Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP Tema: Medida cautelar- Cobro coactivo- prejuzgamiento/ prueba perjuicio.
AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 1° de septiembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por el cual se negó la suspensión provisional de los actos demandados.
ANTECEDENTES La demanda Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los siguientes actos administrativos, dictados por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP en el proceso de cobro coactivo CP 046 de 2002 adelantado en su contra1: - Resolución CC-000205 de 13 de abril de 2022, por la cual se libra mandamiento de pago a favor de FONCEP y en contra de la UGPP, por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas por la suma de $981.977.927, con los correspondientes intereses. - Resolución CC-000352 del 26 de mayo de 2022, por medio de la cual: (i) se declararon no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación por pasiva formuladas contra el mandamiento de pago;
(ii) se ordenó seguir adelante con la ejecución y (iii) se decretó el embargo y secuestro de los bienes de la ejecutada. - Resolución CC-000462 de 26 de julio de 2022 que resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la decisión anterior. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, a título de restablecimiento del derecho, la actora solicitó que se 1 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 2, SAMAI.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condene al FONCEP a devolver los valores que la UGPP haya pagado y/o sobre los cuales se haya decretado y practicado embargo. En escrito separado, la demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
El proceso correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que, en auto de 24 de febrero de 2023, admitió la demanda respecto de las Resoluciones CC-00352 de 26 de mayo de 2022 y CC-000462 de 26 de julio de 2022 y no la admitió frente a la Resolución CC-00205 del 13 de abril de 20222.
En auto de la misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar, ordenado en el artículo 233 del CPACA3 y en el término concedido el FONCEP se opuso4. Por auto de 1º de septiembre de 2023, el Tribunal negó la solicitud de suspensión provisional presentada por la UGPP5. La actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, con el fin de que se decrete la suspensión provisional pedida6.
Por auto de 14 de junio de 2024, el Tribunal no repuso la providencia recurrida y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto devolutivo7. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados porque contrarían los artículos 99 y 100 del CPACA, 2 de la Ley 33 de 1985, 5 de la Ley 1066 de 2006, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, 8 del Decreto 3056 de 2013, 5 de la Ley 489 de 1998 y 6 del Decreto 575 de 20138.
Lo anterior, porque FONCEP libró mandamiento de pago contra la UGPP de forma errada, dado que no existe título ejecutivo para adelantar el proceso coactivo y la UGPP no es la llamada a responder por los dineros cuya ejecución se persigue. Constituir las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, junto con la liquidación respecto de cada pensionado, como un título complejo exigible a la UGPP, contradice abiertamente la norma legal.
Aunado a que el título ejecutivo de las obligaciones cuotapartistas se constituye con la resolución que reconoció la pensión y el acto administrativo que liquidó las cuotas partes, lo cual no ocurrió en el presente caso. Es ilegal el nacimiento de los actos acusados porque se expidieron con infracción de las normas constitucionales y legales en las que debían fundarse.
Así que la indebida 2 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 4, SAMAI. 3 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 5, SAMAI. 4 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 11, SAMAI. 5 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 19, SAMAI. 6 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 23, SAMAI. 7 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 30, SAMAI. 8 Normas tomadas del concepto de violación de la demanda.
En la solicitud de medida cautelar no se invocan las normas superiores que resultan contrariadas con la expedición de los actos acusados. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación y falsa motivación de los actos genera un perjuicio económico a la UGPP por valor de $942.672.295, más los intereses.
OPOSICIÓN Como consecuencia del traslado surtido, FONCEP se opuso al decreto de la suspensión provisional, en los siguientes términos: La actora no cumple los requisitos de procedencia de la suspensión provisional que solicitó. El acto administrativo demandado está estrictamente relacionado con el análisis y valoración de cuotas partes de CAJANAL y la designación de competencias administrativas para el pago de las cuotas partes pensionadas al término de dicho trámite, situaciones que deben ser decididas de fondo por el juez de instancia. El proceso de cobro coactivo, en sí mismo, no concreta un perjuicio irremediable que amerite una suspensión provisional del acto administrativo, pues, en ese trámite administrativo la legislación ha dispuesto una serie de garantías que puede solicitar el demandante, como la posibilidad de suspender el trámite por la interposición de demanda contra los actos administrativos que constituyen el título, como lo dispone el artículo 831, numeral 5 del ET, con lo cual puede evitar una afectación patrimonial, hasta tanto se decida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que aquí se realiza.
Ello, aunado al hecho de que en el Estatuto Tributario se prevé que la interposición de demanda ante la jurisdicción impide el remate, según lo dispuesto en el artículo 835 del E.T., con lo cual un posible perjuicio irremediable no tiene cabida, ante la imposibilidad de culminación del procedimiento de cobro hasta la decisión definitiva en lo judicial.
AUTO APELADO El Tribunal negó la medida cautelar al advertir que la petición se limita a atacar la legalidad de los actos administrativos demandados, asunto que es propio del análisis de la sentencia. No existe ninguna prueba que amerite su decreto, como sería un perjuicio actual, urgente, grave e impostergable que genere efectos irremediables, así como tampoco se observa de manera flagrante que se vulnera el ordenamiento legal.
No se aportó soporte sobre la capacidad económica y financiera de la demandante o la verificación por medio de documentos contables de sus flujos de caja que permitan deducir cómo se afectaría su estado patrimonial con el valor determinado en los actos demandados. RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de reposición y, en subsidio de apelación, la UGPP reitero que la solicitud de suspensión provisional cumple con todos los requisitos y tiene un alto grado de coherencia, dada la correcta motivación, por cuanto los actos que se pide suspender son violatorios de la Constitución y la ley, al haber sido expedidos con infracción de las normas en las que debía fundarse, en forma irregular, con falsa motivación y con desviación de poder y en dichos actos FONCEP le impone a la UGPP un obligación de pago a la cual no está obligada.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que procede suspender los efectos jurídicos y económicos, derivados de los actos administrativos proferidos por FONCEP en el proceso administrativo CP-046 de 2022.
Si bien esos actos no son aún exigibles, por cuanto no están ejecutoriados en virtud del inicio de la acción judicial de la referencia, “no se requiere hacer mayor razonamiento para suspender los efectos de los actos acusados, contrario a lo decidido por el juzgador que afirmó que lo planteado en la medida solamente está relacionado con el fondo del asunto”.
La recurrente agregó que no es “necesario mostrar flujo de caja de la Unidad como lo afirma el juzgador, cuando es de conocimiento público, notorio, los déficits que presentan las entidades de previsión social, a los cuales, no es ajeno la Unidad para poder cumplir con todas las obligaciones pensionales cada mes, máxime que lo cobrado por el FONCEP ronda los mil millones de pesos, que es una cifra cuantiosa, no irrisoria para cualquier entidad pública”.
Por último, insistió en que no existe título ejecutivo para adelantar el proceso coactivo por parte del FONCEP y en que la UGPP no es la llamada a responder por los dineros pretendidos por la parte demandada. Auto que decide el recurso de reposición. El a quo no repuso la decisión de negar la suspensión provisional de los actos acusados y mantuvo la consideración de que la demandante “se ciñe exclusivamente al estudio de legalidad del acto demandado, asunto que es de análisis propio en la sentencia”.
Y que no se acredita siquiera sumariamente que, de no accederse a la medida cautelar, se cause un perjuicio actual, urgente, grave e impostergable que genere efectos irremediables, dado que con el recurso no remitió algún soporte que muestre cómo se afectaría la capacidad económica y financiera de la demandante. CONSIDERACIONES 1. Competencia La decisión que niega el decreto de una medida cautelar es apelable conforme con el artículo 243, numeral 5, del CPACA9.
Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, conforme con el artículo 150 ib.10 y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h) ib.11 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 10 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si en este caso procede la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones CC-00352 de 26 de mayo de 2022 y CC-000462 de 26 de julio de 2022, proferidas por FONCEP en el proceso de cobro coactivo CP 046 de 2002 adelantado en contra de la UGPP. 3. Objeto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede suspender provisionalmente los efectos de cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado por vía judicial, por los motivos y por los requisitos que establece la ley.
En concordancia con la norma constitucional citada, el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA12 establece que el juez o magistrado ponente, a petición de parte debidamente sustentada, puede decretar no solamente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, sino las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Entre las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez o el magistrado ponente, el artículo 230 del CPACA13 prevé la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.
Conforme con el artículo 231 ibídem, la medida cautelar procede cuando la transgresión de las normas invocadas como violadas surja: i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas o ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud14. Entonces, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.
La conclusión acerca de la 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelva la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 12 ARTÍCULO 229.
PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte, debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 13 ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 14 ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de la norma será el resultado del análisis del juez, llevado a cabo sin que la actividad valorativa adelantada implique un prejuzgamiento.
Si, adicionalmente, se busca el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios debe probarse la existencia de estos, siquiera sumariamente15. 4. Caso concreto La Sala confirma el auto apelado, según el siguiente análisis: Los argumentos para insistir en la medida cautelar son, precisamente, los mismos con los que se pretende en la demanda acreditar la ilegalidad de los actos acusados, siendo los más importantes, los de la falta de título ejecutivo y la falta de legitimación por pasiva de la UGPP, que son las excepciones que la UGPP formuló contra el mandamiento de pago.
Es precisamente ese el problema jurídico que corresponde abordar para darle solución al caso puesto en conocimiento de esta jurisdicción. En ese sentido, es necesario un estudio de fondo para determinar si la decisión que declaró no probadas las referidas excepciones se ajusta a derecho o, por el contrario, de las pruebas que existen en el expediente logra desvirtuarse la legalidad de los actos, por haberse expedido con infracción de las normas en las que debía fundarse, en forma irregular, con falsa motivación y desviación de poder, tal como se alega en la demanda.
Dicho estudio corresponde hacerlo en la sentencia y no en este momento procesal porque ello implicaría un prejuzgamiento. Aunado a lo anterior, como se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante verificar la existencia de un perjuicio. Sobre este punto en particular el juzgador de primera instancia advirtió que no existe prueba de un perjuicio actual, urgente, grave e impostergable, puesto que la demandante no aportó soporte de la capacidad económica y financiera con el que pueda acreditarse cómo la suma cuyo pago se ejecuta afecta el estado patrimonial.
En el recurso de reposición y, en subsidio, apelación, la UGPP consideró que al ser de conocimiento público el déficit que presentan las entidades de previsión social no es necesario acreditar la prueba que echa de menos el a quo. La anterior consideración desconoce el artículo 231 del CPACA, que exige la prueba siquiera sumaria del perjuicio que se causa con los actos, cuyos efectos se pretende suspender.
Así que, en este caso, como lo sostuvo el Tribunal, era necesario aportar soportes documentales que acrediten de qué manera se está causando el perjuicio económico, aunado a que, en la solicitud de la medida cautelar y en el recurso, la demandante no informó si ya se hicieron efectivas las medidas de embargo y secuestro ordenadas en el proceso de cobro coactivo, lo cual desvirtúa el perjuicio en este momento.
En los anteriores términos no están cumplidos los requisitos para decretar la medida cautelar. En consecuencia, se confirma la providencia apelada que la negó. 15 Ibídem Radicado: 25000-23-37-000-2022-00415-01 (29089) Demandante: UGPP. AUTO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 1º de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx