidad del Atlántico sustituyó lo dispuesto en el acto administrativo de reconocimiento pensional y, desde 1995, modificó de manera unilateral la fórmula de incremento, aplicando el IPC en lugar del salario mínimo, sin respetar el procedimiento legal, no se acreditó haber adelantado trámite administrativo alguno para dicha modificación. De acuerdo con el artículo 97 del CPACA (antes artículos 73 y 74 del CCA), la revocatoria de actos administrativos particulares, solo puede producirse con el consentimiento expreso y escrito del titular o mediante orden judicial.
En este caso, está probado que la entidad reemplazó la fórmula de incremento fijada en la Resolución 000984 de 1993, sin mediar consentimiento de la pensionada ni orden judicial, lo que configura una revocatoria directa irregular, contrariando lo dispuesto en el artículo 93 del CPACA. En ese sentido, para la Sala, no puede prosperar la tesis del A-quo ni de la entidad demandada según la cual operó el decaimiento del acto por derogatoria de la Ley 71 de 1988.
En efecto, la derogatoria legal no implica automáticamente la pérdida de vigencia de los actos administrativos de carácter particular que ya habían creado situaciones jurídicas consolidadas, los cuales solo pueden modificarse siguiendo las causales de revocatoria directa previstas en la ley, como se explicó en el fundamento normativo Debe precisarse que, con la expedición del Sistema General de Pensiones se modificaron las reglas aplicables al reajuste de las mesadas.
El modelo anterior, basado de manera general en el incremento del salario mínimo legal mensual, fue reemplazado por un esquema mixto: así, las pensiones equivalentes al salario mínimo. continúan reajustándose en el mismo porcentaje de su aumento, mientras que aquellas que lo superan se actualizan con base en la variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC).
Sin embargo, en el caso concreto la Sala advierte que la forma de actualización de la pensión de la demandante fue definida de manera expresa en el acto administrativo que reconoció y ordenó su pago, expedido antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y cuya principal fuente jurídica fue la convención colectiva de trabajo. En ese contexto, al mantenerse incólume el acto administrativo que dio origen al derecho, pues no obra en el expediente prueba que indique lo contrario, estima la Sala que la Universidad, para modificar la fórmula de reajuste a partir de 1995, no año 2000 como lo asegura la parte actora en la demanda y en el recurso, debió acudir al procedimiento legalmente previsto para dejar sin efectos la decisión del reconocimiento y su fórmula de reajuste.
La Sala reitera, que en sub- examine no se demostró que dicho trámite hubiese tenido lugar. Así las cosas, se tiene que, la Universidad del Atlántico al modificar la formula del reajuste de manera unilateral y sin procedimiento administrativo alguno, desconoció el principio de respeto al acto propio, pues, al haberse definido en 1993 la fórmula de incremento pensional, debía mantenerla, en tanto, configuraba una situación jurídica consolidada, salvo que, se insiste, mediara revocatoria conforme la normatividad legal.
Su conducta quebrantó la confianza legítima de la pensionada, quien desde antes de dicha modificación percibió su mesada ajustada conforme al incremento del salario mínimo. En conclusión, la Sala considera que, debe declararse la nulidad de los actos demandados, comunicaciones del 15 de octubre y 7 de diciembre de 2020, en tanto, desconocieron el régimen pensional fijado en la Resolución 000984 de 1993 y de forma irregular el criterio de reajuste de la pensión de la actora.
En consecuencia, procede el restablecimiento del derecho, ordenando a la Universidad del Atlántico ajustar las mesadas desde el 1º de enero de 1995, con base en el incremento del salario mínimo legal, así como, reconocer y pagar el retroactivo correspondiente, junto con la indexación y los intereses moratorios a que haya lugar. 2.2.3. De la prescripción de los derechos reclamados En cuanto a la aplicación del fenómeno prescriptivo, sobre los montos pasibles de ser reconocidos producto del restablecimiento que ha de hacerse, se debe precisarse que, la regla aplicable es la prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en virtud de la cual, solo es posible reconocer las sumas causadas dentro de los tres (3) años anteriores a la reclamación administrativa que interrumpe el término. En ese orden de ideas, se parte de la base que la reclamación que sobre el particular hizo la actora, data del 3 de septiembre de 2020, por tanto, las diferencias causadas con antelación al 03 de septiembre de 2017, se encuentran prescritas.
A título de restablecimiento del derecho, se ordenará que el ente universitario reajuste la pensión de la demandante en los términos en los que quedó establecido en el literal segundo de la Resolución de reconocimiento pensional No. 000984 del 2 de julio de 1993, desde el mes de enero del año 1995, pero, solo reconocerá y pagará las diferencias pensionales causadas desde 03 de septiembre de 2017, en virtud del fenómeno de la prescripción. Las sumas de dinero cuyo reconocimiento se ordena en esta sentencia, deberán ajustarse con fundamento en las preceptivas del artículo 187 del CPACA, para lo cual se tendrá en cuenta la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial En donde el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el actor, por las acreencias laborales que se indican en la parte resolutiva, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
Adicionalmente, debe indicarse que, sobre las diferencias pensionales que se generen a favor de la demandante, la entidad deberá calcular y descontar los aportes a seguridad social en salud a que haya lugar. Vistas así las cosas, los argumentos expuestos en el recurso de alzada están llamados a prosperar. Por lo que, se impone revocar la sentencia apelada.
Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrá costas en ninguna instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Treinta y Uno (31) de enero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral-Sección B, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las comunicaciones sin fecha, recibidas el 15 de octubre de 2020 y 7 de diciembre de 2020, emanadas de la Universidad del Atlántico, a través de las cuales se negó el reajuste de la mesada pensional de la señora Osiris Nilda Dager Mendoza, con base el porcentaje de incremento del salario mínimo, en atención a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Universidad del Atlántico, a reajustar la pensión de la señora Osiris Nilda Dager Mendoza, identificada con CC. No. 22.362.233, en la forma establecida en el artículo segundo de la Resolución de reconocimiento pensional No. 000984 del 2 de julio de 1993, desde el mes de enero del año 1995, pero solo reconocerá y pagará las diferencias en las mesadas pensionales causadas desde 03 de septiembre de 2017, por haber operado del fenómeno de la prescripción frente a las mesadas anteriores.
CUARTO: La condena deberá ser indexada conforme a la parte motiva de esta providencia. En todo caso la entidad deberá calcular y descontar los aportes a seguridad social en salud a que haya lugar sobre las diferencias pensionales que se generen a favor de la señora Osiris Nilda Dager Mendoza.
QUINTO: DECLARAR la prescripción extintiva de las sumas que, por efecto de la condena anterior, se hayan causado con precedencia al 03 de septiembre de 2017.
SEXTO: DENEGAR las demás súplicas de la demanda.
SÉPTIMO: SIN COSTAS en esta instancia.
OCTAVO: Una vez en firme esta sentencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.