52001233300020190050901 — Consejo de Estado

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413–2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Docente alfabetizador en educación para adultos. Designación en Centros Experimentales Piloto (CEP). Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. Decisión: Modificar parcialmente la sentencia 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. Oswaldo Bravo Larrañaga, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 000792 de 14 de enero de 2019 y 025581 de 27 de agosto del mismo año, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la mentada prestación a partir del 17 de febrero de 2009, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados entre los años 2008 y 2009, actualizando e indexando las sumas resultantes, ordenando el cumplimiento de la sentencia y condenando en costas a la entidad demandada. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=52001233300020190 0509011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 4. El señor Oswaldo Bravo Larrañaga nació el 17 de febrero de 1959, y prestó servicios como docente en el departamento de Nariño así: - Nombrado a través de Resolución 220 de 18 de septiembre de 1979, como alfabetizador desde el 1° de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980. - A través de la Resolución 020 de 1° de octubre de 1983, prestó servicio docente bajo la modalidad de hora cátedra desde el 1° de noviembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1989. - Con el Decreto 1025 de 1° de enero de 1990, fue nombrado como docente en propiedad en el departamento de Nariño desde esa misma fecha hasta el 4 de enero de 2004. 5.

Para el año 2009 adquirió el estatus pensional al cumplir con los 50 años de edad y más de 20 años de ejercicio docente. 6. En consecuencia, el 6 de septiembre de 2018 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 7. Indicó que la entidad demandada infringió las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, entre otras. 8. Explicó que los actos demandados no tuvieron en cuenta que para el momento de la reclamación administrativa el señor Bravo Larrañaga cumplía todos los requisitos exigidos por la legislación para el reconocimiento de una pensión gracia, pues, prestó servicio como docente por más de 20 años en entidades educativas oficiales y llegó a la edad de 50 años, momento en el cual adquirió el estatus pensional.

Señaló, que, en consideración de las normas aplicables y la jurisprudencia vigente, en especial la sentencia de unificación de 2018, la prestación del servicio docente resulta válida para ser tenida en cuenta para la pensión gracia. 1.4. Contestación de la demanda 9. Admitida la demanda el 11 de octubre de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10. Expuso que el docente no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto, la vinculación con la que inició su vida laboral en el año 1979, es del orden nacional en la medida que el nombramiento fue emitido por el Ministerio de Educación Nacional; lo mismo ocurre con el nombramiento acaecido con el Decreto 1025 de 1° de enero de 1990.

Adicional a ello, explicó que no es posible tener en cuenta el tiempo de servicio como alfabetizador en educación para adultos, en consideración a que dicho servicio se encontraba a cargo de la Nación, además, correspondía a educación no formal, y por tanto, no es aplicable para las leyes de pensión gracia. 11. Sostuvo que no se acreditó la vinculación del periodo transcurrido entre el 1° de noviembre de 1983 y el 31 de diciembre de 1989, por lo que no es posible tenerlo en cuenta en el cómputo pensional, dado que no se allegaron copias en original de los actos de nombramiento y posesión, ni se acreditó el origen de los recursos con que fueron cancelados los salarios. 12.

Para culminar propuso las excepciones de i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, ii) cobro de lo no debido, y iii) prescripción. 1.5. Sentencia de primera instancia 13. Con fallo de 27 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la prescripción parcial de mesadas causadas antes del 6 de septiembre de 2015, y condenó en costas a la entidad demandada. 14.

Como sustento de lo anterior, indicó que el señor Oswaldo Bravo Larrañaga cumplió todos los requisitos exigidos para ser beneficiario de una pensión gracia; analizó los tiempos laborados, llegando a la conclusión de que las vinculaciones fueron del orden territorial, además, mencionó que en el mismo acto demandado se indicó la naturaleza de las designaciones. 15.

Especificó que en ciertos periodos se puede presentar confusión respecto a la clasificación de la vinculación del docente, toda vez que, la prestación del servicio se produjo en colegios nacionalizados cuya denominación cambia entre la educación diurna y nocturna. 16. Explicó que, considerando que la reclamación administrativa fue presentada el 6 de septiembre de 2018, se debe declarar la configuración de la prescripción de mesadas causadas antes del 6 de septiembre de 2015. 1.6.

Recurso de apelación 17. A través de apoderado, la UGPP presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos con la contestación de la demanda, en el sentido de señalar que no le Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 asiste el derecho al señor Bravo Larrañaga, por cuanto, tanto la vinculación anterior a 1980, como la ocurrida en 1990, son del orden nacional; además, que el nombramiento correspondiente al periodo de 1° de noviembre de 1983 a 31 de diciembre de 1989 no se encuentra acreditado.

De igual manera, señaló que los aportes con los que se realizaron los pagos de los salarios provenían del Sistema General de Participaciones, por lo que la naturaleza de dichos nombramientos es nacional. 18. Añadió que no está de acuerdo con la condena en costas impuesta, en razón a que la actuación en defensa de la entidad no fue temeraria o abusiva del derecho. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia 19. Con auto de 20 de octubre de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 20. La parte demandante, la UGPP, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. 21. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 22. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico 23. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Oswaldo Bravo Larrañaga, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 24. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 25. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 26. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 27. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 28.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 29. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 30. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 31.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 32.

Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 33.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 34.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que se cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Prestación de servicio docente como alfabetizador 35. Ahora bien, el Decreto 1830 de 1966 reglamentó la educación para adultos señalando que esta «[…] constituye un proceso integral y permanente destinado a elevar el nivel cultural, profesional y social de quienes no recibieron los beneficios educativos en la edad correspondiente, o de quieren después de haber realizado estudios primarios, medios y superiores, necesitan ampliara su formación para adaptarse a los cambios del desarrollo científico y tecnológico de nuestra época». 36.

Dicha normatividad en su artículo 6 estableció sobre el ofrecimiento de la educación de adultos: «Artículo sexto. La educación de adultos se impartirá en los siguientes niveles: a. Alfabetización; b. Educación general básica; c. Educación general media; d. Educación superior; e. Educación universitaria.» 37. Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional. 38.

A su vez, el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos y definió la profesión docente de la forma que pasa a enunciarse: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» 39.

A partir de las normas transcritas, esta Corporación desde hace algunos años ha sido clara en señalar que «la educación para adultos bien sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, entre otros), a la luz del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979 están cobijados enteramente por el Estatuto Docente.»7, razón por la cual resulta válida la acreditación del servicio docente bajo esta modalidad para ser tenida en cuenta en el cómputo de la pensión gracia. 2.3.3.

Actuación administrativa 40. El señor Oswaldo Bravo Larrañaga, actuando a través de apoderado, radicó el 6 de septiembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 000792 de 14 de enero de 2019 negó lo peticionado, en razón a que consideró que para el 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. 41.

Inconforme con la decisión, el docente presentó recurso de apelación, el cual fue rechazado por extemporáneo; no obstante, presentó recurso de queja, que se resolvió a través de la Resolución RDP 025581 de 27 de agosto de 2019, confirmando el acto por medio del cual se negó el derecho reclamado. 2.4. Caso concreto 42. Pasa la Sala a determinar si el demandante cumplió con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias, y la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre estas las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la pensión gracia en discusión. 2.4.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad 43. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que Oswaldo Bravo Larrañaga nació el 17 de 7 Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa – Sección Segunda, Sentencia del 1° de febrero de 2007, radicado núm. 76001-23-31-000-2001-03755-01(8533-05).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 febrero de 19598, razón por la cual, el 17 de febrero de 2009 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta 44.

En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, este aspecto no fue objeto de reproche por la demandada con el recurso de apelación. c. Tiempo de servicio 45.

Previo a la verificación de este requisito, y en vista del fundamento invocado por la entidad en sede administrativa para negar la pensión gracia, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de dicha prestación, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data.       46.

En ese orden, no le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que el docente le corresponde acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989. 47. Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial, rememorando que la controversia gira en torno a la acreditación de este requisito: - Vinculación desde el 1° de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980 48.

Revisado el expediente, se observa copia de la Resolución 220 de 18 de septiembre de 1979, suscrita por el secretario de educación pública de Nariño, junto con el delegado del Ministerio de Educación Nacional y el jefe del “Grupo Número Uno – Educación Adultos Nariño”, y con la cual nombran al actor como docente alfabetizador en el Centro San Felipe de Pasto -artículo 7° del acto-, y en el artículo 88 se precisó que las vinculaciones allí dispuestas eran válidas por el periodo de 1° de septiembre de 1979 hasta febrero de 1980. 8 Copia del registro civil de nacimiento y de la cedula de ciudadanía visible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 49. También se allegó copia del acta de 18 de septiembre de 1979, por medio de la cual el señor Bravo Larragaña tomó posesión, y que está suscrita por el secretario de gobierno departamental de Nariño. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 50.

Sobre este nombramiento, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Pasto, en certificación fechada el 17 de agosto de 2018, indicó que se trataba de una designación del orden territorial y que, efectivamente, se desarrolló entre el 1° de septiembre de 1979 y el 28 de febrero de 1980. 51.

De lo anterior, se observa que el señor Oswaldo Bravo Larrañaga fue nombrado como docente alfabetizador por el secretario de educación departamental de Nariño, prestando el servicio docente por 5 meses y 27 días, transcurridos entre el 1 de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980. 52. Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, del acto de nombramiento se desprende que el secretario de educación departamental, en uso de sus atribuciones legales, fue quien fungió como nominador del hoy demandante. 53.

En este punto, vale la pena aclarar que, si bien en la certificación se menciona que el régimen de pensiones es del orden nacional, del acto de vinculación se observa que quien profiere el acto es el ente territorial sin que exista de por medio una orden del ministerio de Educación Nacional; siendo pertinente resaltar que, la participación del delegado de dicha cartera ministerial no implica por sí solo que se trate de una designación nacional, pues, no se dejó indicado que la plaza fuera de ese orden, de manera que dicha intervención, como lo ha señalado la Sala en otros asuntos similares, lo más probable es que fuera con fines de certificación de la existencia de disponibilidad presupuestal; de manera que, en vista de lo anterior y dado que se expidió con posterioridad a la Ley 43 de 1975, se concluye que se trató de una designación como docente nacionalizado. 54.

Lo anterior encuentra respaldo en lo preceptuado en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, que dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 55.

Finalmente, el hecho de haberse laborado como docente alfabetizador de adultos, no impide su contabilización para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, como se mencionó previamente, esta Sección9 ha sostenido que la actividad docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia en los siguientes términos: «De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.» 56.

Así entonces, para efectos de la prestación solicitada, se tendrá en cuenta el tiempo servido como docente alfabetizador, del orden nacionalizado, desde el 1° de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980, esto es, 5 meses y 27 días. - Vinculación desde el 1° hasta el 30 de noviembre de 1983 57. De acuerdo con el certificado de tiempo de servicio expedido por el FOMAG – Secretaría de Educación de Nariño el 17 de agosto de 2018, reiterado el 3 de agosto de 2021, el señor Oswaldo Bravo Larrañaga prestó servicio docente en la modalidad hora cátedra con una intensidad de «88 H S» por el mes de noviembre de 1983. 58.

Sin embargo, teniendo en cuenta que este periodo fue objeto de discusión por parte de la entidad demandada tanto en sede administrativa como en sede judicial, se debe poner de presente que el a quo durante el trámite de primera instancia requirió a la secretaría de educación departamental de Nariño para que allegara copia del acto de nombramiento y/o posesión, y, así mismo, certificara la efectiva prestación del servicio. 59.

En respuesta a lo anterior, el subsecretario administrativo y financiero de la secretaría de educación departamental de Nariño, el 25 de agosto de 202110, informó que el educador mencionado registra la siguiente prestación de servicio 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23- 33-000-2013-00138-01 (2497-2014).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000-2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014- 00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000- 2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173- 01(4060-19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462-00 (1503-2021). 10 Documento visible en el archivo 32 del expediente digital disponible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 docente: 60. Como se puede observar, no se deja constancia de la prestación del servicio por el periodo transcurrido entre el 1° al 30 de noviembre de 1983, por tanto, al no poderse constatar, resulta imposible para esta Sala tener este tiempo como cierto para fines del reconocimiento pensional reclamado.

Además, no milita ninguna otra documentación que permita establecer el lapso temporal en cita. 61. Para la Sala resulta claro que el demandante tenía pleno conocimiento que la discrepancia con la entidad se presentaba ante la falta de certeza sobre la naturaleza de la vinculación, de manera que, al iniciar el proceso judicial, al docente accionante le correspondía demostrar los supuestos fácticos que sustentaban su pretensión. 62.

Vale la pena poner de presente respecto a la carga de la prueba, que conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso, se prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», y para el caso que hoy nos ocupa, no cabe duda de que la parte demandante tenía la obligación de acompañar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara el lleno de requisitos legales para obtener el reconocimiento prestacional reclamado, lo cual no ocurrió. 63.

Ahora, no se advierte mayor gestión del interesado, más allá de allegar copia de la certificación del tiempo de servicios, cuando bien pudo haber aportado otro tipo de documentación que respaldara sus argumentos, tales como el acto de nombramiento o el acta de posesión, o copias de pago de salarios por el periodo mencionado, entre otros, todo ello con miras a llevar al convencimiento de la existencia de la ejecución de la labor docente por el tiempo analizado. 64.

La Corte Constitucional respecto a la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, en sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 por lo cual merece una especial protección del Estado”11.

Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”12. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.13» (Negrilla de la Sala) 65. Así, es claro que el señor Bravo Larrañaga al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento prestacional perseguido, tenía la obligación de aportar las pruebas que consideraba podía corregir la inconsistencia presentada, y que fue motivo de la negación del derecho reclamado en sede administrativa, y así lograr la prosperidad de sus pretensiones, lo cual no ocurrió. Sin que en todo caso haya informado sobre alguna circunstancia especial que le hubiere impedido haber obtenido la prueba y aportarla al plenario con la demanda o a través de reforma a la demanda. 66.

En esa línea de consideraciones, para la Sala el tiempo de servicio aducido por el docente en el periodo que se analiza desde el 1° al 30 de noviembre de 1983 no se encuentra suficientemente probado, por lo que no es posible su inclusión para efectos de la prestación deprecada. - Vinculación de 1 de septiembre de 1984 al 31 de diciembre de 1989 67.

En el expediente reposan copias de los actos administrativos por medio de los cuales el señor Oswaldo Bravo Larrañaga fue nombrado por el Gobernador del Nariño como profesor hora cátedra para el Centro Experimental Piloto de Nariño; al respecto, se observan las Resoluciones 032 de 3 de octubre de 1984, 445 de 2 de diciembre de 1985, 046 de 17 de octubre de 1986, 151 de 29 de agosto de 1987, 59 de 13 de diciembre de 1988 y 219 de 18 de octubre de 1989; en dichos actos se deja indicado que el nombramiento en dicho centro experimental cuenta con el aval del Fondo Educativo Regional –FER-. 68.

Obsérvese, por ejemplo, la Resolución 151 de 29 de agosto de 1987, en la que 11 «Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T- 376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 12 «Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.» 13 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.

En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 el gobernador de Nariño determinó la vinculación del señor Oswaldo Bravo Larragaña como docente de hora cátedra para el Centro Experimental Piloto de Nariño: 69.

Respecto a los nombramientos antes señalados, se allegó certificación de 17 de agosto de 2018, por medio de la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Pasto, indicó las novedades laborales del aquí actor y sostuvo que el tipo de vinculación era territorial (departamental), tal y como se observa a continuación: 70.

De lo anterior se observa que, si bien los servicios fueron prestados como docente de hora cátedra en el departamento de Nariño, se debe tener en cuenta que las vinculaciones se produjeron a través de los Centros Experimentales Piloto (CEP), estos surgieron con la expedición del Decreto 88 de 22 de enero de 1976, por medio del cual se restructuró el sistema educativo nacional y se reorganizó el Ministerio de Educación Nacional.

En el artículo 18 de la norma en mención, se estableció la creación de un CEP por cada departamento, intendencia, comisaría, así como en el Distrito Especial de Bogotá, con el fin de ejecutar de manera descentralizada los programas de la dirección de capacitación y perfeccionamiento Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 docente, currículo y medios educativos. 71.

Más adelante, con la expedición del Decreto 1816 de 24 de agosto de 1978, se reglamentaron los CEP y se determinó, en su artículo 10, que «[e]l Ministerio de Educación Nacional a través de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos, velará por el cumplimiento y aplicación de las normas para el manejo y dirección de los Centros Experimentales Pilotos que se organicen en todo el país», es decir, la cartera de educación estaría a cargo de los ya mencionados CEP. 72.

A través del Decreto 25 de 3 de enero de 1986 (por el cual se modificó el artículo 3.º del Decreto 2762 de 198014), se reiteró que los CEP dependerían del Ministerio de Educación, pero se aclaró que debían coordinar su labor con las secretarías de educación. 73. Con la Ley 24 de 1988 se dio una nueva reestructuración del Ministerio de Educación Nacional y en su artículo 59 se indicó: «Artículo 59º. – En cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá, funcionará un Centro Experimental Piloto, dependiente de la División de Investigación, Pueda Curricular y Coordinación de Centros Experimentales Piloto (CEP).

Parágrafo 1º.-Corresponde al Ministro de Educación Nacional las facultades de libre nombramiento y remoción del Director del CEP. Parágrafo 2º.-Corresponde a la Junta Administradora del FER las facultades de nombramiento y remoción y administración del personal subalterno del CEP. Parágrafo 3º.-Cuando se considere conveniente, el Gobierno Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización, fijación y de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para los CEP.» 74.

El parágrafo 3.º del artículo previamente mencionado, fue modificado por el artículo 14 de la Ley 29 de 1989, únicamente para precisar que es el Ministerio de Educación Nacional quien posee la facultad para suscribir lo allí plasmado, es decir, convenios con las entidades territoriales para el funcionamiento de los CEP. «Artículo 14º.- El parágrafo 3 del artículo 59 quedará así: Cuando se considere conveniente, el Ministro de Educación Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización y fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para la CEP.» 75.

En el Capítulo VIII del Decreto 525 de 6 de marzo de 1990, se estableció que los CEP se regirían por el estatuto contenido en este decreto, además, reiteró que dependían de la División de Investigación, Prueba Curricular y Coordinación de 14 «El Sistema Nacional de Capacitación del Magisterio será dirigido por el Ministerio de Educación Nacional y se integra con las siguientes instituciones. […]» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Centros Experimentales Piloto del Ministerio de Educación Nacional; así mismo, de manera expresa, el artículo 77 definió que «[L]as plantas de personal de los Centros Experimentales Piloto se crearán y/o modificarán de conformidad con lo establecido en las normas legales vigentes aplicables a los cargos públicos del orden nacional.» 76.

Finalmente, a través de la Ley 60 de 1993, se ordenó incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales y distritales a los CEP, los cuales serían pagados con el situado fiscal. El decaimiento de este programa sucedió con los artículos 111 de la Ley 115 de 1994 y 20 del Decreto 709 de 1996, por medio de los cuales los CEP se incorporaron a los Comités Territoriales de Capacitación de Docentes. 77.

En atención al recuento normativo en cita, es claro que los Centros Experimentales Piloto (CEP) dependían directamente de la Nación hasta la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993 cuando fueron incorporados a los entes territoriales, aclarando que en ningún momento se refirió a un cambio en el tipo de vinculación de quienes se encontraban nombrados en los CEP, circunstancia que ha sido tratada y reiterada por la jurisprudencia de esta sección en sentencias de 25 de febrero de 2016, radicado 05001-23-32-000-2011-00946-01 (0512-2014), de 6 de mayo de 2021, con radicado 68001-23-33-000-2016-00286-01 (1579-2019) y de 4 de mayo de 2023, con radicado 23001-23-33-000-2014-00235-01 (0373-2017). 78.

Así entonces, de lo descrito previamente es claro que el tiempo de servicio derivado de la vinculación a través de los CEP, que para el caso en concreto corresponde al transcurrido entre el 1° de septiembre de 1984 hasta el 31 de diciembre de 1989, pese a que fue tenido en cuenta en sede administrativa por la entidad, y valorado por el a quo, con fundamento en el análisis normativo anterior, no resulta válido para efectos de obtener la pensión gracia, pues, conforme se analizó, se debe entender que es una designación nacional. - Vinculación desde el 1° de enero de 1990 al 31 de agosto de 2005 79.

En el expediente reposa documento que se señala es copia del Decreto 1025 de 2 de octubre de 1990, sin embargo se advierte que esta corresponde a una transcripción de dicho acto, mediante el cual se afirma que el gobernador de Nariño, en uso de sus atribuciones legales, nombró al hoy demandante como «profesor de tiempo completo del Instituto Nocturno Juanambú de la Unión y destínese en comisión al Colegio Nacional» del mismo municipio, con efectos fiscales retroactivos al 1° de enero de dicho año. 80.

Resulta necesario destacar que, dicha transcripción se realizó el 13 de noviembre de 1990, y en la misma se menciona que es “copia fiel”, no obstante, no se allegó la correspondiente copia que contenga la firma de los servidores que suscribieron dicho acto de nombramiento; en todo caso, si se allegó el acta de posesión debidamente suscrita por los intervinientes, habiendo tomado posesión ante el alcalde de La Unión, Nariño. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 81.

Además, junto con la demanda fue anexado certificado de historia laboral emanado del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora – Secretaría de Educación Municipal de Pasto15, en el cual se indica que el señor Oswaldo Bravo Larrañaga fue nombrado a través del Decreto 1025 de 1° de enero de 1990 en el Colegio Nacional Juanambú del municipio de la Unión, Nariño, permaneciendo allí, hasta el 31 de agosto de 2005 con vinculación de naturaleza nacional, habiendo tenido como novedades en ese periodo, además del nombramiento, traslados, ascensos y cambio de funciones. 82.

Lo anterior, guarda coherencia con la certificación de tiempo de servicios de 20 de junio de 2003, expedida por la Secretaría de Educación de Nariño, en donde se informa que la vinculación del docente, producto del Decreto 1025 de 1990, es en propiedad como nacional. 83. Pues bien, aun cuando los distintos certificados obrantes en el plenario dan cuenta que la designación del actor fue del orden nacional, e incluso así lo certifica 15 Folio 49 del archivo 001 del expediente digital disponible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 la respectiva secretaría de educación en cumplimiento al decreto de pruebas efectuado por el a quo, lo cierto es que, para esta Sala, el acto de nombramiento no permite establecer que se trató de un docente nacional como pasa a explicarse. 84.

Se tiene entonces que el Decreto 1025 de 1990, dispuso nombrar al señor Bravo Larrañaga en el Instituto Nocturno Juanambú de la Unión, ahora, según Ordenanza 006 de 7 de noviembre de 1973, expedida por la Asamblea departamental de Nariño, y que figura en el plenario16, se dispuso que a partir del 1° de enero de 1974, el departamento tomaba bajo su cargo el funcionamiento del instituto en mención de enseñanza secundaria, quedando “departamentalizado” el mismo, disponiendo que el departamento hará las apropiaciones necesarias para el funcionamiento de aquél. 85.

Cabe destacar que, en esa misma ordenanza se señaló que el instituto en el que fue nombrado el actor, funcionaba adjunto al plantel del “Colegio Nacional de Bachillerato Mixto Diurno “Juanambú”, evidenciándose entonces que este último es distinto al Instituto Nocturno. 86. Así mismo reposa en el expediente, Resolución de 4 de noviembre de 1990, procedente del Ministerio de Educación mediante la cual aprueban unos estudios en el Instituto Nocturno Juanambú, precisando que es un plantel oficial de “propiedad” del departamento de Nariño.17 87.

De otro lado, revisado el contenido del acto de designación, se advierte que el mismo fue suscrito por el Gobernador de Nariño, sin que se haya señalado que la plaza fuera del orden nacional, o que se actuará por delegación o instrucción del Ministerio de Educación; además, tampoco esta última cartera tuvo actuación alguna para efectos de nombramiento.

Y si bien se expidió con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, lo cierto es que tampoco se invocó dicha normativa, por lo que tampoco se trata de un docente nacionalizado. 88. En atención al material probatorio antes referenciado, estima la Sala que el educador fue objeto de un nombramiento de naturaleza territorial, pues, se rememora que el instituto al cual fue designado era departamental.

Ahora, lo cierto es que se nombró en el Instituto Nocturno Juanambú de la Unión, y en ese mismo acto fue comisionado para prestar servicios en el Colegio Nacional Juanambú de la Unión, ejerciendo sus funciones en este último desde el 1° de enero de 1990 hasta el 10 de agosto de 1991 (1 año, 7 meses y 9 días). 89. Para el momento de dicha designación, se encontraba vigente el Decreto 2277 de 1979, el cual disponía que una de las situaciones administrativas en las que se podía encontrar un docente, era en comisión, y al respecto establecía: 16 Folios 65-66 de la demanda 17 Folios 67 y 68 de la demanda Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 «Artículo 66.

COMISIONES. El educador escalafonado en servicio activo, puede ser comisionado en forma temporal para desempeñar por encargo otro empleo docente, para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, para adelantar estudios o participar en congresos, seminarios u otras actividades de carácter profesional o sindical. En tal situación el educador no pierde su clasificación en el escalafón y tiene derecho a regresar al cargo docente, tan pronto renuncie o sea separado del desempeño de dichas funciones.

Si el comisionado fuere removido por una de las causales de mala conducta contempladas en el artículo 46 de este decreto, se le aplicará el procedimiento disciplinario establecido en el capítulo V. El salario y las prestaciones sociales del docente comisionado serán los asignados al respectivo cargo. El tiempo que dure la comisión será tomado en cuenta para efectos de ascenso en el escalafón. Si el nombramiento para un cargo de libre nombramiento y remoción no se produce por comisión, sino en forma pura y simple, el educador se considerará retirado del servicio activo docente.» 90.

Pues bien, para esta Colegiatura no exista duda alguna en cuanto a que el demandante fue nombrado en una institución de carácter departamental, y si bien ejerció una labor docente en un colegio nacional, ello fue en virtud de la comisión ordenada en el mismo acto de designación, y dicha actividad se ejecutó desde el 1° de noviembre de 1990 hasta el 10 de agosto de 1991; siendo que, a partir del 11 de agosto de 1991, aquél fue trasladado al Colegio Cooperativo Mixto Consacá18, Nariño conforme Decreto 1400 de 1991, y posteriormente a otras instituciones de carácter departamental como da cuenta el certificado de tiempos de servicios del FOMAG. 91.

En ese orden, si bien la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, certificó que tal nombramiento tuvo un origen nacional, de conformidad con lo expuesto, ello no resulta acertado; por el contrario, lo que se advierte es un yerro, pues, parte del supuesto de que la designación se hizo en el Colegio Nacional Juanambú del municipio de la Unión, cuando realmente se dispuso en el Colegio Nocturno Juanambú de la Unión, siendo diferente el uno del otro como arriba se indicó. 92.

Por tanto, el tiempo de servicio prestado desde el 1° de enero de 1990 hasta el 31 de agosto de 2005, para un total de 15 años, 8 meses y 2 días, resulta válido para acreditar el requisito de tiempo de servicios para obtener la pensión gracia, pues, tuvo origen en una designación del orden territorial. 18 Ello en virtud de permuta que fue aceptada por el Gobernador de Nariño, sin que se advierta actuación alguna del Ministerio de Educación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 - Vinculación desde el 1° de septiembre de 2005 hasta el 3 de agosto de 2021 93.

Por medio del Decreto 074 de 25 de agosto de 2005, el municipio de Pasto nombró al aquí demandante como coordinador de la planta global de instituciones educativas del municipio de Pasto, ubicado en la institución educativa municipal Ciudad de Pasto. 94. Posterior al periodo de prueba, con el Decreto 0355 de 22 de agosto de 2006, expedido por el secretario de educación municipal, el actor fue nombrado en propiedad en el cargo de coordinador de la planta global de cargos del sector educativo del municipio de Pasto.

Las anteriores novedades laborales fueron certificadas el 3 de agosto de 2021 por el FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Pasto, en donde se precisó que el tipo de vinculación era nacional y que, para la fecha de expedición del certificado, el señor Oswaldo Bravo Larragaña se encontraba activo en el cargo de coordinador en propiedad. 97.

De la referida certificación, se sustrae que el señor Oswaldo Bravo Larragaña se posesionó como docente con vinculación de naturaleza nacional desde el 1° de septiembre de 2005 y que, para la fecha de expedición del certificado, 3 de agosto de 2021, se encontraba vinculado, esto es, por 15 años, 11 meses y 2 días. 98. Revisado el Decreto 074 de 2005, se observa que quien funge como nominador es el secretario de educación del municipio de Pasto, quien en uso de la delegación de funciones administrativas y de las atribuciones conferidas por la Ley 715 de 2001, el Decreto 1278 de 2002 y los Decretos Reglamentarios 3238 y 4235 de 2004, nombró al señor Bravo Larragaña como directivo docente. 99.

Sobre el particular, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 7° de la Ley 715 de 200119, da cuenta que tanto los distritos 19 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 como municipios certificados deberán administrar el servicio educativo en atención al artículo 153 de la Ley 115 de 1994, que, para el caso concreto, otorga a dichos entes territoriales la facultad de nombrar, remover, trasladar, sancionar, conceder licencias y otras situaciones administrativas a los docentes, directivos docentes y personal administrativo, autorizando para ello los concursos de méritos. 100.

En cuanto al Decreto 1278 de 200220, el artículo 6° determinó los cargos que corresponden a los llamados directivos docentes y el artículo 10 estableció los requisitos para acceder a dichos cargos. Finalmente, en cuanto a los Decretos reglamentarios 3238 y 4235 de 2004, se debe resaltar que estos reglamentaron el ingreso a la carrera docente por medio de los concursos de méritos. 101.

En ese orden, teniendo en cuenta que el alcalde de Pasto, al expedir el Decreto 074 de 2005 se fundamentó en las normas en comento, no cabe duda de que el nombramiento lo efectuó en su calidad de administrador de la educación conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, dentro de la planta de personal municipal, con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, pues fue en el marco de un concurso de méritos para cubrir plazas territoriales. 102.

Aunado a ello, el acto de nombramiento tampoco indica que el actor hubiera sido designado para ocupar una plaza nacional, o en un establecimiento educativo de ese orden o en un programa administrado por el Ministerio de Educación Nacional, así como la designación tampoco fue efectuada directamente por dicha cartera, por lo que no existen razones para afirmar que el docente era nacional. 103.

Por lo anterior, se debe entender que la vinculación docente es del orden municipal, toda vez que, de la lectura del acto de nombramiento, se sustrae que el municipio convocó a concurso público de méritos para proveer cargos dentro de su planta global, especificando que se trata de plazas municipales en instituciones propias de la entidad territorial. 104.

Finalmente, vale la pena reiterar que, si bien el cargo en el que fue nombrado el señor Oswaldo Bravo Larragaña es el de coordinador, como ya se observó previamente, este resulta válido para ser tenido en cuenta como ejercicio docente para efectos de la pensión gracia; ello, en cuanto el artículo 4° del Decreto 1278 de 2002 determinó que la función docente es ejercida tanto por los docentes y directivos docentes, aunado a ello, el artículo 6° de la mencionada norma especificó que el cargo de coordinador corresponde a los denominados directivos docentes.21 dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» 20 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente» 21 En el mismo sentido, véanse: Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 05001-21-31-000- 2000-03866-01 (1752-2005. Sentencia de 7 de septiembre de 2006. / Radicado: 05001-23-31-000- 2011-0939-01 (2663-2012) Sentencia de 12 de mayo de 2014. / Radicado: 05001-23-31-000-2011- 00946-01 (0512-2014) Sentencia de 25 de febrero de 2016 / Radicado: 23001-23-33-000-2014- 00235-01 (0373–2017) Sentencia de 4 de mayo de 2023.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 105. Así, el tiempo de servicio docente prestado desde el 1° de septiembre de 2005 al 3 de agosto de 2021, fecha de expedición del último certificado allegado, es decir, 15 años, 11 meses y 2 días, resulta válido para pensión gracia, no obstante, la Sala computará como extremo final hasta el 6 de septiembre de 2018, fecha en la que se presentó la reclamación administrativa que originó los actos acusados, esto, para un total de 13 años y 5 días. 106.

En ese orden, el actor acredita como tiempos válidos para efectos de la pensión gracia los siguientes: NATURALEZA DE LA DESIGNACIÓN EXTREMOS LABORALES TOTAL Nacionalizado 1° de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980 5 meses y 27 días Territorial 1° de enero de 1990 hasta el 31 de agosto de 2005 15 años 8 meses y 2 días Territorial 1° de septiembre de 2005 - 6 de septiembre de 2018 - fecha de la reclamación administrativa. 13 años y 5 días TOTAL 29 años 2 meses y 4 días 107.

Por lo ya sustentado, se tiene que en efecto como lo dispuso el tribunal de instancia, el docente demandante cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia; sin que tenga vocación de prosperidad los argumentos expuestos por la entidad con el recurso, pues, respecto al tiempo servido antes del año 1980, se estima que está debidamente demostrado, y se trató de una vinculación como nacionalizado, más no nacional; y lo propio ocurre con la labor desarrollada a partir de 1990, la cual tuvo una naturaleza territorial.

Además, no tiene incidencia alguna el origen de los recursos con los que se realizaron los pagos de salarios y prestaciones, pues como se señaló en la parte normativa y jurisprudencial, lo que resulta relevante en estos asuntos es la naturaleza de la plaza en la cual se designó al educador, debiendo ser del orden territorial o nacionalizado. 108.

Cabe destacar en todo caso, que la Sala no encontró demostrada la labor que se aduce entre el 1° y el 30 de noviembre de 1983 (1 mes), y por otra parte, la actividad docente desempeñada desde el 1° de septiembre de 1984 hasta el 31 de diciembre de 1989 (5 años, 4 meses y 2 días), se originó en virtud de una designación nacional y por tanto no pueden ser tenidas en cuenta; pero aun así, el actor cumple en demasía con el requisito de los 20 años de servicio como territorial o nacionalizado, aspecto cuestionado por la entidad con el recurso. 109.

Vistas así las cosas, se advierte la necesidad de modificar la fecha del estatus Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 pensional, ya que debido a los tiempos que está Corporación estima como válidos para pensión gracia, se concluye que adquirió dicho estatus el 1° de julio de 2009, cuando acreditó los 20 años de servicio docente, fecha para la que ya había cumplido los 50 años -el 17 de febrero de 2009-. 110.

Ahora, siendo exigible el derecho a partir del 1° de julio de 2009, el actor tenía hasta el 1° de julio de 2012, para presentar la reclamación respectiva, so pena de que se configurara el fenómeno de la prescripción de las mesadas causadas; sin embargo, se tiene que solo radicó dicha solicitud hasta el 6 de septiembre de 2018, y la demanda la presentó el 4 de octubre de 2019, por lo que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 6 de septiembre de 2015, fecha que coincide con la señalada por el tribunal, pero se advierte que para dicho estudio no se tuvo en cuenta la fecha de la exigibilidad del derecho, pues el a quo no precisó dicho aspecto lo cual resulta necesario al proferir decisiones judiciales que reconocen derechos pensionales. - De la condena en costas de primera instancia 111.

La parte demandada también eleva su inconformidad frente a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia. 112. Se rememora que en el recurso de alzada la entidad demandada manifestó que la actuación en el trámite de la primera instancia fue razonada y justificada en la defensa de los intereses de esta, por lo que considera no fue temeraria o abusiva del derecho y por tanto no se encuentra configurada la condena en costas en su contra.

Aunado a que prosperó la excepción de prescripción que propuso al contestar la demanda. 113. Pues bien, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 114.

Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 115.

Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. 116.

Posteriormente, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 117. Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal, teniendo en cuenta que la sentencia se dictó el 27 de octubre de 2021, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021. 118.

Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no tuvo en cuenta la última disposición en cita, y por el contrario únicamente se limitó a citar el artículo 188 del CPACA, y los artículos 365 y 366 del CGP, concluyendo que, en vista que la parte actora actuó a través de apoderado, debía ser condena en costas y en agencias en derecho la parte vencida. 119.

De manera que, realizada la valoración en atención a lo dispuesto en el citado artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se advierte la carencia de fundamento legal por parte de la entidad al momento de contestar la demanda, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia, y por tanto resulta procedente revocar el numeral quinto de la sentencia. 2.4.2.

Conclusión 120. De lo descrito previamente, resulta evidente que el señor Oswaldo Bravo Larragaña acreditó el cumplimiento de requisitos para ser beneficiario de una pensión gracia, por lo que tiene derecho a su reconocimiento en los términos indicados con anterioridad. 121. De manera que, si bien se comparte el sentido de acceder a las pretensiones, resulta necesario modificar la sentencia con miras a precisar la fecha del estatus pensional, aspecto que no fue fijado por el a quo y que resulta necesario en este tipo de asuntos.

Y se revocará el numeral quinto, que dispuso la condena en costas. 2.5. Condena en costas en esta instancia 122. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la existencia de carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la entidad con el recurso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se estima que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando la revocatoria de la sentencia la solicitó en virtud de certificados laborales que indicaban que la designación era nacional. 123.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. MODIFICAR el numeral tercero la sentencia 27 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda, el cual quedará así:

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP, que expida un nuevo acto administrativo en el cual reconozca y ordene el pago correspondiente de la pensión de jubilación gracia a que tiene derecho el señor OSWALDO BRAVO LARRANIAGA, identificado con la cédula de ciudadanía n°. 16.625.629 expedida en Cali (V), a partir del 1° de julio de 2009, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales efectivamente cotizados en el año anterior a la configuración del estatus pensional, esto es, entre el 1 de julio de 2008 y el 30 de junio de 2009, con efectos a partir del 6 de septiembre de 2015 por configuración de la prescripción trienal.

SEGUNDO. REVOCAR el numeral quinto de la sentencia, que dispuso la condena en costas.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.

QUINTO. Se acepta la renuncia del abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa como apoderado de la UGPP de acuerdo con el memorial disponible en el índice 15 de SAMAI. Así mismo, se reconoce personería a la abogada Ana María Londoño como apoderad de la UGPP en atención al poder allegado a vía correo electrónico y visible en el índice 13 de SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00509 01 (3413-2023) Demandante: Oswaldo Bravo Larrañaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 SEXTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/