CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar y Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar.
Asunto: autoridad competente para conocer y adelantar una actuación disciplinaria contra un particular con funciones públicas transitorias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
El 29 de diciembre de 2017, mediante Resolución núm. 2017330007005, la Superintendencia de la Economía Solidaria señaló que según el objeto social de la COOPERATIVA MULTIACTIVA ALGODONERA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR LTDA –COALCESAR-, esta es una organización de la economía solidaria que no se encuentra autorizada para ejercer la actividad financiera, razón por la cual, es competencia de esa Superintendencia la inspección, vigilancia, y control. 1Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Parte de la Información es extraida del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400053-00 en SAMAI, otra parte, es del Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 Así mismo, señaló que, «de acuerdo al artículo 9.1.1.1.1 del Libro 1 del Título 1, Capitulo 1, del Decreto 2555 de 20104 establece la medida de toma de posesión y las medidas preventivas adoptar por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, en el mismo sentido el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece las causales por las que se puede tomar posesión de los bienes, haberes y negocios de una entidad vigilada y que a juicio de este Ente de Supervisión haga necesaria la medida. »(se resalta) 2.
En la misma resolución resolvió: Artículo 1.- Ordenar la Toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la COOPERATIVA MULTIACTIVA ALGODONERA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR LTDA – COALCESAR- (…) por configurarse las causales de Toma de Posesión señalada en la parte motiva de la presente resolución. (…)
ARTÍCULO 4. - Designar como Agente Especial a la doctora María Cristina Rivera Burbano identificada con cédula de ciudadanía número 59.829.165, quien deberá ser notificada y para todos los efectos será el representante legal de la intervenida. (…). (se resalta) 3. El 2 de julio de 2019, mediante oficio con radicado núm. 201933101377315, la Superintendencia de la Economía Solidaria compulsó copias a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que investigara la presunta falta disciplinaria en que pudo incurrir la señora María Cristina Rivera Burbano designada como agente especial dentro de la toma de posesión adelantada contra la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. (COALCESAR).
Lo anterior, debido a las presuntas irregularidades presentadas durante su gestión. 4. Por medio de auto del 2 agosto de 20236, la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar declaró su falta de competencia para adelantar acciones disciplinarias contra la señora María Cristina Rivera Burbano, por la supuesta falta disciplinaria en la que incurrió como agente especial.
En consecuencia, remitió el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Valledupar (SIC), para que esta conociera sobre el asunto. 4 Mediante la Resolución núm. 2017330007005, la cual es un acto administrativo en firme, la Superintendencia de la Economía Solidaria determino que la toma de posesión se iba a adelantar bajo el Estatuto Financiero y el Decreto 2555 de 2010. 5 La Información es extraida tanto del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400053- 00 en SAMAI, expediente que fue individualizado y del que surge el presente expediente No. 110010306000202400137-00. 6 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400053-00, en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 5. Mediante auto de octubre 2 de 20237, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar rechazó la competencia para adelantar el proceso disciplinario y promovió conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 257-A de la Constitución Política y en los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019.
II. ACTUACIÓN PROCESAL Por medio de Auto del 21 de marzo de 2024, emitido dentro del expediente 11001- 03-06-000-2024-00053-00, el consejero ponente ordenó conformar expedientes independientes y asignar número de radicación a los conflictos relacionados con José de Jesús Ramos Barrios y con María Cristina Rivera Burbano. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría se asignó el radicado 11001-03-06-000-2023-00137- 00 al conflicto relacionado con la señora María Cristina Rivera Burbano en su calidad de agente dentro del proceso de toma de posesión adelantado contra la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. (COALCESAR).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021), el 12 de abril de 2024 se fijó edicto8 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, a la Superintendencia de la Economía Solidaria y a la señora María Cristina Rivera Burbano. Según informe secretarial del 19 de agosto de 20249, durante el término de fijación del edicto las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Posteriormente, mediante informe secretarial del 29 abril de 2024, se 7 Expediente digital No. 110010306000202400137-00 Samai, indice 1, archivo 110010306000202400137-00. 8 Fijación por edicto núm. 133, documento « 11_POREDICTO_09OFICIOEDICTOPDF_20240410154034», expediente digital. 9 Documento «13_ALDESPACHOPOR_INFORMESECRETARIALRA_20240419121948», expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 informó que la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. (COALCESAR) allegó información. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar10 Mediante escrito del 15 de febrero de 2024, la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar manifestó que, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones desempeñadas por los auxiliares de justicia y conforme a lo establecido en el artículo 257A de la Constitución Política y los artículos 2, 70, 91 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019, no era la entidad competente para conocer del proceso disciplinario objeto del presente conflicto.
Al respecto señaló que, el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019 le otorgó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus seccionales la titularidad para ejercer la acción disciplinaria contra los particulares disciplinables. Facultad que afirmó, puede ser ejercida contra los auxiliares de justicia, ya que estos últimos, en aplicación del artículo 70 de la misma ley, son considerados como particulares disciplinables sujetos al cumplimiento de dicha normativa.
En sus alegatos el ente de control resaltó que el Código General Disciplinario instituyó un título especial denominado régimen disciplinario de los funcionarios de la rama judicial. En ese título se señala que la acción jurisdiccional disciplinaria contra funcionarios y empleados de la Rama Judicial se ejerce por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y por las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Respecto de los auxiliares de la justicia, señaló que en virtud de lo establecido en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, son particulares que ejercen de manera transitoria funciones públicas, y por ende, la competencia para investigarlos disciplinariamente debe recaer en cabeza de la respectiva Comisión Seccional de Disciplina Judicial.
Finalmente, advierte que, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 del Código General del Proceso y lo expuesto por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en providencia del 22 de junio de 2023, esta última es la llamada a resolver el presente conflicto de competencias administrativas. 10 Estos alegatos se presentaron para el conflicto No. 110010306000202400053-00, cuándo el mismo no había sido individualizado.
Sin embargo, los alegatos se refirieron expresamente a la competencia para disciplinar a la señora María Cristina Rivera Burbano. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cesar La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cesar no presentó alegatos. Sin embargo, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos del Auto del 2 de octubre de 2022.
En dicha oportunidad manifestó que, la competencia para adelantar procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia no puede recaer sobre la comisión, ya que los artículos 70, 91 y 92 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con el artículo 257A de la Constitución Política establecen dicha competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación. Al respecto señalo que, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 le otorgaba a la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la competencia para adelantar procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. Sin embargo, dicha función fue derogada con la entrada en vigencia del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019.
Por lo que según la Comisión Seccional no puede entenderse que dicha competencia siga en cabeza de esta, aún más cuando la autoridad sobra la cual recaía inicialmente dejo de existir. En línea con lo anterior, manifestó que los auxiliares de la justicia, en concordancia con lo establecido en el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, son particulares que en razón de las funciones públicas que desempeñan, están sujetos al régimen disciplinario previsto en la mencionada ley.
Así mismo indicó que, según lo establecido en el artículo 92 de dicha normativa, los auxiliares de la justicia eran particulares disciplinables por la Procuraduría General de la Nación y las personerías. Indicó que, la función jurisdiccional disciplinaria, según lo establecido en el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019, solo podía ser ejercida para adelantar procesos disciplinarios contra funcionarios y empleados judiciales, así como contra particulares que administran justicia. Sin embargo, en el caso de los auxiliares de la justicia, no pueden ser considerados como sujetos disciplinables por la Comisión, ya que no están facultados para administrar justicia. Finalmente, concluyó que el nuevo código disciplinario, en concordancia con lo establecido en el artículo 257A de la Constitución Política no le otorga a la Comisión Nacional y a sus seccionales, la competencia para adelantar procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. Por lo que le corresponde a la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar conocer sobre las actuaciones disciplinarias que se adelanten contra la señora María Cristina Rivera Burbano y contra el señor José de Jesús Ramos Barrios, designados como gestora y liquidador respectivamente, de la Cooperativa COALCESAR.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 3. Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. En Liquidación. (COALCESAR). La Cooperativa presentó consideraciones el 29 de abril de 2024, en estas hace un recuento fáctico en donde se centró en enunciar los distintos liquidadores y gestores que ha tenido COALCESAR desde el 29 de diciembre de 2017.
Se señaló que la Superintendencia de la Economía Solidaria en el marco de sus funciones de Inspección, Vigilancia y Control a través de la Resolución núm. 2017330007005 del 29 de diciembre de 2017 ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, activos y actividades comerciales de COALCESAR y qué en dicho acto administrativo nombró a la señora María Cristina Rivera Burbano como agente especial.
Señaló que dentro del del período de ejecución de la medida de diagnóstico de la situación real de la organización, la Agente Especial María Cristina Rivera Burbano, emitió la Resolución núm. 2018330001925 del 9 de marzo de 2018, por medio de la cual prorrogó por dos (2) meses el término de la medida de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de COALCESAR.
Finalmente, la Superintendencia de la Economía solidaria, el 14 de mayo de 2018, ordenó la toma de posesión para administrar los bienes, haberes y negocios de la Cooperativa, por el término de un año y nombró a la señora María Inés Fonseca Quiroga cómo agente especial también por el término de un año. Además del recuento factico que realizó la Cooperativa, no expuso nada respecto de la competencia para disciplinar a la señora María Cristina Rivera Burbano. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Razones por las cuales la Comisión Nacional de Disciplina judicial no es competente para dirimir el conflicto. Reiteración.11 Para comenzar, es importante mencionar que las reglas del inciso 5º del artículo 139 del Código General del Proceso, no le son en principio aplicables a la situación objeto de análisis (conflictos entre una Comisión Seccional y la Procuraduría General de la Nación), por las razones que a continuación, se explican: 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 21 de junio de 2023. Exp.11001- 03-06-000-2022-00289-00 y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022. Exp.11001-03-06-000-2022-00021-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 Una de las autoridades en conflicto, en este caso, es la Procuraduría General de la Nación, quien actualmente, no opera como una autoridad administrativa que ejerce funciones jurisdiccionales, en virtud de la sentencia C-030 de 2023, sino que se trata de una entidad que profiere decisiones eminentemente administrativas.
En este sentido, el artículo 139 del Código General del Proceso regula el trámite y la competencia para resolver, los conflictos negativos de competencia judicial que puedan presentarse, en relación con procesos de la misma naturaleza, entre un juez y una autoridad administrativa que cumpla funciones judiciales, o incluso entre dos autoridades administrativas que desempeñen tales funciones.
Al respecto, la norma correspondiente reza lo siguiente: Artículo 139. Trámite. Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso.
El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional. El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales. El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el mismo auto ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitar el proceso.
Dicho auto no admite recursos. Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada. La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces. [Se subraya].
Del texto de la norma, se evidencia que ésta va dirigida al juez o a quien haga sus veces y que se trata de una disposición que contribuye a dirimir conflictos de competencia, entre quienes ejercen funciones de esa naturaleza. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 De hecho, al revisar la finalidad del artículo 139 CGP, debe tenerse en cuenta que el mismo, forma parte de la Ley 1564 de 2012, cuyo objeto es precisamente regular: «[…] la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios.
Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares o autoridades administrativas cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes»12. En ese sentido, el artículo 139 del Código General del Proceso forma parte del Libro Segundo, Sección II, Título V del citado estatuto, que regula los conflictos de competencia (Capítulo V), los impedimentos y recusaciones, la acumulación de los procesos, el amparo de pobreza, la interrupción y la suspensión del proceso, refiriéndose en todos los casos, básicamente al proceso judicial.
De lo que se contrae, que el objetivo de la disposición enunciada es el de dirimir conflictos de naturaleza claramente judicial, -y no administrativa-, entre autoridades judiciales o con funciones judiciales, que tengan un superior común. Una finalidad que se ratifica con la lectura del artículo 24 del CGP en el que se regula también el «ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas», en los casos en que el legislador las haya asignado o las asigne excepcionalmente, con fundamento en la habilitación que para tales efectos le otorga el artículo 116 de la Constitución Política.
Es menester entonces, afirmar que de la lectura detallada del artículo 139 del CGP se desprende a su vez, que éste no aplica en el conflicto de la referencia, puesto que, como se dijo previamente: a) la Procuraduría no es ya, una autoridad administrativa que desempeñe funciones jurisdiccionales, sino que sus atribuciones son administrativas, y b) no existe una autoridad judicial desplazada en el caso concreto, ya que la Procuraduría es una entidad que cumple funciones administrativas, por lo que no puede desplazar ni sustituir a ninguna autoridad judicial.
Así mismo, teniendo en cuenta que el proceso disciplinario que ocupa a la Sala en esta oportunidad, se rige por la Ley 1952 de 2019, como se explicará más adelante (en razón a que no se ha emitido pliego de cargos), es pertinente citar la regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, así: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo 12 7 artículo 1º de la Ley 1564 de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. […] [Subrayas añadidas]. Como se trata de una norma especial, ella debe aplicarse con preferencia sobre otras disposiciones que regulan el procedimiento y la atribución para resolver conflictos de competencia en esta materia (disciplinaria), conforme al conocido principio de que la ley especial prevalece sobre la general (artículo 5, numeral 1°, de la Ley 57 de 1887, y artículo 3 de la Ley 153 de 1887).
Sin embargo, tal y como ya se mencionó, al aplicar esta disposición en el caso concreto, resulta que la Comisión Seccional de Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, carecen de un superior común inmediato. Estas razones, por lo tanto, dan cuenta de la imposibilidad de aplicar en este caso, tanto el artículo 99 del CGD (norma especial), como el artículo 139 del CGP (relacionado exclusivamente con funciones judiciales); circunstancia que impide concluir que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sea la autoridad habilitada para solucionar esta clase de disputas competenciales, ya que no existe disposición constitucional o legal alguna, que le otorgue tal atribución a dicha corporación. Por todo lo anterior, ante la imposibilidad de aplicar normas especiales en este contexto que resuelvan este tipo de conflicto desde el punto de vista disciplinario, verificar la falta de competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para dirimir estas situaciones que involucran funciones que no son de naturaleza judicial, y ratificar que la competencia en estos casos le corresponde, a la Sala de Consulta y Servicio Civil en atención a sus funciones constitucionales y legales en materia administrativa, junto con la jurisprudencia constitucional y la doctrina de la Sala que así lo han definido, resulta entonces necesario acudir, como se verá a continuación, a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»13 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, que se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El presente conflicto recae sobre una actuación particular y concreta, que consiste en continuar con el proceso disciplinario iniciado contra la señora María Cristina Rivera Burbano, designada como agente especial por la Resolución núm. 13 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 20177330007005 del 29 de diciembre de 2017 de la Superintendencia de la Economía Solidaria. En relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-030-23, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. En cuanto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, esta entidad ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución. En consecuencia, la Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa (la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar) y otra que cumple función jurisdiccional (la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar) por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni autoridades que ejerzan, todas, función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto Las dos autoridades involucradas en conflicto, la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar rechazaron competencia para adelantar la actuación disciplinaria. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a través de la seccional del Cesar.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas 14 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario adelantado contra de la señora María Cristina Rivera Burbano. Lo anterior, por el presunto incumplimiento de las funciones que esta tenía a su cargo como agente especial, dentro del período de toma de control de la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. en Liquidación, adelantado por la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar rechazó su competencia, por considerar que, la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer de los procesos contra auxiliares de Justicia. A su vez, la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar señaló que no es competente para conocer de procesos contra todos los particulares disciplinables.
Al respecto, consideró que los auxiliares de justicia gozan de una naturaleza especial, por lo que en aplicación de lo establecido en los artículos 2 y 91 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con lo previsto en los artículos 63 parágrafo 2, 70 y 263 de la misma ley, el artículo 257A de la Constitución y el artículo 112 numeral 4 de la Ley 270 de 1996, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales son competentes para conocer de investigaciones disciplinarias que se adelanten en su contra.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Régimen disciplinario aplicable a los agentes especiales en procesos de toma de posesión adelantados por la Superintendencia de la Economía solidaria. ii) Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales.
Reiteración iii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar a particulares que ejercen funciones públicas. Reiteración. iv) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 5.1. Régimen disciplinario aplicable a los agentes especiales en procesos de toma de posesión adelantados por la Superintendencia de la Economía solidaria La Superintendencia de Economía Solidaria es un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que tiene como función principal la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de economía solidaria15.
Los numerales 6 y 5 de los artículos 2 y 3, respectivamente, del Decreto 186 de 200416, establecen que la Superintendencia de la Economía Solidaria está facultada para adelantar procesos de toma de posesión y liquidación de las organizaciones de economía solidaría sometidas a su inspección, vigilancia y control. Proceso que, en aplicación a la normatividad mencionada y lo establecido en el artículo 4 del Decreto 455 de 200417, deberá desarrollarse de conformidad con las reglas establecidas en el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y el Decreto 2555 de 201018.
El propósito de la toma de posesión, según el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 255 de 2010 emitido por el Presidente de la República, es determinar si la entidad vigilada debe ser liquidada, si puede ser reestructurada para cumplir adecuadamente con su objetivo social, o si se pueden llevar a cabo otras operaciones para mejorar las condiciones de los depositantes, ahorradores e inversionistas, garantizando así el pago total o parcial de sus deudas.
La toma de posesión de una cooperativa representa una medida de intervención cautelar, en la cual la Superintendencia de Economía Solidaria asume la administración de la entidad con el fin de resolver los problemas que impiden su 15 Ley 454 de 1998. Artículo 34, modificado por la Ley 795 de 2003. “Entidades sujetas a su acción. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado.
En el caso de las cooperativas de ahorro y crédito multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, las funciones serán asumidas por esta Superintendencia, mediante el establecimiento de una delegatura especializada en supervisión financiera, la cual recibirá asistencia tecnológica, asesoría técnica y formación del recurso humano de la Superintendencia Bancaria.” 16 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de la Economía Solidaria. 17 por el cual se establecen las normas sobre toma de posesión y liquidación aplicables a entidades solidarias vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria que adelantan actividades diferentes a la financiera. 18 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 funcionamiento regular y el cumplimiento de su objeto social19. Es importante destacar que este proceso no se considera como parte de un procedimiento judicial, ya que la Superintendencia de Economía Solidaria no ejerce funciones jurisdiccionales20. Por lo tanto, la naturaleza de esta acción es eminentemente administrativa.
Cuando se realiza la toma de posesión de una cooperativa, se designa un agente especial con diversas funciones y facultades, las cuales están establecidas en los artículos 2.4.2.1.2, 2.4.2.1.3, 2.4.2.1.4, 2.4.2.1.5, 2.4.2.1.6, 2.4.2.1.8 y 2.4.2.1.10 del Decreto 2555 de 2010. Entre estas funciones, una de las más destacadas es la elaboración y presentación de un diagnóstico integral a la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Este diagnóstico aborda la situación administrativa, financiera, contable y jurídica de la cooperativa intervenida, y sirve como base para determinar la medida administrativa a seguir. Respecto de la naturaleza de los agentes especiales, el numeral 8.° del artículo 291 de Estatuto Financiero refiere, expresamente, que estos ejercerán funciones públicas transitorias.
Artículo 291. Principios que rigen la toma de posesión. […] 8. Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión. […]21 5.2. Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, frente a los particulares disciplinables.
Reiteración22. 19 Al respecto: Entidades sin ánimo de lucro y régimen tributario especial. Tercera edición. 20 Dentro de las disposiciones normativas qué regulan las funciones de la Superintendencia de la Economia Solidaria, no se encuentra que esta entidad cuente con funciones jurisdiccionales. La Corte constitucional ha señalado que el otorgamiento de estas funciones tienen que ser claro, expreso y concreto.
En este sentido Corte Constitucional, Sentencia C-156 de 2013, «La Corte Contitucional reiteró su línea en relación con la necesidad de que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas sea claro, expreso y concreto; agregando que, en este contexto, la designación del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser específica, con el propósito de adelantar un juicio acerca de la si la función concedida tiene relación con la materia legalmente asignada a la entidad en materia administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de la administración de justicia.» 21 Este artículo del Estatuto Financiero fue mododificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999. 22 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de septiembre de 2023, rad. núm. 11001-03-06- 000-2023-0007200.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015 se suprimió de manera tácita la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con lo cual además se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257A. Frente a lo anterior, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Se resalta].
En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran actualmente, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 2021.
Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el artículo 257A de la Carta Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone, en lo pertinente: Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […]. [Se resalta] Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, la citada norma le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, quienes antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 En consecuencia, como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades23, en la actualidad y desde que empezaron a operar (13 de enero de 2021), la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales tienen competencia, exclusivamente, para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (servidores judiciales), y a los abogados en ejercicio de su profesión. Lo anterior, por cuanto las citadas normas constitucionales establecen, de manera taxativa, la competencia de tales organismos judiciales, y no facultan al Congreso de la República para atribuirles funciones adicionales.
En esa medida, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus respectivas seccionales no tienen competencia disciplinaria para adelantar acciones disciplinarias contra particulares designados como agente especial dentro de un proceso de carácter administrativo, pues se trata de particulares que ejercen temporalmente función pública y el artículo 257A no los incluye dentro de los sujetos disciplinados por esta Corporación. 5.3.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar a particulares que ejercen funciones públicas. Reiteración 24 La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, modificada por la Ley 2094 de 2021, entró a regir, casi en su totalidad, a partir del 29 de marzo de 2022, salvo su artículo 7, cuya vigencia quedo diferida por treinta meses, después de la promulgación de la Ley 2094 de 2021 25.
Ahora bien, el nuevo código reguló de manera especial el régimen disciplinario de los particulares. En ese sentido, el artículo 69 de la Ley 1952 de 2019 indicó: 23 Entre otras, en la Decisión del 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00260. 24 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de septiembre de 2023, rad. núm. 11001-03-06- 000-2023-0007200. 25 El artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021, es del siguiente tenor: Artículo 265.
Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007.
Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia. […] Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 Artículo 69. Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos [énfasis añadido].
Por su parte, el artículo 70 ibidem dispuso: Artículo 70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.
Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.
Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso. [énfasis añadido].
Finalmente, el artículo 92 de la citada ley señaló, en cuanto a la competencia para investigar y sancionar a particulares disciplinables, que sería de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, así: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 exclusivamente en la Procuraduría General de la· Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros. […]. [Se resalta] Así las cosas, es posible señalar que, de conformidad con el nuevo Código General Disciplinario, la competencia para investigar y sancionar a los particulares disciplinables recae en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías, según lo dispone el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019. 7.
Caso concreto Después de revisar los antecedentes normativos y los documentos presentes en el expediente, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación por medio de la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar, es la competente para continuar el proceso disciplinario iniciado en contra de la señora María Cristina Rivera Burbano, por las presuntas faltas en las que pudo incurrir, en su calidad de agente especial, dentro de la toma de posesión adelantada por la Superintendencia de la Economía Solidaria contra la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. (COALCESAR).
Lo anterior encuentra fundamento en los siguientes argumentos: i) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución Política, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conocerá de las investigaciones disciplinarias contra los miembros de la Rama Judicial y los abogados, en el ejercicio de su profesión. En ese sentido, cualquier otra disposición legal que incluya otros sujetos disciplinables, dentro del ámbito competencial de la Comisión, debe ser inaplicada, por inconstitucional26. ii) La toma de posesión que se adelanta contra las cooperativas por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria es de naturaleza administrativa y se adelanta de conformidad con las reglas establecidas en el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y el Decreto 2555 de 2010.
En este punto, es importante resaltar que la Superintendencia de la Economía Solidaria no tiene funciones 26 En el mismo sentido: decisión con Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00031-00 y decisión con Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00135-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 jurisdiccionales, y por lo tanto, las actuaciones que adelanta no tienen carácter judicial.27 iii) En ese sentido, los agentes especiales constituyen uno de los casos de particulares disciplinables, de acuerdo con la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario).
Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 92 del Código General Disciplinario, es competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación disciplinar a los particulares que ejerzan función pública y por tal razón, se le dará la competencia para conocer de la queja en contra de la señora María Cristina Rivera Burbano, en calidad de agente especial.
De conformidad con lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar, para que adelante la actuación disciplinaria correspondiente por las presuntas faltas en las que pudo incurrir la señora María Cristina Rivera Burbano, en su condición de agente especial dentro de la toma de posesión adelantada por la Superintendencia de la Economía Solidaria contra la Cooperativa Multiactiva Algodonera del Departamento del Cesar Ltda. (COALCESAR).
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría Regional de Instrucción del Cesar, a la Procuraduría General de la Nación -en el nivel central-, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, a la señora María Cristina Rivera Burbano y a la Superintendencia de la Economía Solidaria.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. 27La sala en la decisión con Radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00043-00, sobre la naturaleza de las funciones de la Supersolidaria, consideró: «En relación con este último aspecto observa la Sala que el legislador no confirió a la Superintendencia de Economía Solidaria funciones jurisdiccionales para adelantar la liquidación forzosa de las personas jurídicas bajo su vigilancia y que, por tanto, los liquidadores que esta designe ejercen funciones de naturaleza administrativa.» Radicación: 11001-03-06-000-2024-00137-00 QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado YULIETH ESPERANZA RODRÍGUEZ NIETO Secretaria de la Sala ad-hoc CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.