Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 Demandante: CARLOS MARIO SALGADO MORALES Demandados: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Tema: Acción de cumplimiento – modifica sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Quinta resuelve la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de 24 de octubre de 2022 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dispuso “declarar la terminación del proceso bajo la figura de carencia actual de objeto”.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud En ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, el señor Carlos Mario Salgado Morales demandó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPR, al Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP, con la finalidad de obtener el acatamiento del parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 19931, para que se reglamente el sistema de presunción de ingresos para calcular el IBC de los trabajadores independientes. 2.

Hechos El accionante explicó que el parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 establece en cabeza de las entidades accionadas la obligación de reglamentar un sistema de presunción de ingresos. Aludió que las autoridades demandadas se encuentran en renuencia2, por cuanto no se ha reglado el mencionado sistema, para lo cual reclamó, en particular, que es necesario implementarlo respecto de los trabajadores independientes. 1 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 2 Con la demanda se aportó las solicitudes que presentó el 15 de enero de 2021 para cumplir con el requisito de procedibilidad de esta acción respecto de las autoridades demandadas.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las demandadas indicaron que el sistema presuntivo se encuentra regulado en la Resolución 1400 de 20193 y la Resolución 209 de 20204, expedidas por la UGPP, que sustituyeron el sistema de presunción de ingresos por el denominado de costos, lo cual, en criterio del accionante, no corresponde a lo ordenado por la ley.

Para sustentar lo anterior, el demandante enfatizó que conceptualmente es completamente opuesto el ingreso y el costo, razón por la cual la reglamentación realizada por la UGPP no puede suplir la falta de regulación del sistema de presunción de ingreso, debido a que contable y tributariamente son conceptos opuestos, porque: “[…] mientras los ingresos representan un incremento en el patrimonio, es decir, suman, los costos representan un decremento en el patrimonio, es decir, restan, debido a ello es completamente ilógico y fuera de contexto afirmar que el sistema de presunción de costos suple el sistema de presunción de ingresos, pues al ser conceptos opuestos requieren de la reglamentación e implementación de un sistema completamente diferente, de no ser así el legislador solo hubiese ordenado la creación de uno de los sistemas, el hecho de que el legislador haya ordenado la creación e implementación de los dos sistemas nos permite concluir que es evidente la necesidad de los dos sistemas, y que con la existencia de uno no se puede suplir la del otro […]”5. 3.

Pretensión En la demanda se formuló la siguiente: “[…] se ordene el cumplimiento efectivo de LA LEY 100 DE 1993 ARTÍCULO 204 PARÁGRAFO SEGUNDO, por parte de LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES”. 4. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto6 fue conocido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que avocó conocimiento de la solicitud 3 “Por la cual se adopta el esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia cuya actividad económica sea el transporte público automotor de carga por carretera”. 4 “Por la cual se adopta el esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales, conforme a su actividad económica”. 5 Igualmente, citó en la demanda “Valle León, M. (2011).

Ingresos, Costos y Gastos. Recuperado de: https://www.uv.mx/personal/mvalle/files/2011/08/INGRESOS-COSTOS-Y-GASTOS.ppt ”. 6 En auto de 12 de enero de 2022, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, admitió la solicitud de cumplimiento contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales.

Posteriormente, en providencia de 21 de enero de 2022, la citada autoridad judicial advirtió su falta de competencia funcional, razón por la cual remitió lo actuado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención a que las demandadas son del orden nacional y el domicilio del actor es en la ciudad de Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cumplimiento contra el DAPR, el Ministerio de Salud y Protección Social y la UGPP, por medio de auto de 14 de febrero de 2022, y, posteriormente, en sentencia de 17 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda.

El proceso fue remitido a esta corporación para resolver la impugnación que el accionante formuló. No obstante, en auto de 6 de junio de 20227, el ponente de esta providencia advirtió que la norma que se pidió cumplir dispone que la reglamentación impuesta por el legislador en el parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, corresponde al gobierno nacional.

Por tanto, conforme a las previsiones de los artículos 115 de la Constitución Política, 5.º de la Ley 393 de 1997, 136 y 137 del CGP, se explicó que era necesario vincular al trámite al señor presidente de la República y los ministros de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo que, de acuerdo con la materia, lo conformaban para este caso en particular.

A su turno, el primer mandatario solicitó declarar la nulidad ante su falta de vinculación por parte del tribunal, con fundamento en la causal 8.ª del artículo 133 del CGP. En consecuencia, en providencia de 21 de junio de 2022, se accedió a lo peticionado y se devolvió el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dictara nueva sentencia en la que garantizara la participación y el derecho de defensa, en el trámite de primera instancia, respecto del presidente de la República y demás autoridades que se señalaron que debían comparecer8.

En providencia de 13 de septiembre 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció y cumplió lo resuelto en el auto de 21 de junio de 2022 y dispuso la vinculación del señor presidente de la República y los ministros de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo. 5. Informes 5.1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República expuso que no está llamado a obedecer la norma que se demanda como desatendida, porque dicha función está en cabeza del ministerio de la rama respectiva.

Por otra parte, aludió que en el presente asunto no se cumple con el requisito de renuencia, precisó que la petición que el actor radicó el 15 de enero de 2021, fue remitida a la UGPP el 18 de enero de 2021. 5.2. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, en resumen, indicó que la disposición invocada no prevé que dicha autoridad sea la encargada de reglamentar el sistema presuntivo señalado por el demandante.

Bogotá. 7 Índice 4 de SAMAI. 8 Índice 15 de SAMAI. En la providencia se indicó que la vinculación que de manera oficiosa realiza el juez de cumplimiento, en virtud del artículo 5.º de la Ley 393 de 1997, lleva implícita la constitución en renuencia, para lo cual se citó la sentencia de 23 de enero de 2014, radicación número: 68001-23-33-000-2013-00846-01 (ACU) M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3. El Ministerio de Salud y Protección Social argumentó que el parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el inciso segundo del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, así como el último inciso del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 se encontraba previsto el sistema de presunción de ingresos que tenía como finalidad establecer que efectivamente se estaba cotizando al régimen contributivo de acuerdo a los ingresos percibidos.

Señaló que, a través del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 se derogó el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y a su vez se reguló el ingreso base de cotización al Sistema de Seguridad Social Integral de los trabajadores independientes en el artículo 135 de la Ley 1753 de 20159. Expuso que el sistema de presunción de ingresos quedó como un referente de comparación para el cálculo del ingreso base de cotización, toda vez que en los eventos en que aquel fuera inferior, sería aplicable el método presuntivo.

No obstante, la entidad manifestó que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes se reguló por el artículo 244 de la Ley 1955 de 201910, el cual estableció un esquema de presunción de costos que adoptó la UGPP en las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020, que permiten determinar el IBC sobre el cual deben efectuarse los aportes a la seguridad social integral de ese tipo de trabajadores, el cual puede ser aplicado por la UGPP en los procesos de fiscalización en curso y los que se inicien en cualquier vigencia fiscal.

La cartera concluyó que el sistema adoptado parte de la autodeclaración de aportes soportados en la posibilidad de depurar los ingresos de los cotizantes a través de los costos presuntos determinados por la UGPP o por aquellos ingresos que se puedan sustentar de conformidad con lo estipulado por el artículo 107 del Estatuto Tributario.

En consecuencia, el sistema de presunción de ingresos que reclama el accionante, fue sustituido, en atención a la legislación posterior y especial señalada. 5.4. Los ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo no se pronunciaron con ocasión del auto de 13 de septiembre de 2022 del tribunal a quo. Sin embargo, en virtud de la providencia de 6 de junio de 2022, habían solicitado negar las pretensiones de la demanda al advertír que no era exigible el sitema de presunción de ingresos conforme las previsiones de la Ley 1955 de 2019.

Por tanto, consideran que con el modo presuntivo de costos que estableció la UGPP en las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020, no se encuentra desatendido ningun mandato imperativo e inobejtable a cargo del gobierno nacional. 9 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”. 10 Como consecuencia de la derogatoria que el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” dispuso sobre el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.5.

El Presidente de la República solicitó despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda, señaló que conforma el gobierno nacional, según las previsiones del artículo 115 de la Constitución Política, pero sostuvo que su competencia solo se activa “una vez el o los ministerios “competentes” elaboren y presenten, con todos sus requisitos un proyecto de decreto para la revisión y suscripción por parte del primer mandatario, no antes”.

Por otra parte, se remitió a los argumentos de defensa que las demás entidades demandadas y vinculadas hicieron sobre no haber incumplido el deber que se reclama, ante la existencia del sistema presuntivo que diseñó la UGPP. 6. Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 29 de octubre de 2022, resolvió: “[…] DECLÁRESE la terminación del proceso bajo la figura de CARENCIA ACTUAL DE OBJETO respecto de la solicitud de cumplimiento formulada por el señor CARLOS MARIO SALGADO MORALES, en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES, el MINISTERIO DEL TRABAJO, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. […]”.

El tribunal explicó que con ocasión de la expedición de la Ley 1753 de 2015, a través de su artículo 135, el legislador dispuso lo relativo al ingreso base de cotización sobre el cual debían efectuar los trabajadores independientes sus aportes al Sistema Integral de Seguridad Social, y determinó la regulación de un sistema de presunción de ingresos a cargo del gobierno nacional para efectos comparativos, en eventos donde resulte el IBC inferior al método referido.

Sin embargo, expuso que la norma fue derogada expresamente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, por cuanto, el mismo compilado normativo en su artículo 244 determinó nuevamente el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes, pero ya no previó un sistema de presunción de ingresos, sino que el legislador adoptó el denominado esquema de costos.

Seguidamente, el a quo también advirtió que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, que sirvió de fundamento para la expedición de las referidas resoluciones, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-068 de 2020, pero los efectos de dicha declaratoria fueron diferidos hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes.

No obstante, la corporación señaló que en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2022-00033-01, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó al gobierno nacional acatar el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, en sentencia de 5 de mayo del 2022 y, en consecuencia, fue expedido el Decreto 1601 de 5 de agosto de 2022 “Por el cual se sustituye el Título 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con el sistema de presunción de Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente a prestación de servicios”.

De acuerdo con lo anterior, el Tribunal fue enfático en concluir que “[…] el Sistema de Presunción de Ingresos que establece el Decreto 1601 de 2022, sirve como referente para la presentación de autoliquidaciones y la fiscalización de las bases de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios, permite determinar la presunción de capacidad de pago para el Régimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud y los Sistemas Generales de Pensiones y de Riesgos Laborales, en cumplimiento de la obligación del Gobierno Nacional de reglamentación establecida en el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, de manera que no es dable acceder a las pretensiones de la demanda de cumplimiento”.

Es decir, determinó que no se desatendió la obligación reglamentaria que se solicitó por parte del demandante. 7. impugnación El accionante impugnó la decisión de primera instancia e indicó que, si bien el gobierno nacional expidió el Decreto 1601 de 5 de agosto de 2022, en el que determinó el sistema de presunción de ingresos, la reglamentación desconoce el derecho a la igualdad y las previsiones de la Ley 100 de 1993.

Discrepó que el gobierno nacional únicamente tuvo en cuenta el criterio de “actividades económicas” que desarrollan los trabajadores independientes y no se sustentó en las demás variables que indicó el parágrafo 2.º del artículo 204; nivel de educación, experiencia laboral, región de operación y el patrimonio de los individuos. Asimismo, el actor señaló que realmente el sistema a pesar de denominarse de ingresos mantuvo el de costos y que la UGPP adelanta “procesos de fiscalización a personas naturales: Independientes sin contrato de prestación de servicios y rentistas de capital, fundamentado su actuar en la declaración de renta, sobre la cual ha venido realizado (sic) la siguiente operación: Toman los ingresos brutos y los divide en doce (12) para obtener el Ingreso Base de Cotización “IBC”, y sobre esta base aplican las tarifas, sin embargo este actuar no se encuentra en NINGUNA norma, que permita a la entidad realizar tal ejecución”.

Finalmente, el impugnante sostuvo que la reglamentación de 2022 no llena el vacío de la base gravable de estos procesos, a cambio del esquema de costos, la cual corresponde a un concepto diametralmente opuesto y adicional a ello su marco normativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-068 de 2020. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 24 de octubre de 2022 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.. 2.

Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 24 de octubre de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia frente al DAPR, el Ministerio de Salud y Protección Social y la UGPP, respecto del parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta.

¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada que reglamente el sistema de presunción de ingresos previsto en parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993? 3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de cumplimiento; (ii) requisitos de procedibilidad y;

(iii) análisis del caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo11 para que toda persona pueda "[…] acudir ante la 11 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016- 00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”12. Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]13.

(ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido [artículos 5.º y 6.º]. (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 13 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º]. (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 3.2.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política14.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”15.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado16. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001- 23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001- 23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E).

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo anterior, se explica en: “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”17.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,18 a menos que estén apropiados;19 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior20. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este21 y 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 18 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001- 23-31-000-2000-4673-01(ACU).

M.P. Darío Quiñones Pinilla. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 20 Sentencia antes citada. 21Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo” (Negrita fuera de texto).

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”22. Igualmente, esta Sección23 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [24] […]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. 24 [En la providencia se citó “Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla“]. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano25. Al expediente, el accionante acompañó copia de las solicitudes de 15 de enero de 2021, que presentó al DAPR, el Ministerio de Salud y Protección Social y la UGPP, en las cuales pidió el cumplimiento del parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

A su turno, las autoridades emitieron respuestas que no comparte el solicitante por cuanto, a su juicio, para determinar el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes no se debe aplicar el esquema de presunción de costos que desarrollo la UGPP en las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020. Del análisis de la documental que el demandante allegó, para la Sala está agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme lo exigido por el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, toda vez que lo argumentado por las demandadas es contrario al querer del ciudadano. Por otra parte, debe precisarse que en cuanto al señor presidente de la República y los ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo, el requisito objeto de estudio también se entiende superado en atención a que su vinculación al presente trámite procesal se realizó de oficio por el juez de cumplimiento de primera instancia, en virtud del artículo 5.º de la Ley 25 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 393 de 199726, circunstancia que lleva implícito el agotamiento del requisito de constitución en renuencia, respecto de dichas autoridades27. 3.4.

Norma que se pide cumplir. El demandante invocó como disposición desatendida el parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 que dispone: “LEY 100 DE 1993 (Diciembre 23) Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones […] Artículo 204.

MONTO Y DISTRIBUCIÓN DE LAS COTIZACIONES. […]

PARÁGRAFO 2 o. Para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos. Asi mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos. […]”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pide el obedecimiento de una ley, cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición normativa o decisión judicial y, por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra satisfecho. 3.5. De las causales de improcedencia de la acción constitucional De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia28 ha desarrollado “la existencia de otro mecanismo judicial”, como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. 26 Como consecuencia de las actuaciones procesales descritas en el numeral 1.4 del acápite de antecedentes del presente proveído. 27 Puede consultarse, entre otras, la sentencia de 15 de diciembre de 2021 radicación n.º 52001- 23-33-000-2021-00266-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra y sentencia de 23 de enero de 2014, radicación n.º 68001-23-33-000-2013-00846-01 (ACU) M.P. Alberto Yepes Barreiro. 28 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n.° 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n.° 25000-23-31-000- Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso concreto, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento del parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual, a su juicio, se encuentra incumplido ante la falta de regulación del sistema de presunción de ingresos.

Así mismo, lo solicitado no involucra la protección de derechos fundamentales y no implica la incursión de gastos no presupuestados por cuanto lo que se reclama es una obligación de hacer consistente en reglamentar el referido método presuntivo. 3.6. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”29. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.

Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. El actor invocó tanto en el escrito de renuencia como en la demanda el parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. La Sala observa que la disposición contiene el mandato imperativo e inobjetable de expedir la reglamentación sobre el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes.

En este punto, se aclara que no existe discusión en cuanto a que, en el presente asunto, el gobierno nacional está conformado por el señor presidente de la República y los ministerios vinculados a este trámite como autoridades demandadas, conforme a las previsiones del artículo 115 de la Constitución Política. Por tanto, respecto de ellas recae el deber que la norma prevé. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que el mandato dispuesto por el legislador se acató, en atención a que el gobierno nacional expidió el Decreto 1601 de 2022, por medio del cual se reguló lo concerniente al sistema de presunción de ingresos de los trabajadores independientes.

Explicó que el referido acto administrativo fue emitido en obedecimiento de la sentencia de 5 de mayo de 2022, que esta 2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n.° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 29 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección dictó en el proceso con radicado 25000-23-41-000-2022-00033-01, en donde se dispuso el acatamiento del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011.

El accionante impugnó la decisión de primera instancia, por cuanto la reglamentación que el gobierno nacional adoptó no contiene todas las “variables” que dispone el parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, desconoce el derecho a la igualdad y argumentó que pese a denominarse como de ingresos mantuvo el sistema presuntivo de costos que la UGPP había adoptado con fundamento en la Ley 1955 de 2019, cuyo artículo 244 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-068 de 2020.

Al respecto, y a manera de recuento, la Sala debe precisar que el legislador a efectos de determinar el IBC de los trabajadores independientes ha desarrollado la materia, a partir de un sistema presuntivo de ingresos, en los artículos 204 de la Ley 100 de 1993, 18 de la Ley 1122 de 200730, 33 de la Ley 1438 de 2011, 135 de la Ley 1753 de 201531 y 244 de la Ley 1955 de 2019.

Como acertadamente el juez de primera instancia indicó, esta Sección ordenó, en la sentencia de 5 de mayo de 2022, el cumplimiento del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011. En atención a lo dispuesto, el gobierno nacional expidió el Decreto 1601 de 202232. Al respecto, la Sala considera que la reglamentación emitida permite tener por cumplido el deber que en esta oportunidad se reclama.

En efecto, el acto administrativo da cuenta que se adoptó en desarrollo del artículo 33 de la Ley 1438 de 201133 y en lo previsto por el legislador de 1993, toda vez que en su 30 La mencionada disposición no está vigente en la actualidad, por cuanto fue derogada por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015. 31 La citada norma no está vigente en la actualidad, por cuanto fue derogada por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. 32 “Por el cual se sustituye el Título 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente a prestación de servicios”. 33 En su parte motiva se explicó que: “[…] Que de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 1393 de 2010: "Las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud deben hacerse sobre la misma base de las cotizaciones efectuadas al Sistema de Riesgos Profesionales y de las realizadas al Sistema General de Pensiones.

( )" […] Que en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, se determinó que se presume la capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio, quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo y quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional. […] Que se hace necesario establecer el sistema de presunción de ingresos que servirá como referente para la presentación de autoliquidaciones y la fiscalización de las bases de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios así como un indicador que, en cumplimiento del artículo 33 de la ley 1438 de 2011, determine la presunción de capacidad de pago para el Régimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud, al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Riesgos Laborales. […]”.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 3.2.7.1. previó: “[…] Objeto y ámbito de aplicación. El presente Titulo tiene por objeto establecer el sistema de presunción de ingresos con base en las actividades económicas que desarrollan los trabajadores independientes por cuenta propia, y con contratos diferentes a prestación de servicios y que deberá ser tenido como referencia para dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.” Esta Sección recuerda que en la sentencia de 5 de mayo de 2022, se explicó que el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 “[…] fue expedido por el legislador para una materia que guarda relación con la capacidad de pago e ingreso pero, de su lectura integral, su objeto es mucho más amplio y atañe a la obligatoriedad en la afiliación al régimen contributivo de salud y con ello garantizar el principio de universalidad del sistema, que es uno de los objetivos centrales de la Ley 100 de 1993, respecto de todas las personas en general, no solo los trabajadores independientes […]”.

En ese sentido, las previsiones del parágrafo 2.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 deben entenderse de forma armónica con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011. Por tanto, resulta razonable que el acto de reglamentación solo se refiriera a la variable de “actividades económicas”, pues fue la información que, en el año 2011, el legislador estableció como base el sistema presuntivo a cargo del gobierno nacional: “[e]l Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. […]”.

Lo anterior, conlleva a que la Sala no comparta el argumento del impugnante en cuanto a que el deber no se entienda cumplido o que el decreto transgreda el derecho a la igualdad porque no refiere a las “variables” de nivel de educación, experiencia laboral, región de operación y el patrimonio de los individuos. Adicionalmente, debe recordarse que esta Sección ha sostenido que la acción procede para ordenar el ejercicio de la facultad reglamentaria y que el deber dispuesto en la ley relacionada con reglar determinada materia no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para ese efecto, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad ni asigna los parámetros de contenido en los cuales esta deba surtirse34.

Es decir, escapa a la competencia del juez de cumplimiento la discusión que el impugnante propone en cuanto a sus discrepancias con la metodología del sistema de presunción de ingresos y el de costos que de forma complementaría dispuso el gobierno nacional en el Decreto 1601 de 2022. 34 Entre otras, Sección Quinta, sentencias (ACU) del 3 de diciembre de 2015, radicado n.° 63001- 23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate, 19 de agosto de 2021, radicado n.° 15001- 23-33-000-2020-02351-01 M.P. Rocío Araújo Oñate (E), 23 de septiembre de 2021, radicado n.° 25000-23-41-000-2020-00270-02 MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil, 14 de octubre de 2021, radicado n.° 19001-23-33-000-2021-00086-01 M.P. Luis Alberto Álvarez Parra y 27 de octubre de 2021, radicado n.° 44001-23-40-000-2021-00027-01 M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, controvertir la constitucionalidad o legalidad del acto reglamentario, o discutir las liquidaciones que según se indica la UGPP realiza de forma arbitraria, son asuntos que deben ser propuestos a través de los mecanismos de defensa creados para ese fin, toda vez que para esos fines no fue creado este medio.

En todo caso, la Sección precisa al accionante que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 se declaró inconstitucional en la sentencia C-068 de 2020, pero lo fue porque no se cumplió con el principio de unidad de materia, toda vez que era una norma que no se debió tramitar por el legislativo a través de una ley que contenga el plan nacional de desarrollo, cuya temporalidad se encuentra limitada en el tiempo, sino por el correspondiente al de una ley ordinaria ante la materia que trataba.

Es decir, la Corte no emitió pronunciamiento alguno en punto a que el sistema de presunción de costos desconociera la Constitución y, en todo caso, no se advierte que el Decreto 1601 de 2022 se fundamente en el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 para establecer el sistema de presunción de ingresos de los trabajadores independientes. Así las cosas, la Sala considera que el deber de reglamentación solicitado se obedeció. Sin embargo, modificará la parte resolutiva del numeral primero de la sentencia de 24 de octubre de 2022, toda vez que lo que técnicamente correspondía resolver en la sentencia de primera instancia era negar las pretensiones del demandante ante el cumplimiento del mandato que se reclamó de la administración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

FALLA:

PRIMERO. Modificar el numeral primero de la sentencia de 24 de octubre de 2022 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Notificar a las partes del presente asunto en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y otros Radicación: 25000-23-41-000-2021-00382-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Login