Radicado: 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante: U.A.E de Pensiones de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DE CUNDINAMARCA Demandado DEPARTAMENTO DEL META Temas Apelación. Auto que rechaza la demanda.

Caducidad. Actos administrativos susceptibles de control judicial AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (en adelante Pensiones Cundinamarca) contra el auto del 9 de mayo de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que rechazó la demanda porque operó la caducidad de algunos de los actos acusados y los otros no son susceptibles de control judicial1.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. El Departamento del Meta liquidó el crédito a cargo de Pensiones Cundinamarca por concepto de cuotas partes pensionales, mediante la Resolución Nro. 1478 del 28 de septiembre de 2015. Luego, la entidad territorial inició procedimiento de cobro coactivo por la obligación liquidada con el Mandamiento de Pago Nro. 408 del 25 de mayo de 2016.

La deudora propuso las excepciones de prescripción y de falta de título ejecutivo. Sin embargo, el Departamento del Meta las negó mediante la Resolución Nro. 4932 del 5 de julio de 2017, la cual fue confirmada con la Resolución Nro. 4969 del 3 de octubre del mismo año, al negar la reposición presentada por la actora. La demandada ordenó seguir adelante la ejecución con el Auto Nro. 087 del 20 de agosto de 2021.

Además, actualizó el monto del crédito con la Resolución Nro. 236 del día 23 del mismo mes y año, la cual fue confirmada con la Resolución Nro. 42 del 2 de marzo de 2022. Finalmente, el Departamento del Meta dio por terminado el procedimiento de cobro coactivo por pago total, mediante Auto Nro. 021 del 17 de marzo de 2022. La UAE de Pensiones de Cundinamarca presentó la demanda de la referencia, mediante la cual pretende la nulidad de todos los actos administrativos antes 1 La apelación fue concedida por el a quo mediante auto del 12 de junio de 2024 (Cfr. Samai del Tribunal, índice 12) y el expediente pasó al despacho por reparto el 28 de junio de 2024 (Cfr. Samai, índice 3).

Radicado: 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante: U.A.E de Pensiones de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 enunciados y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declaren probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción, la devolución de las sumas embargadas, debidamente indexada, y los intereses correspondientes.

Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo del Meta, por medio del auto del 9 de mayo de 2024, rechazó la demanda porque operó el fenómeno de la caducidad frente algunos de los actos acusados y, los demás, no son susceptibles de control. Con relación a las Resoluciones Nro. 4932 de 2017 (que declaró no probadas las excepciones propuestas) y Nro. 4969 del mismo año (que decidió la reposición interpuesta contra la anterior decisión), indicó que el acto que agotó la vía gubernativa fue notificado el 4 de septiembre de 2019, mientras que la demanda es del 5 de septiembre de 2022, esto es después de los cuatro meses previstos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Así mismo, la Resolución Nro. 1478 de 2015 (que liquidó el monto de la obligación) fue notificado el 19 de octubre de ese año, de modo que también fue inoportuna la demanda de la referencia. El Auto Nro. 087 de 2021 (que ordenó seguir adelante con la ejecución) fue notificado el 24 de agosto del mismo año, de modo que la demanda también fue interpuesta luego de que transcurrieran los cuatro meses del artículo 164 ibidem.

En cuanto a las Resoluciones Nro. 236 de 2021 (que actualizó el monto de la obligación) y Nro. 042 de 2022 (que confirmó la anterior decisión) y el Auto Nro. 021 de 2022 (que terminó el procedimiento de cobro por pago total), consideró que no son actos susceptibles de control judicial porque no fueron previstos por el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y porque no contienen una decisión de fondo sobre una situación jurídica.

Destacó que el acto que actualizó la obligación se limitó a liquidar los intereses causados hasta esa fecha, sin imponer cobros adicionales, por lo que reiteró que no contiene una decisión sobre alguna situación jurídica de la demandante. De igual modo, resaltó que el auto que dio fin al procedimiento de cobro únicamente determinó el estado de la obligación, pero no la extingue, pues esta consecuencia operó, únicamente, desde el momento del pago efectivo.

Recurso de apelación La demandante puso de presente que fueron proferidos dos actos que ordenaron seguir adelante con la ejecución: la Resolución Nro. 4932 de 2017 y el Auto Nro. 087 de 2021. Indicó que esta irregularidad fue puesta de presente ante la demandada, pidiendo la nulidad de lo actuado a partir de la notificación del mandamiento de pago.

Así mismo, aseguró que otra irregularidad es que este último acto (mandamiento de pago) fue expedido en favor del Departamento del Meta y en contra del Departamento de Cundinamarca (no de Pensiones Cundinamarca). Señaló que lo anterior debe tenerse presente al computar el plazo para demandar, pues el Auto Nro. 087 de 2021 fue notificado mediante el Oficio Nro. 14401-1442 del 20 de agosto de mismo año y de forma electrónica el día 24 del mismo mes y anualidad.

Radicado: 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante: U.A.E de Pensiones de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que, por lo anterior, Pensiones Cundinamarca presentó la petición de nulidad procesal antes referida, el 26 de agosto de 2021, en la que alegó que se violó su derecho al debido proceso porque se libró un mandamiento de pago sin una adecuada notificación, además de la violación de los derechos del Departamento de Cundinamarca, pues se le notificó de un mandamiento de pago que no contiene una obligación a su cargo.

Argumentó que lo expuesto demuestra que hubo una irregularidad insubsanable y que, ante el silencio del Departamento del Meta frente a su petición de nulidad, no es aceptable afirmar que el Auto Nro. 087 de 2021 estaba ejecutoriado y que, por lo tanto, no operó la caducidad. Luego, manifestó que Pensiones Cundinamarca solo estuvo facultada para presentar la demanda con la notificación del Auto Nro. 021 de 2022 (que dio por terminado el procedimiento de cobro), por lo que presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de abril de 2022, lo cual interrumpió el término de caducidad hasta que la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró que el litigio no era conciliable, mediante providencia del 13 de mayo del mismo año. Por lo anterior, sostuvo que la demanda presentada el 5 de septiembre de 2022 fue oportuna, pues el plazo de 4 meses para demandar inició su conteo el 13 de mayo de 2022 y finalizaba el mismo día del mes de septiembre, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 y el artículo 96 de la Ley 2220 de 2022.

Frente a la Resolución Nro. 1478 de 2015 (que liquidó el monto de la obligación), afirmó que, desde su expedición, el Departamento del Meta sabía que el procedimiento de cobro debía adelantarse contra el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, actualmente Pensiones Cundinamarca, pero no lo hizo, pues el mandamiento de pago se libró contra el Departamento de Cundinamarca.

Señaló que formuló las excepciones de prescripción y de falta de título ejecutivo, las cuales fueron negadas por las Resoluciones Nro. 4932 de 2017 y Nro. 4969 del mismo año. Además, la demandada actualizó el monto del crédito con las Resoluciones Nro. 236 del 23 de agosto de 2021 y Nro. 42 del 2 de marzo de 2022. Reiteró que solicitó la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación del mandamiento de pago, petición que no fue resuelta y que, por lo tanto, solo con la notificación del auto que dio por terminado el procedimiento es que estuvo facultada para demandar, previo el agotamiento del trámite de conciliación extrajudicial antes descrito.

Manifestó que el auto que dio por terminado el cobro coactivo si adoptó una decisión de fondo, pues determinó que la obligación fue extinguida por el pago mediante la aplicación del Título Judicial Nro. 445010000589791 por valor de $3.842.155.924. Además, reiteró que contra este acto no operó la caducidad. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede el rechazo de la demanda, para lo cual deberá verificar si operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y si los actos acusados son susceptibles de control judicial.

Radicado: 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante: U.A.E de Pensiones de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De forma preliminar al estudio de los cargos de la apelación, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem, por tratarse de un auto que rechaza la demanda.

Antes de analizar los argumentos de la apelación, es importante observar que el Tribunal rechazó la demanda con relación a las Resoluciones Nro. 236 de 2021 (que actualizó el monto de la obligación) y Nro. 042 de 2022 (que confirmó la anterior decisión) porque consideró que no son actos administrativos susceptibles de control judicial.

Sin embargo, la apelante no propuso ningún reparo al respecto, por lo que este punto no será analizado, conforme los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. La actora sostuvo que el Auto Nro. 021 del 17 de marzo de 2022 es susceptible de control judicial porque, contrario a lo dicho por el a quo, modificó su situación jurídica al declarar extinta la obligación. Para decidir este punto, se advierte que el ordinal primero del acto administrativo referido resolvió «DECLARAR por terminado el presente Proceso Administrativo de Cobro Coactivo en contra del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA (…), por el pago total de la deuda por concepto de CUOTAS PARTES PENSIONALES»2.

De esta forma, le asiste la razón a la apelante al señalar que el auto transcrito adoptó una decisión de fondo porque, si bien la obligación se extingue con el pago, fue este acto el que lo reconoció y dio por terminado el trámite de cobro. En consecuencia, se trata de un acto administrativo susceptible de control judicial. En gracia de discusión, aun si no se aceptara la anterior interpretación, debe tenerse en cuenta que el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que son actos definitivos los que deciden sobre el fondo del asunto «o hagan imposible continuar con la actuación».

De esta forma, el Auto Nro. 021 de 2022 es susceptible de control judicial porque, al dar fin al trámite de cobro coactivo, hizo imposible continuar con la actuación. De otro lado, la actora aseguró que no operó el fenómeno de la caducidad frente a los actos demandados porque, luego de notificado el Auto Nro. 087 de 2021 (que ordenó seguir adelante con la ejecución), presentó una petición de nulidad procesal que no fue resuelta por la demandada.

En consecuencia, aseguró que solo estuvo facultada para presentar la demanda de la referencia con la notificación del Auto Nro. 021 de 2022 (que dio fin al cobro coactivo). Al respecto, se debe precisar que, contrario a lo afirmado por la apelante, la petición de nulidad procesal no es un recurso administrativo, pues no está contemplado en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior se refuerza en que la petición de nulidad procesal no tiene como finalidad formular reparos de legalidad o conveniencia sobre la decisión adoptada por la Administración, sino poner de presente irregularidades en el trámite administrativo con el objetivo de que se subsane el vicio procedimental o, de ser imposible hacerlo, que se declare su terminación. 2 Samai del Tribunal, índice 1, pdf del anexo 2, página 68.

Radicado: 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante: U.A.E de Pensiones de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ahora, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que el término de caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses «contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

Conforme esta disposición, no es cierto que se deba esperar a que se resuelva la petición de nulidad procesal ni que se declare terminado el procedimiento para que el interesado esté facultado para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Por el contrario, el término de caducidad, al ser de orden público, y por tanto inmodificable, debe contabilizarse de forma separada frente a cada acto susceptible de control judicial.

Esta regla tiene como excepción únicamente los casos en que el interesado presentó oportuna y adecuadamente un recurso administrativo en su contra, pues la Administración aún podría modificar su decisión, de modo que el término de caducidad se contabiliza desde la notificación del auto que lo resuelve. Para el asunto bajo examen, se evidencia que la Resolución Nro. 1478 de 2005 (que liquidó el crédito) fue notificada el 19 de octubre de 20153.

En consecuencia, el plazo para demandarla inició el día siguiente y finalizó el sábado 20 de febrero de 2016. Pero por ser un día inhábil, se extendió hasta el lunes 22 del mismo mes y año. Ahora, en el expediente consta que la actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de abril de 20224, esto es, cuando ya había finalizado el plazo para solicitar la nulidad de la referida Resolución Nro. 1478, por lo que no tuvo la posibilidad de suspender el término para demandar, conforme el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

Por lo tanto, en este caso, operó el fenómeno de la caducidad. Por su parte, la Resolución Nro. 4969 (que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución Nro. 4932) fue notificada el 5 de septiembre de 20195. En consecuencia, el término para demandarlo inicio el día siguiente y finalizó el 6 de enero de 2020, pero por ser un día inhábil, se prorrogó el plazo hasta el lunes 13 del mismo mes y año. Al igual que en el caso anterior, la solicitud de conciliación extrajudicial de 2022 fue extemporánea, por lo que operó la caducidad.

Con relación al Auto Nro. 087 de 2021 (que ordenó seguir con la ejecución) fue notificado por correo electrónico del 24 de agosto del mismo año6. En consecuencia, el plazo para demandar finalizó el 25 de diciembre de 2021. Pero, por ser un día inhábil, se extendió el plazo hasta el martes 11 de enero de 2022. Nuevamente, se evidencia que la solicitud de conciliación extrajudicial no pudo suspender el término de caducidad en este caso, por lo que también operó. Finalmente, con relación al Auto Nro. 021 de 2022, consta que fue notificado mediante correo electrónico del 17 de marzo del mismo año. Esto significa que, para el momento en que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, faltaban 87 días para que se cumpliera el plazo para demandar.

Por lo expuesto, en este caso, si operó la suspensión del término de caducidad. Sin embargo, se precisa que, contrario a lo afirmado por la apelante, el artículo 21 de la 3 Así obra en la constancia de ejecutoria de dicho acto administrativo. Cfr. Samai del Tribunal, índice 1, pdf del anexo 1, página 10. 4 Samai del Tribunal, índice 1, pdf del anexo 3, página 6. 5 Ibidem, página 30. 6 Ibidem, página 37.

Radicado: 50001-23-33-000-2022-00277-01 (29002) Demandante: U.A.E de Pensiones de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ley 640 de 2001 no establece que la interrupción del término (caso en que se reinicia su conteo), sino solo su suspensión (por lo que procede reiniciarlo en el estado en que se encontraba).

De esta forma, el término para demandar se reanudó con el Auto Nro. 145 de la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos del 13 de mayo de 2022, que declaró que el asunto de la referencia no es conciliable. En consecuencia, el término para presentar la demanda (del cual se reitera que solo faltaban 87 días) finalizó el lunes 8 de agosto de 2022.

No obstante, la demanda de la referencia fue interpuesta el 5 de septiembre de 20227, es decir, cuando también había operado la caducidad frente al Auto Nro. 021 de 2022. Por lo expuesto, pese a que prosperó parcialmente la apelación, la Sala confirmará íntegramente el auto apelado porque se encontró probado que operó el fenómeno de la caducidad frente a todos los actos acusados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 9 de mayo de 2024, por los motivos expuestos en esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 7 Samai del Tribunal, índice 1, pdf de reparto de la demanda, página 2.