11001031500020230377601 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Hoovert Eladio Carabalí Playonero[2], la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña y la Comunidad Negra de la Plata, Bahía Málaga, presentan acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la consulta previa e identidad cultural, presuntamente vulnerados por los señores presidente de la República, Ministros del Interior y de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), director de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y gerente de la Sociedad Puerto Industrial Aguadulce S. A. Como consecuencia de lo anterior, piden se ordene (i) la suspensión inmediata de las actividades realizadas por la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A. que afectan «el territorio colectivo y ancestral […] y las prácticas tradicionales de producción de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga» hasta cuando se agote la consulta previa; y (ii) la adopción de medidas de seguridad para los integrantes del consejo comunitario de esa organización. 2.

Hechos. Relatan los accionantes que la Comunidad Negra de la Plata, Bahía Málaga, se constituyó el 19 de diciembre de 1998, conforme a las reglas establecidas en la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, está asentada entre los corregimientos de Bahía Málaga y Gamboa del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura y ha sido víctima de «atropellos institucionales y privados», lo que la hizo merecedora de una reparación colectiva, a través de Resolución 2014-688280 de 21 de noviembre de 2014[3].

Que los integrantes del mencionado colectivo se dedican a la pesca, agricultura, cacería, corte de madera y recolección de semillas, entre otras tareas, las cuales les han permitido fijar «un modelo de movilidad y ocupación colectiva del territorio de manera consuetudinaria», que garantiza los ecosistemas, la riqueza natural y la conservación de identidad propia, por lo que tiene la condición de comunidad negra, conforme al artículo 2º de la Ley 70 de 1993.

Dicen que el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de Resolución 1159 de 10 de noviembre de 2000, le concedió licencia ambiental a la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., con el propósito de que efectuara unas modificaciones al puerto marítimo del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura.

Por su parte, el desaparecido Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), con Resolución 47 de 21 de julio de 2003, le entregó a la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga «título colectivo parcial de su territorio ancestral» de 9.851 metros cuadrados (m2), ubicado al interior de la bahía de Málaga. Que el 25 de marzo de 2008 la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A. pidió del referido Ministerio la modificación de la licencia ambiental, con la finalidad de ampliar «el área de influencias del terminal portuario», trámite que inició el 16 de abril siguiente y en el que el 16 de mayo de ese año el consejo comunitario de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga pidió surtir el procedimiento de consulta previa, por cuanto la extensión de las operaciones portuarias afectaba su territorio ancestral.

Sostienen que el 21 de mayo de 2008, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó la precitada petición, en el sentido de indicar que las únicas comunidades que tenían incidencia en el «proyecto» eran Villa Estela, La Brea, El Crucero y Las Brisas, lo que afectó las garantías superiores de la referida Comunidad, pues se concluyó que no le asistía el derecho a la consulta previa sin advertir que el Ministerio del Interior «certificó a cuenta gotas» a algunas de las comunidades negras inmiscuidas en la ampliación de las operaciones, pero no a todas.

Que, por conducto de Resolución 1762 de 9 de octubre de 2008, la dirección de licencias, permisos y tramites ambientales de la mencionada cartera modificó la licencia ambiental otorgada con la Resolución 1159 de 10 de noviembre de 2000, en el sentido de introducir «modificaciones en el diseño del proyecto[,] en especial con la ubicación del muelle y con el manejo de los gráneles, incluido el carbón», sin embargo, en aquel acto administrativo no se hizo alusión a la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, por cuanto el Ministerio del Interior, con oficio OFI-8-7417DET- 1000 de 14 de marzo de 2008, no la identificó como grupo étnico asentado en el área afectada por la ampliación. Aseveran que el 26 de septiembre de 2011 se enteraron de que la subdirectora de registro aduanero de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) indagó si habían comunidades negras en los territorios de influencia del puerto, en los cuales se ejecutaría la «zona franca permanente especial», frente a lo cual el 19 de octubre de ese año el señor director de consulta previa del Ministerio del Interior indicó que en ese lugar no habían asentamientos.

Que el desaparecido Incora, con Resolución 2802 de 13 de diciembre de 2002, amplió el territorio concedido en el 2003 en 30.323 hectáreas y 9.228 m2, con lo que se reivindicaron los derechos del pueblo ancestral de un área que ocupaban desde hacia mucho tiempo, lo que motivó a que el «31 de marzo de 2014» el «consejo comunitario de la Plata Bahía Málaga» deprecara del Ministerio del Interior la realización de una consulta previa en relación con las actividades de la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., por lo que el 17 de septiembre de ese año dicha cartera informó que adelantaría una visita el 20 de octubre siguiente[4].

Señalan que la ANLA emitió las Resoluciones «31 de 2015, 1141 de 2016 y 458 de 2017», atañederas a las actuaciones de la referida empresa, e hizo alusión en la segunda al «consejo comunitario de la Plata Bahía Málaga», lo que denota que conocía de su existencia y los impactos nefastos que causan en el territorio ancestral las actividades portuarias y, pese a ello, no surtió la consulta previa frente a esa organización, aunque sí concertó con otras organizaciones creadas hace poco.

Que gozan de legitimación en la causa por activa en este trámite constitucional, porque son afectados por la omisión de las autoridades accionadas de salvaguardar los derechos fundamentales invocados, por tanto, están facultados para pedir su protección, y la tutela colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, comoquiera que el ordenamiento jurídico no establece otro mecanismo judicial idóneo para obtener una pronta decisión que amparen sus prerrogativas superiores, en especial, el de la consulta previa. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor presidente de la ANI, por conducto de apoderada, indica que carece de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que las pretensiones de los accionantes no conciernen a sus funciones, ya que la encargada de adelantar las actuaciones atañederas a la gestión social y ambiental deprecadas en este asunto constitucional es la Sociedad Puerto Industrial Agua Dulce S. A., en virtud de las obligaciones estipuladas en el contrato de concesión «10 de 2007», y el que debe surtir la correspondiente consulta previa es el Ministerio del Interior.

Que la tutela no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, puesto que (i) no se ha pedido a la mencionada cartera la realización de la consulta previa, (ii) las correspondientes licencias ambientales otorgadas por la ANLA a la aludida empresa son susceptibles de controvertirse ante la jurisdicción ordinaria y (iii) la acción procedente para proteger los «derechos colectivos» invocados por los demandantes es la popular. 1.3.2 El señor director de la ANLA, por intermedio de representante judicial, pide su desvinculación de este asunto constitucional, en razón a que (i) no tiene injerencia en las súplicas de los tutelantes, en particular, en la atañedera a la consulta previa reclamada;

(ii) es el Ministerio del Interior el que debe certificar la presencia de grupos étnicos en las diferentes áreas del país y (iii) sus funciones se limitan a verificar el cumplimiento de las obligaciones ambientales de la Sociedad Puerto Industrial Agua Dulce S. A., y, en caso de que no las atienda, emitir órdenes encaminadas a asegurar ello. 1.3.3 La señora Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de apoderado, afirma que tampoco tiene injerencia en las licencias ambientales otorgadas a la Sociedad Puerto Industrial Agua Dulce S. A., por cuanto ello le compete a la ANLA, y las decisiones que esta emita son susceptibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción contencioso-administrativa[5], situaciones que impiden atribuirle desconocimiento de los derechos constitucionales fundamentales invocados en la solicitud de amparo. 1.3.4 El señor Ministro del Interior, por conducto de la señora jefe de la oficina asesora jurídica de la cartera que regenta, asegura que no ha trasgredido garantías superiores de los demandantes, toda vez que ellos no enuncian acciones u omisiones de su parte que trasgredan el ordenamiento jurídico superior y aunque se refieren a la consulta previa, este procedimiento no es oficioso, sino que se «activa» por petición de la persona que inicia un proyecto que podría afectar a algún grupo étnico, por tanto, no es dable atribuirle responsabilidad por no haberse surtido frente a la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga.

Que los accionantes deben efectuar «acciones de acercamiento» con la mencionada empresa y gestionar la solicitud de consulta previa ante la «dirección de la autoridad nacional de consulta previa» del Ministerio del Interior, con la finalidad de determinar su procedencia o no. 1.3.5 El señor presidente de la República, por intermedio de representante judicial, señala que los demandantes no le han formulado petición alguna y dentro de sus funciones no está la de surtir consultas previas ni adoptar medidas de protección a favor de integrantes de grupos étnicos, dado que ello le compete al Ministerio del Interior y a la Unidad Nacional de Protección, por consiguiente, carece de legitimación en la causa por pasiva en el trámite constitucional de la referencia. 1.3.6 El señor director de la Unidad Nacional de Protección[6], por medio del señor jefe de la oficina asesora jurídica de ese organismo, asevera que, una vez consultadas sus bases de datos, constató que no hay solicitudes formuladas por los actores relacionadas con medidas de protección pendientes de decidir, por ende, no se ha realizado el correspondiente estudio de riesgo recientemente, y aunque se efectuó uno en cuanto al señor Hoovert Carabalí Playonero en el 2021, dilucidó que su nivel de vulnerabilidad «era ordinario», en consecuencia, no requería esquemas de seguridad.

Que si bien el 4 de noviembre de 2022 los accionantes allegaron un memorial con el que deprecaron protección, el 12 de los mismos mes y año fueron requeridos para que determinaran las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que acaecieron las supuestas amenazas, pero no se manifestaron sobre el particular. 1.3.7 El señor representante legal de la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A. solicita negar las pretensiones de los demandantes, al considerar que aunque el ordenamiento jurídico les otorga la condición de sujetos de especial protección a las comunidades étnicas del país, dicha empresa no ha incurrido en acciones y omisiones que desconozcan esa condición en relación con la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, puesto que el funcionamiento del puerto marítimo a su cargo atiende todas las exigencias legales, en especial, las concernientes a la protección del medio ambiente.

Que se adelantaron unas juiciosas averiguaciones encaminadas a identificar los grupos étnicos que ocupaban el área en que la compañía desarrolla sus actividades empresariales y se logró individualizar a seis (6)[7], con las cuales se han surtido las consultas previas, cuyos compromisos fueron consignados el 19 de agosto de 2008 (ello a pesar de que el Ministerio del Interior informó que allí no había comunidades registradas) y que derivaron en la modificación de la licencia ambiental otorgada por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de Resolución 1762 de ese año. Aduce que cuando se emitieron las respectivas constancias por parte del desaparecido Incora de la presencia de comunidades, se determinó que la de «La Plata Bahía Málaga» estaba asentada en el área de influencia de las operaciones portuarias, pero no se le convocó a las consultas previas «porque las autoridades competentes encontraron que no existía mérito para incluirlas» y su asentamiento no se ve afectado por las referidas actividades por encontrarse distante del puerto marítimo.

Que la tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, dado que los accionantes conocieron los actos administrativos con lo que se otorgaron las respectivas licencias ambientales y contra ellos no promovieron «los medios judiciales pertinentes», como sí ha ocurrido en otros asuntos[8], en los que el señor Hoovert Carabalí Playonero ha demostrado sus amplios conocimientos jurídicos. 1.3.8 Los señores alcalde del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, Procuradora General de la Nación y Defensor del Pueblo guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado (sección primera), por medio de fallo de 4 de agosto de 2023, (i) declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña, (ii) amparó el derecho constitucional fundamental a la consulta previa de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, (iii) le ordenó al señor Ministro del Interior que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la sentencia y a través de la dirección de la autoridad nacional de consulta previa de la cartera que regenta, «lleve a cabo el procedimiento de verificación de afectación directa del proyecto Construcción y Operación de un Puerto Multipropósito en el sector Agridulce, Bahía de Buenaventura a la Comunidad Negra de la Palta Bahía Málaga» (sic);

(iv) tuteló la garantía superior a la vida y seguridad personal de los integrantes del consejo comunitario de esa organización; (v) dispuso que el señor director de la Unidad Nacional de Protección debía, «de manera inmediata», analizar la situación de riesgo en la que ellos se encontraban y adoptar medidas para salvaguardarlos, de ser procedentes; y (vi) negó las pretensiones atañederas a ordenar la suspensión de las actividades adelantadas en el puerto marítimo.

Lo anterior, por cuanto la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña no tiene legitimación en la causa por activa, habida cuenta de que no es una organización ancestral cuyo objeto consista en velar por la protección de los derechos humanos ni se acreditó que sus miembros integren una comunidad étnica. Además, si bien se demostró que la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga tiene asiento en el área rural del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, no se tiene certeza de los linderos del área que le adjudicó el entonces Incora, y aunque se adosó con la tutela un informe de impacto del puerto marítimo del ente territorial, elaborado por el señor José Giovanni Tovar Guayabo, no otorgó certeza de la ubicación del asentamiento, por tanto, no es dable ordenar suspender las actividades de la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., ya que no se dilucida que afecten el territorio ancestral.

Indica que el consejo comunitario de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga pidió del Ministerio del Interior adoptar medidas para salvaguardar su asentamiento, presuntamente afectado por las actividades del puerto marítimo y la omisión de surtir la consulta previa, sin embargo, si bien esa cartera informó que realizaría las actuaciones pertinentes, no se pronunció sobre el particular, lo que impone ordenarle a su regente que analice si es procedente o no la consulta previa.

Que aunque el Ministerio del Interior, por conducto de Resolución 28 de 11 de noviembre de 2020, fijó una ruta de protección para la precitada comunidad, en cumplimiento del auto 5 de 2009, emitido por la Corte Constitucional, no se observan acciones encaminadas a salvaguardar la vida de los integrantes del consejo comunitario de la organización, circunstancia que impone ordenarle al señor director de la Unidad Nacional de Protección que analice su situación de riesgo y disponga las medidas necesarias para protegerlos eficazmente. 1.5 Impugnaciones. 1.5.1 Inconforme con la anterior decisión, el señor Ministro del Interior la impugna, por intermedio de la señora jefe de la oficina asesora jurídica del ente estatal que dirige, toda vez que no se tuvo en cuenta el procedimiento al que está sometido la consulta previa, pues el Decreto 2353 de 2019 consagra que la consulta previa está supeditada a que el ejecutor de determinado proyecto solicite su realización, por consiguiente, no la puede agotar de manera oficiosa.

Que en la Resolución 203 de 19 de octubre de 2011 se certificó que en el área de influencia de las operaciones de la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A. no se registraba la presencia de grupos étnicos, por ende, no era menester efectuar la consulta previa, y aunque esa empresa informó que realizó acuerdos con algunas comunidades negras, ello derivó en su acompañamiento a los diálogos.

Sostiene que el juez de tutela de primera instancia confundió la consulta previa con el consentimiento previo informado, que consiste en que el Estado solo puede adoptar decisiones con incidencia en las organizaciones étnicas cuando ellas autorizan su adoptación, lo cual no ocurre en la primera de las mencionadas figuras jurídicas, por cuanto con ella se garantiza que exista un diálogo con la comunidad afectada, pero la implementación de las determinaciones no está supeditada a su aceptación. 1.5.2 El señor director de la Unidad Nacional de Protección, por conducto del señor jefe de la oficina asesora jurídica del ente estatal, impugna la sentencia que decidió, en primera instancia, la acción de tutela de la referencia, al considerar que el otorgamiento de medidas de protección está supeditado al agotamiento del procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015, que inicia con la recolección de información por parte del cuerpo técnico de análisis de riesgo y que no se ha agotado en relación con los integrantes del consejo comunitario de la Comunidad Negra de la Palta Bahía Málaga, de ahí que la tutela no colme la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad sobre el particular.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[9] del Decreto ley 2591 de 1991[10] y 25[11] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[12] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Legitimación en la causa por activa de la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña. Con la finalidad de determinar si la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña cuenta con legitimación en la causa por activa en el presente trámite constitucional, resulta oportuno advertir que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un mecanismo subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la salvaguarda inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o incluso de los particulares.

Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional[13], al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;

(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad[14], los incapaces absolutos, los interdictos[15] y las personas jurídicas[16]; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado[17], “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”[18];

(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental[19]. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales[20].

De lo anterior se colige que se sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas con poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que, a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.

Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca asegurar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero[21].

Ahora bien, en lo que atañe a la protección de los derechos fundamentales de los grupos étnicos, la jurisprudencia constitucional señala que la tutela para salvaguardarlos puede incoarla (i) las autoridades ancestrales que los integren, (ii) los miembros de la organización, (iii) las agrupaciones creadas con el objeto de velar por la protección de los derechos fundamentales de las colectividades de esa naturaleza y (iv) el Defensor del Pueblo[22].

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala evidencia que la tutela de la referencia fue promovida por el señor Hoovert Eladio Carabalí Playonero, la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña y la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga; sin embargo, la primera de las mencionadas personas jurídicas no allegó prueba de que colme alguna de las exigencias señaladas en el párrafo precedente, es decir, omitió acreditar que tiene la condición de autoridad ancestral o su objeto consista en proteger los derechos fundamentales de un grupo étnico, por el contrario, en el certificado de su existencia y representación que obra en el expediente se registra que su función se limita a «suministrar personal con capacidad y formación para prestaciones de servicios industriales y navales», por tanto, como se determinó en primera instancia, carece de legitimación en la causa por activa en este trámite constitucional. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela (i) examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la presunta omisión de surtir la consulta previa con la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, frente a las actividades que realiza la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A.; y (ii) ordenar la adopción de medidas de protección a favor de los integrantes del consejo comunitario de esa organización; y, en caso afirmativo, si las autoridades accionadas, en el ámbito de sus competencias, han vulnerado los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la consulta previa e identidad cultural invocados en la solicitud de amparo. 2.5 Procedencia de la acción de tutela relacionada con la consulta previa.

El carácter subsidiario de la acción de tutela alude a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional[23] ha señalado que las comunidades étnicas tienen la condición de sujetos de especial protección del Estado, dado que a lo largo de la historia se han visto expuestas a constantes amenazas por parte de la generalidad, que ha tratado de imponerles su cultura en desmedro de las costumbres y creencias propias.

Con la identidad de los grupos étnicos se materializa el mandato de pluralismo previsto en el artículo 1º[24] de la Constitución Política y se asegura «[…] el carácter multiétnico de la nación[, que deriva en] la existencia de sistemas jurídicos y políticos alternativos al del grupo mayoritario, con el fin de preservar el patrimonio cultural y los modos de vida de los distintos colectivos humanos que componen la nación […]»[25].

En virtud del trato preferencial de las etnias contemplado en el ordenamiento jurídico y con la finalidad de cumplir el mandato estipulado en el artículo 6º[26] del Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se creó un mecanismo denominado consulta previa, que tiene la condición de derecho constitucional fundamental, cuyo propósito es garantizar que las autoridades socialicen con aquellas las decisiones administrativas y legislativas que pudieren afectarlas, en aras de preservar sus tradiciones culturales, religiosas, etc.

Así las cosas, como la consulta previa es una garantía superior de carácter fundamental, la acción de tutela se convierte en el único instrumento eficaz para decidir asuntos relacionados con ella, dado que el sistema normativo no establece otro medio de defensa para salvaguardarla, tal como lo explicó la Corte Constitucional[27] en los siguientes términos: […] no existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las órdenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta. 2.6 Procedencia de la tutela para obtener medidas de protección. El artículo 2º de la Constitución Política estipula los fines esenciales del Estado, dentro de los que se encuentran los de «mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica» y «proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades».

En virtud de dichos mandatos constitucionales, en el evento en que una persona sea intimidada de muerte, se entiende que su derecho constitucional fundamental a la seguridad personal[28] está en peligro, por lo que al Estado le asiste el compromiso de acoger soluciones pertinentes con el objeto de protegerla y evitar que las amenazas se materialicen, con lo que se atienden las obligaciones internacionales adquiridas por el país, como las consignadas en tratados internacionales, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos[29] (artículo 7º[30]) y el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos[31] (artículo 9º[32]).

En virtud del deber que la asiste al Estado de garantizar la seguridad de las personas (en especial, de quienes tienen la condición de sujeto de especial protección constitucional), la tutela resulta procedente para obtener medidas de protección, siempre que se acredite la necesidad de adoptarlas de manera urgente, pues en ese escenario resulta desproporcionado exigirle a la víctima que agote procedimientos administrativos para acceder a aquellas, dado que durante su trámite puede consumarse el riesgo, sobre el cual el juez constitucional no puede ser indiferente, porque ello involucraría desconocimiento de las normas citadas en precedencia[33]. 2.7 Caso concreto. 2.7.1 Procedencia de la acción de tutela de la referencia. En la solicitud de amparo se depreca la protección de los derechos constitucionales fundamentales de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, presuntamente trasgredidos por las autoridades accionadas al no realizar la consulta previa, la cual, a juicio de aquella, es indispensable para tratar la problemática que ocasiona en su territorio ancestral las actividades efectuadas por la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A. en el puerto marítimo del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura.

En atención a lo expuesto en precedencia, en particular, en el numeral 2.5 de esta providencia, la Sala estima que la tutela es el mecanismo idóneo para determinar si las garantías superiores de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga han sido o no vulneradas por parte de las autoridades accionadas, puesto que el ordenamiento jurídico no prevé un mecanismo adecuado para dilucidarlo y la condición de sujeto de especial protección de los grupos étnicos (como la referida comunidad), lo que impone el deber de analizar de fondo y prontamente la controversia, con lo que, dicho sea de paso, se cumplen las obligaciones internacionales adquiridas por el país relacionadas con la efectiva protección de las prerrogativas de aquellos, circunstancias que imponen concluir que la acción de la referencia colma la exigencia de la subsidiariedad.

Asimismo, la tutela satisface el requisito de la inmediatez, habida cuenta de que la supuesta trasgresión de los derechos invocados ha permanecido en el tiempo, porque aún no se ha realizado el procedimiento de consulta previa en relación con la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, pese a que en varias oportunidades la ha deprecado, por tanto, se cumplen los presupuestos establecidos en la jurisprudencia constitucional para dar por superado el referido presupuesto[34].

Ahora bien, la Sala observa que la tutela también resulta procedente para estudiar la pretensión atañedera a la adopción de medidas de protección a favor de los integrantes del consejo comunitario de la aludida organización, por cuanto las presuntas amenazas de las que han sido víctimas imponen el deber de adoptar medidas urgentes, que se obtienen por conducto de esta acción constitucional.

Resulta oportuno advertir que si bien el Decreto 1066 de 2015[35] prevé un trámite administrativo que se surte ante la Unidad Nacional de Protección para determinar la posibilidad de brindar medidas de protección a una persona que esté en riesgo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la tutela es procedente para ello cuando se demuestra que quien reclama seguridad es víctima de amenazas, comoquiera que el peligro se puede materializar mientras que se surte ese trámite administrativo, presupuesto que se colma en el sub lite, ya que está demostrado que los miembros del consejo comunitario han sido objeto de intimidaciones, como consta en el comunicado emitido el 12 de julio de 2023, que estipula: Comunicamos a la opinión pública local, regional y nacionalmente que el día de 12 de julio del 2023 fueron nuevamente llamados con fuertes amenazas de muerte por no cumplimiento de extorsiones el representante legal del consejo comunitario y la junta del consejo comunitario la Plata Bahía Málaga.

Frente a estos reiterados hechos amenazantes RESPONSABILIZAMOS AL GOBIERNO NACIONAL Y LAS AUTORIDADES COMPETENTES por lo que le pueda pasar a cualquier miembro de nuestra Junta de Consejo, Representante Legal y Lideres Visibles de nuestra organización; ya que, estas amenazas e intimidaciones se vienen presentando desde el año 2006 y frente a las mismas entidades como la EL MINISTERIO DEL INTERIOR Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION NO HAN HECHO MAS QUE HACERNOS DILIGENCIAR INFRUCTUOSOS FORMULARIOS SIN NINGUNA MEDIDA REAL Y EFECTIVA EN TORNO A NUESTRA SEGURIDAD Y MOVILIDAD (sic).

En ese orden de ideas, la Sala constata que la presente tutela colma la exigencia de procedencia de la tutela en lo concerniente al estudio de las medidas de seguridad pretendidas, consistente en que el accionante sea destinatario de amenazas, toda vez que no es dable exigirle el agotamiento del procedimiento señalado en el Decreto 1066 de 2015, porque mientras se surte podrían materializarse las intimidaciones, lo que hace necesaria una pronta evaluación sobre el particular. 2.7.2 Amparo deprecado frente a la consulta previa.

Los tutelantes piden que se ordene suspender las actividades que presuntamente afectan su territorio ancestral, realizadas por la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A. en el puerto marítimo del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, hasta cuando se surta la consulta previa.

Con la finalidad de establecer si las mencionadas pretensiones tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que, como se consignó en párrafos precedentes, el artículo 1º[36] de la Constitución Política establece que Colombia es un Estado pluricultural, por ende, está en la obligación de garantizar que los diferentes grupos étnicos, que son minoría en el país, preserven sus costumbres ancestrales y su forma de vida diferente a la de la generalidad.

Con el propósito de proteger la identidad cultural y atender el Convenio 169 de 1989 de la OIT (que prevé que los Estados deben salvaguardar aquella), se instituyó un mecanismo de concertación entre las autoridades y las comunidades étnicas (dentro de las que se encuentran las comunidades negras[37]), denominado consulta previa, que tiene la condición de derecho fundamental, cuyo propósito es garantizar que las autoridades socialicen con dichos grupos las decisiones administrativas y legislativas que pudieren afectarlos, en aras de preservar sus tradiciones culturales, religiosas, económicas, sociales, entre otras.

La mencionada prerrogativa les brinda la posibilidad a los pueblos indígenas y afrodescendientes de establecer directrices de desarrollo propias, toda vez que las fijadas por el Estado pueden afectar sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual, por lo que se hace necesario que ellas las controlen, en la medida de lo posible, de acuerdo con el artículo 7º[38] del Convenio 169 de 1989 de la OIT.

La Corte Constitucional, en sentencia C-331 de 2012[39], indicó sobre la consulta previa: El derecho de consulta previa que le asiste a las comunidades nativas se fundamenta en el derecho de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de su cultura y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.[40] Así, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las comunidades indígenas y afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que incidan en sus intereses, con el fin de evitar la implementación de políticas públicas que erosionen su identidad […].

Asimismo, la aludida Corporación[41] ha precisado que existe la obligación de realizar la consulta previa a las comunidades étnicas en relación con cada uno de los proyectos individuales que pueden llegar a afectarlas de manera directa, la cual debe adelantarse integralmente y con pleno cumplimiento de las exigencias constitucionales y legales.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala evidencia que la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga es una organización ancestral ubicada en los corregimientos Bahía Málaga y Gamboa del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, cuyo consejo comunitario se constituyó el 19 de diciembre de 1998.

También se constata que, tanto en la solicitud de amparo como en las correspondientes contestaciones, se consigna que el entonces Incora le otorgó a la a la referida Comunidad, con Resolución 47 de 21 de julio de 2003, un área de 7.713 hectáreas y 2.138 m2, la cual fue extendida en 38.037 hectáreas por el desaparecido Incoder, mediante Resolución 2802 de 13 de diciembre de 2012 (esos actos administrativos no fueron adosados).

Asimismo, se acredita que el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de Resolución 1159 de 2000, le concedió licencia ambiental a la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., con el fin de ejecutar el proyecto «construcción y operación de un puerto multipropósito en el sector de agua dulce, Bahía Buenaventura», la cual fue modificada por la referida cartera, con Resolución 1762 de 9 de octubre de 2008, porque se requería cambiar el sitio de construcción de un muelle y «el área de los graneles, incluidos el carbón».

En razón a que no se surtió la consulta previa respecto de la comunidad tutelante, el 16 de mayo de 2008 su consejo comunitario pidió del precitado Ministerio su realización, lo que desestimó la cartera, con oficio 2400-2- 54133 de 21 de los mismos mes y año, al considerar que en la Resolución 1159 de 2000 solo se hizo alusión a algunos grupos étnicos, dentro de los que no estaba la organización actora, por tanto, no estaba obligado a surtir la diligencia suplicada.

El 20 de febrero de 2015 y 2 de abril de 2018 el consejo comunitario de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga deprecó de la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior el agotamiento del aludido trámite, dado que su territorio ancestral era afectado por la ejecución del proyecto adelantado por la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., solicitudes despachadas por la mencionada dependencia, con oficios ofi14-45950-DCP-2500 de 4 de diciembre de «2014» y OFI18-15953-DCN- 2300 de 27 de abril de 2018, en su orden, en el sentido de indicar que se realizarían las actuaciones pertinentes para determinar la procedencia o no de la consulta previa frente a la peticionaria, sin embargo, ello no ha acontecido.

Con el escrito de tutela se adosó un «estudio de impacto ambiental del puerto industrial de agua dulce» elaborado por el ingeniero José Giovanni Tovar Guayabo, en el que se consigna la siguiente imagen y que, a juicio de los tutelantes, demuestra la afectación del territorio ancestral con ocasión del proyecto que adelanta la Sociedad Puerto Industrial Agua Dulce S. A.: [pic] En atención a lo anteriormente expuesto, la Sala evidencia que de las pruebas adosadas el expediente, tal como se concluyó en la sentencia impugnada, no se logra establecer la ubicación del territorio ancestral de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, por tanto, tampoco es dable dilucidar si en él tienen incidencia o no las actividades que realiza la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., máxime cuando en el informe en el que se consignó el anterior gráfico no se indica con fundamento en qué fuentes se elaboró, no se sustentaron en debida forma las conclusiones que allí se plasmaron ni se acreditó la experticia del señor Tovar Guayabo para elaborarlo.

En ese orden de ideas, como no se acreditó que la ejecución del proyecto en virtud del cual se emitió la Resolución 1159 de 2000, modificada por la Resolución 1762 de 9 de octubre de 2008, incida en el área en que se asienta la mencionada comunidad, no es posible, como se determinó en primera instancia, ordenar la suspensión de las actividades de la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., en consecuencia, debe confirmarse la negativa de la pretensión planteada por los demandantes en ese sentido.

Ahora bien, la Sala advierte que la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga ha solicitado de manera reiterada (el 16 de mayo de 2008, 20 de febrero de 2015 y 2 de abril de 2018) del Ministerio del Interior que se surta la consulta previa frente a la citada compañía, comoquiera que, a su juicio, los trabajos que esta realiza perjudican su territorio ancestral, ante lo cual esa cartera indicó que efectuaría las diligencias necesarias en aras de determinar si había lugar o no a agotar dicho trámite, pero no hubo una solución de fondo.

Así las cosas, con el fin de garantizar los preceptos constitucionales que protegen la identidad cultural de los grupos étnicos (dentro de los que se encuentran las comunidades negras) y atender las obligaciones adquiridas por Colombia sobre la materia, se impone ordenarle al señor Ministro del Interior que despliegue las actuaciones necesarias para establecer si se colman o no las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico para agotar la consulta previa en relación con la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga.

Cabe advertir que en una de las impugnaciones que se desatan, la señora jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior asevera que no es dable cumplir la precitada orden, porque el trámite de consulta previa inicia con una petición formulada por el ejecutor del proyecto que afecta a la comunidad accionante, de manera que resulta improcedente adelantarlo de manera oficiosa, argumento que para la Sala carece de asidero jurídico, por cuanto la orden de tutela no consiste en surtir la consulta previa, sino que se adelanten actuaciones administrativas orientadas a establecer si ella debe o no agotarse, pues, se reitera, no se ha emitido un pronunciamiento por parte del Ministerio del Interior en ese sentido, pese a las solicitudes reiteradas formuladas por la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga.

Además, el artículo 16A del Decreto 2893 de 2011[42] (adicionado por el artículo 8º del Decreto 1140 de 2018[43]) prevé que al Ministerio del Interior le asiste el deber de «[d]eterminar la procedencia y oportunidad de la consulta previa […], coordinar y desarrollar […] las visitas de verificación en campo que se determinen necesarias para establecer la procedencia de la consulta previa», entre otras tares afines, de modo que no es cierto que el sistema normativo no le conceda la potestad a esa cartera de adelantar las actividades necesarias con el propósito de dilucidar si hay lugar o no a surtir la consulta previa.

Cabe advertir que condicionar las actuaciones del Ministerio del Interior, en lo atañedero a las consultas previas, a la petición que pueda formular el ejecutor de determinado proyecto, sería instituir que el ejercicio de ese derecho fundamental por parte de los grupos étnicos dependa de la diligencia de aquel, por tanto, si este no pide ejecutar dichas consultas, no es dable agotar actuaciones orientadas a dilucidar su procedencia, inferencia que contraría los preceptos constitucionales y del derecho internacional que protegen la identidad cultural de esas comunidades y las normas que imponen a las autoridades administrativas la obligación de velar por la salvaguarda del sistema normativo, como el artículo 3º (numeral 11[44]) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que consagra el principio de eficacia. En virtud de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia impugnada, que (i) negó la pretensión de suspender las actividades que realiza Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A., (ii) amparó la garantía superior a la consulta previa de la Comunidad Negra de la Palta Bahía Málaga y (iii) ordenó determinar su procedencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la decisión. 2.7.3 Amparo deprecado frente a las medidas de protección. En el trámite constitucional de la referencia la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga indicó que el 12 de julio de 2023 los integrantes de su consejo comunitario recibieron amenazadas, por lo que debían adoptarse las medidas de protección necesarias.

En aras de determinar la procedencia de la mencionada súplica, se anota que para que haya lugar a disponer medidas de protección es preciso que el riesgo sea extraordinario o extremo, esto es, que vaya más allá de los escollos que involucra la vida cotidiana, conceptos que fueron definidos por el artículo 2.4.1.1.4 del Decreto 1066 de 2015[45], así: Riesgo Extraordinario.

Es aquel que atenta contra el derecho a la seguridad personal de la víctima o testigo […] y que se adecúa a las siguientes características: *Que sea específico e individualizable. *Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. *Que sea presente, no remoto ni eventual. *Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos, integridad física, psíquica y sexual para la víctima o testigo. *Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso *Que sea claro y discernible. *Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. *Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Riesgo Extremo. Es aquel que, además de ser extraordinario, es también grave, inminente y dirigido contra la vida o la integridad de la víctima o testigo. Ahora bien, las prevenciones que han de ejecutarse para proteger o no a una persona deben estar fundamentadas en estudios técnicos y motivarse en aras de garantizar el precepto superior al debido proceso, la idoneidad en la prestación del servicio e impedir que las autoridades actúen arbitrariamente.

Cabe anotar que es necesario que esos conceptos involucren criterios razonables, conforme lo dijo la Corte Constitucional[46], al sostener: Ahora bien, la justificación no puede ser de cualquier tipo. Las autoridades competentes deben motivar las decisiones relativas al derecho a la seguridad personal de los ciudadanos con base en estudios técnicos específicos e individualizados, para garantizar el cumplimiento de los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección. […] Es claro que la valoración y definición de las medidas de seguridad deben corresponder directamente a la situación de riesgo de la persona interesada en el servicio de protección o en su cargo, por lo que los fundamentos de las decisiones siempre deben tener como soporte algún estudio técnico previo.

Por otro lado, en el marco del estado de cosas inconstitucional decretado por la Corte Constitucional, mediante sentencia T-25 de 2004[47], atinente al desplazamiento forzado en Colombia y las consecuencias adversas del conflicto armado interno, dicha Corporación emitió el auto 5 de 2009[48], en el que estableció un trato diferencial para las comunidades afrodescendientes, en su condición de sujetos de especial protección constitucional, con el fin de garantizar que las medidas que se adopten para enfrentar su problemática se ajusten a sus necesidades especiales y protejan todas sus prorrogativa, como la de la seguridad.

En la última de las precitadas providencias la Corte Constitucional indicó, luego de valorar informes adosados por diferentes entes estatales y organizaciones de derechos humanos, que las comunidades negras de Buenaventura han sido víctimas en sus territorios ancestrales de ataques sistemáticos perpetrados por grupos armados ilegales, por lo que se encuentran en un riesgo extraordinario, el cual le impone al Estado el deber de adoptar medidas de protección efectivas (en virtud de su vulnerabilidad manifiesta), por lo que la Corporación ordenó al Ministerio del Interior adoptar una ruta de protección étnica, en la que se creen procedimientos efectivos.

En cumplimiento del referido mandato, el Ministerio del Interior expidió la Resolución 28 de 11 de noviembre de 2020, en la que se fijó «la Ruta de Protección a los derechos territoriales de los Grupos Étnicos para el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, ubicado en el Distrito de Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca» (sic), y se ordenó, entre otras cuestiones, «la inscripción del territorio del CONSEJO COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DE LA PLATA BAHÍA MÁLAGA objeto de la medida de protección preventiva en el sistema RUPTA ÉTNICO», sin embargo, esa medida está orientada a salvaguardar el territorio ancestral, pero no a los integrantes del consejo comunitario.

No obstante, el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 consagra que los «[d]irigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos» se hallan en una «situación de riesgo extraordinario o extremo», por lo que se creó para ellos, entre otras personas, una «ruta de protección colectiva de grupos y comunidades», en la que la Unidad Nacional de Protección deberá «[c]oordinar con las entidades competentes la implementación de las medidas preventivas a las que haya lugar» (artículo 2.4.1.5.10 ibidem).

Efectuado el anterior recuento normativo, la Sala evidencia que la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga está sometida a un alto riesgo, porque (i) está asentada en el área rural del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, que ha sido catalogado como una zona de afectación sistemática de las garantías de las comunidades negras (como lo concluyó la Corte Constitucional en el auto 5 de 2009); y (ii) los miembros de su consejo comunitario han recibido amenazas.

En ese orden de ideas, resulta pertinente, como lo indicó el juez de primera instancia, ordenarle al señor director de la Unidad Nacional de Protección que adelante las actuaciones pertinentes para evaluar la situación de los integrantes del consejo comunitario de la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga y adoptar las medidas de seguridad que se estimen pertinentes, en cumplimiento del artículo 2.4.1.5.10 del Decreto 1066 de 2015.

III. DECISIÓN Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, proferida el 4 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado (sección primera), que (i) declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la Cooperativa Multiactiva de la Comunidad Malagueña, (ii) negó la pretensión de suspender las actividades que realiza la Sociedad Portuaria Promotora Puerto Industrial Agridulce S. A.;

(iii) amparó el derecho constitucional fundamental a la consulta previa de la Comunidad Negra de la Palta Bahía Málaga, (iv) ordenó al señor Ministro del Interior que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la sentencia y a través de la dirección de la autoridad nacional de consulta previa de la cartera que regenta, ejecute las diligencias necesarias para determinar si es o no procedente la consulta previa frente a la referida Comunidad;

(v) tuteló la garantía superior a la vida y seguridad personal de los integrantes del consejo comunitario de esa organización; y (v) dispuso que el señor director de la Unidad Nacional de Protección surta de manera inmediata las actuaciones pertinentes para determinar la situación de riesgo de ellos y adopte medidas de protección de ser pertinentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 4 de agosto de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado (sección primera) decidió, en primera instancia, el trámite constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la motivación. 2º.

Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese la presente decisión a la sección primera del Consejo de Estado y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

(Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Quien actúa en este trámite en nombre propio y en representación de la Comunidad Malagueña y la Comunidad Negra de la Plata Bahía Málaga, de la cual es integrante de su consejo comunitario. [3] No indican qué autoridad profirió el acto administrativo. [4] Omiten señalar si se realizó o no. [5] No indica mediante qué medio de control. [6] Vinculado en primera instancia, mediante auto de 13 de julio de 2023, al presente asunto constitucional, junto con los señores alcalde del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, Procuradora General de la Nación y Defensor del Pueblo, en condición de terceros interesados. [7] «Bajo Calima, La Brea, Caucana, Gamboa, Córdoba – San Cipriano y Citronela». [8] No determina cuáles. [9] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [10] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [11] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [12] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [13] Sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [14] Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T- 497/05, T-002/05 y T-1311/01. [15] Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. [16] Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T- 1189/03. [17] Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 [18] Auto 064 de 2009. [19] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. [20] Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98. [21] Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [22] Corte Constitucional, sentencia T-172 de 2019, M. P. Alejandro Linares Cantillo. [23] Corte Constitucional, sentencia T-698 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [24] «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general». [25] Corte Constitucional, sentencia T-235 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [26] «Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: (a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente […]». [27] Sentencia SU-383 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis (criterio reiterado en la sentencia T-154 de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado). [28] Corte Constitucional, sentencia T-719 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda: «El derecho a la seguridad personal […] es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad». [29] Ratificada por la Ley 16 de 1972. [30] «1.

Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. […]. [31] Adoptado a través de la Ley 74 de 1968. [32] «1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta. […]». [33] Corte Constitucional, sentencia T-15 de 2022, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [34] Corte Constitucional, sentencia SU-121 de 2022, M. P. José Fernando Reyes Cuartas: «En lo que concierne a los derechos de las comunidades étnicas este tribunal ha considerado que se cumple el principio de inmediatez cuando ante la omisión de la consulta previa, la amenaza o vulneración sobre una garantía de esa colectividad se mantiene en el tiempo y el peticionario ha sido diligente para buscar la protección del derecho fundamental.

Así mismo, se entiende que la conculcación permanece cuando se agrava con el paso del tiempo y tiene como propósito “frenar una presunta amenaza continua”». [35] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior». [36] «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general». [37] Corte Constitucional, sentencia C-461 de 2010, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: «Las comunidades negras son grupos étnicos titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afectes directamente […]». [38] «Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.

Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente […]». [39] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [40] Ver sentencia C-030 de 2008. [41] Corte Constitucional, sentencia C-461 de 14 de mayo de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. [42] «Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior». [43] «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Interior». [44] «Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. […] 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa». [45] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior». [46] Ibidem. [47] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. [48] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.