Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1.º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: FLOR ELBA MONROY RAMÍREZ Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Miguel Felipe y Juan Esteban García Monroy1, Flor Elba Monroy Ramírez, Lilia Pasión Fajardo Ávila, Arturo Cupasachoa Rivera y Sandra Liliana Cubillos Delgado contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. Los señores Miguel Felipe y Juan Esteban García Monroy, Flor Elba Monroy Ramírez, Lilia Pasión Fajardo Ávila, Arturo Cupasachoa Rivera y Sandra Liliana Cubillos Delgado solicitaron, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en conexidad con el principio de seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyeron a la providencia de 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro de la acción de grupo con el número único de radicación 15001-33-31-001-2012-00082-00/01/02.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 1 En calidad de herederos del señor Juan García Gómez. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 2.1 Informaron que junto a otras personas2 presentaron la demanda de acción de grupo con el número único de radicación 15001-33-31-001-2012-00082-00 en contra del Municipio de Tunja - Oficina de Planeación, la Curaduría Urbana núm. 1 de Tunja, de la Caja de Compensación Familiar de Boyacá - COMFABOY y de la sociedad Tirado Gómez Constructores S.A., para el resarcimiento de los daños causados a los inmuebles ubicados en las urbanizaciones Portal de Bolívar y Prados de Alcalá de la ciudad de Tunja. 2.2 Agregaron que el motivo por el que promovieron la demanda obedeció a que las autoridades demandadas no cumplieron con los requisitos establecidos en la Resolución núm. 0578 de 2007 y las licencias de construcción núms.

C2LC2552 de 20 de diciembre del 20073, y Lu -LC- CU1-0017 de 27 de mayo de 20104, otorgadas a la Sociedad Tirado Gómez Constructores S.A. 2.3 Adujeron que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja, autoridad judicial que, mediante sentencia de 21 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda5 y, en 2 Ligia López Zanguña, Adriana Patricia Segura Bernal, William Alonso Castro, Gladys Mireya Guerrero, Ignacio Arias Burgos, Emmanuel Christian Torres Jiménez, Diana Johana Ramos Sandoval, Jairo De Jesús Suesca Rodríguez, Gladys Amparo Ávila Sánchez, Mariela Morales Nova, Sandra Milena Figueroa Barrera, Juan Carlos Fuya Quintero, Dagoberto Ávila Duarte, Nohora Elvira Coronel Daza, Ligia Cuadros Girón, Hortensia Álvarez Ríos, Jorge Enrique Sanabria Moreno, Jenny Johana Merchán Jaimes, Nelson Javier Cuervo Patarroyo, Ruth Mary Matamoros Acosta, William González Suavita, Luz Mery Cubillos Quiroga, José Alfredo Bernal Cárdenas, Julio César Chaparro Barreto, Paola Andrea Ibáñez Valero, John Alexander Gómez Ramírez, Claudia Marcela Roa Holguín, Johonn Alexander Palacios, Diana Mercedes Hernández Castro y José Isidro Rodríguez López, Teresa María de Jesús Chitiva Rodríguez. 3 Expedida por la Curaduría Urbana núm. 2. 4 Expedida por la Curaduría Urbana núm. 1. 5 “[…]

SEGUNDO: DECLARAR infundadas las excepciones denominadas: ‘falta de legitimación en la causa por pasiva’, propuesta por el apoderado de MARTHA LIGIA BONILLA CURREA como Curadora Urbana No. 1 de Tunja; y de ‘prevalencia de la voluntad de las partes’ y ‘mala fe de los accionantes’, propuestas por la apoderada de la sociedad TIRADO GÓMEZ CONSTRUCTORES S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE TUNJA, la Sociedad Constructora TIRADO GÓMEZ CONSTRUCCIONES S.A. y los señores MARTHA LIGIA BONILLA CURREA, CRISTINA ULLOA ULLOA y JOSÉ MARÍA APONTE QUINTERO, son responsables solidariamente de los daños y perjuicios ocasionados a los miembros presentes y ausentes del grupo, correspondientes a los propietarios de los inmuebles ubicados en las Urbanizaciones denominadas ‘Prados de Alcalá’ y ‘Portal Bolívar’ de la ciudad de Tunja, Departamento de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia.

CUARTO: CONDENAR al MUNICIPIO DE TUNJA, a la SOCIEDAD CONSTRUCTORA TIRADO GÓMEZ CONSTRUCCIONES S.A. y a los señores MARTHA LIGIA BONILLA CURREA, CRISTINA ULLOA ULLOA y JOSÉ MARÍA APONTE QUINTERO a pagar de forma solidaria y a título de perjuicios materiales la suma de DIECIOCHO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y DOS MIL MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MIL CIENTO TREINTA Y CINCO PESOS ($ 18.232.333.135,92) que asciende a la indemnización colectiva correspondiente a la desvalorización de los inmuebles de propiedad de los demandantes o de quienes se hagan parte del grupo, ubicados en las Urbanizaciones denominadas ‘Prados de Alcalá’ y ‘Portal Bolívar’ de la ciudad de Tunja, de conformidad con las pautas señaladas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE TUNJA, a la SOCIEDAD CONSTRUCTORA TIRADO GÓMEZ CONSTRUCCIONES S.A. y a los señores MARTHA LIGIA BONILLA CURREA, CRISTINA ULLOA ULLOA y JOSÉ MARÍA APONTE QUINTERO, que entreguen la suma referida en el numeral anterior al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la providencia, para que sea administrada por el Defensor del Pueblo conforme lo ordenado en el artículo 65 de la Ley 472 de 1998 y lo previsto en la parte motiva de la Providencia.

SEXTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE TUNJA, a la SOCIEDAD CONSTRUCTORA TIRADO GÓMEZ CONSTRUCCIONES S.A., y a los señores MARTHA LIGIA BONILLA CURREA, CRISTINA ULLOA ULLOA y JOSÉ MARÍA APONTE QUINTERO, que a su costa, y en los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, publiquen la parte resolutiva de este proveído en un diario de amplia circulación nacional, efectuando la prevención que aquellas personas perjudicadas en razón de los mismos hechos pueden hacerse parte del grupo, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación efectuada, cumpliendo los requisitos previstos en los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998, los cuales no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.

En caso que incumplan las personas declaradas responsables, con el deber impuesto en este numeral, la parte actora, deberán efectuar la publicación señalada, pudiendo recobrar la suma gastada para tal fin al originalmente obligado, conforme lo ordena el artículo 65 de la Ley 472 de 1998. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros consecuencia, condenó al Municipio de Tunja, a la sociedad Constructora Tirado Gómez Construcciones S.A. y a los señores Martha Ligia Bonilla Currea, Cristina Ulloa Ulloa y José María Aponte Quintero a pagar la suma de dieciocho mil doscientos treinta y dos millones trescientos treinta y tres mil ciento treinta y cinco pesos ($ 18.232.333.135,92). 2.4 Relataron que la parte demandada apeló el fallo de primera instancia y que, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó los ordinales segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, décimo primero y décimo tercero de la decisión de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 2.5 Señalaron que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto fáctico al realizar una valoración defectuosa del material probatorio, el cual era determinante para demostrar los daños de las viviendas de los demandantes, y que por el contrario decidió fallar con base en pruebas que no fueron objeto de discusión en primera instancia porque no tenían relevancia frente al asunto del caso. 2.6 Agregaron que el Tribunal accionado le otorgó un valor probatorio equivocado a los contratos de compraventa y a las actas de entrega de los bienes inmuebles, al afirmar cuando declaró probada la excepción de “[…] [p]revalencia de la voluntad de las partes en el contrato de compraventa […]” que lo que reclamaban las partes era una obligación contractual y no la indemnización de los daños ocasionados. 2.7 Expusieron que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia de 18 de marzo de 20106, y aplicó las sentencias de 29 de septiembre de 20157, 3 de marzo de 20208 y 24 de noviembre de 20229, las cuales no tienen ninguna relación con los hechos objeto de estudio en este caso.

SÉPTIMO: ORDENAR al Defensor del Pueblo que reconozca y pague las indemnizaciones particulares a los miembros del grupo, conforme lo previsto en los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998 y lo ordenado en la parte motiva de esta providencia. Una vez reconocidas y pagadas todas las indemnizaciones de los miembros presentes y ausentes del grupo, y recobrado el dinero destinado a la publicación del extracto del fallo, en caso de ser necesario, el FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS, en cumplimiento de lo preceptuado en el último inciso del literal b del numeral 30 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, deberá devolver el dinero sobrante a las entidades y las personas declaradas responsables que lo hayan pagado.

(…) DÉCIMO PRIMERO (sic) Sin condena en costas.

DÉCIMO TERCERO: Ejecutoriada la sentencia envíese el expediente a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, para efectos del cumplimiento de las órdenes impartidas en el asunto de la referencia, dejando las constancias secretariales de rigor […]”. (Negrilla original del texto) 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Expediente No. 25000-23-25-000-2001-09005- 01, C.P. Dr. Myriam Guerrero de Escobar; 18 de marzo de 2010. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente No. 25000-23-25-000-2000-09014- 05, C.P. Dr. Danilo Rojas Bethancourt; 29 de septiembre de 2015. 8 Consejo de Estado. Sala Plena. Sala Novena Especial de Decisión. Expediente No. 25000-23-15-000-2004-02478-01, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández; 3 de marzo de 2020. 9 Tribunal Administrativo de Boyacá.Sala de Decisión núm. 6.

Expediente No. 15001333300 9 2017- 00080- 01, C.P. Dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros; 24 de noviembre de 2022. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 2.8 Finalmente, refirieron que se incurrió en un defecto procedimental absoluto y de decisión sin motivación porque no se realizó un análisis del fallo de primera instancia y tampoco se motivó la decisión de acuerdo con lo probado dentro del proceso.

A manera de ejemplo, señaló que el ad quem discutió sobre la responsabilidad del constructor pese a que en el fallo de primera instancia no hubo un pronunciamiento sobre esto, e igualmente exoneró al Municipio de Tunja, afirmando que desplegó todos los medios tendientes a procurar el cumplimiento de sus funciones de control urbano, sin que existiera prueba de ello.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Tutelar el derecho fundamental del grupo demandante representada por la señora FLOR ELBA MONROY RAMIREZ (sic) Y OTROS, derecho al debido proceso Art 29, derecho a la igualdad Art 13, a la prevalencia del derecho sustancial Art 228 y el acceso a la Administración de Justicia Art 229 de la Constitución política de Colombia.

SEGUNDA: Declarar que la sentencia de segunda instancia de fecha 14 de septiembre del 2023 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA (sic), SALA 3 M.P DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO, mediante la cual se revocó los ordinales segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, décimo primero y décimo tercero de la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, dentro de la acción de grupo No No150013331001 201200082 00, vulneró los artículos 29, 13 51, 228 y 229 de la Constitución política de Colombia TERCERA: Como consecuencia se deje sin efecto la sentencia proferida el día 14 de septiembre del 2023 proferida por el TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE BOYACA (sic) SALA 3 M.P DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO.

CUARTA: Ordenar al TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE BOYACA (sic) SALA 3 M.P DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO que en el término que la sala disponga posteriores a la notificación de la decisión de tutela, profiera la sentencia que en derecho corresponda y con las garantías de las reglas del debido proceso, en la resolución del recurso de apelación propuesto por la parte demandada y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas. en la sustentación de esta Tutela QUINTA: Vincular al MUNICIPIO DE TUNJA, la Sociedad Constructora TIRADO GÓMEZ CONSTRUCCIONES S.A. y los señores MARTHA LIGIA BONILLA CURREA, CRISTINA ULLOA ULLOA y JOSÉ MARÍA APONTE QUINTERO, CAJA DE COMPENSACION (sic) FAMILIAR DE BOYACA (sic) ( COMFABOY) a esté trámite de tutela, poniendo en su conocimiento el auto que admita el trámite de esta acción de tutela, como quiera que la decisión a tomar en la misma, afecta sus intereses.

QUINTA: Vincular a los demás de integrantes de la acción de grupo que no concedieron poder, de acuerdo al grupo anteriormente relacionado a esté 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros trámite de tutela, poniendo en su conocimiento el auto que admita el trámite de esta acción de tutela, como quiera que la decisión a tomar en la misma, afecta sus intereses.

SEXTA: Vincular a la señora YANNETHE FABIOLA MARTINEZ (sic) LOPEZ (sic), identificada con CC No 40.035.596 de Tunja, propietaria de la vivienda ubicada en la Carrera 0 No 18 A-09 interior 2 Apto 8 de la urbanización Portal de Bolívar, quien realizo solicitud de inclusión al grupo afectado, a esté trámite de tutela, poniendo en su conocimiento el auto que admita el trámite de esta acción de tutela, como quiera que la decisión a tomar en la misma, afecta sus intereses. […]”.

(Negrilla original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 24 de noviembre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso al “[…] coordinador y apoderado legal del grupo […]10“, al Municipio de Tunja, a la sociedad Tirado Gómez Construcciones S.A., a la Caja de Compensación Familiar de Boyacá – COMFABOY, a los señores Martha Ligia Bonilla Currea, Cristina Ulloa Ulloa y José María Aponte Quintero y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja […]”. 5.

El 12 de enero de 2024 la Secretaría General de esta Corporación publicó aviso en la página Web del Consejo de Estado, a efectos de notificar al señor José María Aponte Quintero de la acción de tutela y del auto admisorio. V. INTERVENCIONES 6. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 6.1.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declarara improcedente la tutela en razón a que no cumple con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, en la medida que lo que pretenden los accionantes es debatir un asunto de carácter meramente legal. 6.2.

Agregó que es claro que la tutela se está utilizando como una tercera instancia, toda vez que la controversia planteada fue objeto de estudio por parte del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja y por ese Tribunal. 10 “[…] Artículo 49. Ejercicio de la acción. Las acciones de grupo deben ejercerse por conducto de abogado.

Cuando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre el comité […]”. Ley 472 de 5 de agosto de 1998. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 6.3.

El Juez Primero Administrativo del Circuito de Tunja manifestó que el trámite impartido desde su despacho se adelantó con observancia de la Ley 472 de 5 de agosto de 199811, por lo que no desconoció las garantías al debido proceso ni los derechos fundamentales del grupo actor. 6.4. Destacó que a través de la presente acción de tutela se cuestiona la decisión de 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por lo que solicitó su desvinculación de este trámite constitucional. 6.5.

La Curadora Urbana núm. 1 de Tunja expuso que la sentencia de 14 de septiembre de 2023 no incurrió en los defectos alegados por los accionantes, y tampoco se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la parte accionante. 6.6. Indicó que se realizó un análisis juicioso y ponderado de las pretensiones presentadas, teniendo en cuenta “[…] lo demandado en la acción de grupo, el fallo emitido, el análisis de los recursos presentados y del acervo probatorio arrimado al trámite, y de las pruebas que obran en el expediente […]”. 6.7.

La Sociedad Tirado Gómez Construcciones S.A., a través de apoderado judicial, solicitó que se declarara improcedente la tutela porque se pretende “[…] estructurar un error judicial, sin referirse a las consideraciones que sustentaron la decisión que califica de equivocada, limitandose (sic) a contar el trámite que surtió el proceso […]”. 6.8.

Reiteró que no se puede afirmar que existe un error por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá simplemente porque revocó la sentencia de primera instancia, y trajo a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019, sobre el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 6.9. Finalmente, señaló que tampoco se cumplió con el requisito general de procedencia de la subsidiariedad porque contra la providencia objeto de tutela procede el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia a la que se refiere el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, teniendo en cuenta que la inconformidad de la parte actora es por violación al debido proceso. 6.10.

Los señores Mariela Morales Nova, Adriana Patricia Segura Bernal, Juan Carlos Fuya, William Alonso Castro, Luz Mery Cubillos Quiroga, José Alfredo Bernal Cárdenas, William González Suavita y Ligia López Zanguinia, a través de 11 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 12 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros apoderado judicial, manifestaron que coadyuvaban la presente solicitud de amparo, para lo cual ratificaron los hechos y las pretensiones planteadas por la parte actora. 6.11.

El señor Sergio David Almanza Martínez, mediante escrito radicado el 30 de noviembre de 2023, manifestó actuar en calidad de apoderado de la señora Yannethe Fabiola Martínez López y presentó solicitud de coadyuvancia a las pretensiones de esta acción de tutela. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 7. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 199113, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 201514, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202115, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201916.

VI.2. Cuestiones previas VI.2.1. Solicitud de desvinculación 8. La Sala advierte que, previamente a la definición de los problemas jurídicos que se habrán de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Tunja. 9. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 200617, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento 13 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 14 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 15 "Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 16 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 17 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”.

(Negrilla fuera del texto) 10. Así las cosas, y teniendo en cuenta que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja fue la autoridad judicial que profirió la decisión de primera instancia dentro de la acción de grupo que es objeto del presente mecanismo de amparo, la Sala considera que a éste sí le asiste el interés jurídico para ser vinculado a esta acción constitucional, razón por la cual se denegará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.2.2.

Solicitudes de coadyuvancia 11. Los señores Mariela Morales Nova, Adriana Patricia Segura Bernal, Juan Carlos Fuya, William Alonso Castro, Luz Mery Cubillos Quiroga, José Alfredo Bernal Cárdenas, William González Suavita y Ligia López Zanguinia, a través de su apoderado judicial, presentaron solicitud de coadyuvancia en el presente asunto. 12.

Sobre el particular, resulta oportuno destacar que el inciso 2º del artículo 13 del Decreto núm. 2591 de 1991, señala que: “[…] [q]uien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 13. En consonancia con lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que: “[…] la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia […]”18. 14.

Con fundamento en lo anterior, y en razón a que los citados ciudadanos integran el grupo demandante dentro del proceso núm. 15001-33-31-001-2012-00082- 00/01/02, la Sala de Decisión considera que se encuentran satisfechos los presupuestos para reconocerlos como coadyuvantes del extremo accionante. 15. En cuanto a la solicitud de coadyuvancia allegada por el señor Sergio David Almanza Martínez, mediante escrito radicado el 30 de noviembre de 202319, se advierte que esta persona manifiesta actuar en calidad de apoderado de la señora 18 Corte Constitucional.

Sala Cuarta de Revisión. Exp. T- 2.491.025. Sentencia T-1062, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 16 de diciembre de 2010. 19 Visible a índice 14 del expediente contenido en el aplicativo SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros Yannethe Fabiola Martínez López y en nombre de ésta solicita su reconocimiento como coadyuvante de los accionantes. 16.

Sin embargo, se destaca que el señor Sergio David Almanza Martínez no allegó el poder que lo acreditaba como apoderado de la señora Yannethe Fabiola Martínez López, motivo por el cual se negará la solicitud de coadyuvancia. 17. Sin perjuicio de lo anterior, se debe precisar que los integrantes del grupo que presentaron la demanda de acción de grupo núm. 15001-33-31-001-2012-00082- 00/01/02 fueron vinculados a este proceso constitucional por conducto del “[…] coordinador y apoderado legal del grupo […]”, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199820, tal como se dispuso en el ordinal tercero del auto de 24 de noviembre de 202321.

VI.3. Problemas jurídicos 18. Teniendo en cuenta la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer lo siguiente: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, de ser así, se deberá determinar: b) Si la providencia de 14 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Tercera de Decisión dentro de la acción de grupo con el número único de radicación 15001-33-31-001-2012-00082- 00/01/02, vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes. 19.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201222, cambió su postura inicial y decidió asumir el 20 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 21 Visible a índice 4 del expediente contenido en el aplicativo SAMAI. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 21.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 22. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 23.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial23, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución24. 24.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera "[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]"25 que encaje en dichos parámetros. 23 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 24 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 25 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 25.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 26.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 27. Los señores Miguel Felipe y Juan Esteban García Monroy, Flor Elba Monroy Ramírez, Lilia Pasión Fajardo Ávila, Arturo Cupasachoa Rivera y Sandra Liliana Cubillos Delgado solicitaron, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en conexidad con el principio de seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyeron a la providencia de 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro de la acción de grupo con el número único de radicación 15001-33-31-001-2012-00082-00/01/02. 28.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. Para lo cual, luego de abordar la relevancia constitucional, se analizará que: i) no hay limitación al alcance de un derecho fundamental, ii) la autoridad judicial no profirió una decisión arbitraria y, iii) el asunto gira en torno a lo que fue discutido dentro de la acción de grupo.

VI.5.1. Del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 29. En cuanto atañe al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental26 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones27. 30.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales28, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o el núcleo esencial de los derechos 26 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, Exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 27 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencias SU-439 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; 13 de julio de 2017 y T-458 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; 29 de agosto de 2016. 28 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces29. 31.

Así, en virtud a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación30, que: "[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice (sic) relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]".

(Negrilla fuera del texto) 32. La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202231 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: "[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 29 Corte Constitucional.

Sala Séptima. Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 16 de febrero de 2006. En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 30 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de agosto de 2014. 31 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]". (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto) 33. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202332. 34.

Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por la actora se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales33. 32 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 35. Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso objeto de estudio la parte actora alega que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en conexidad con el principio de seguridad jurídica con ocasión de la sentencia de 14 de septiembre de 2023 porque: i) se realizó una valoración errada de los contratos suscritos con la sociedad Tirado Gómez Construcciones S.A.; ii) se profirió un fallo “sin fundamentos”, y iii) se aplicó indebidamente el precedente jurisprudencial sobre la improcedencia de las acciones de grupo en asuntos contractuales.

Al respecto se indicó: “[…] Se atribuye al TRIBUNAL ADMINSTRATIVO DE BOYACA (sic) las siguientes vías de hecho: 1. Error factico (sic) por valoración defectuosa del material probatorio, que fue determinante en la sentencia de segundo grado, toda vez que a pesar que el grupo demandante demostró los daños uniformes y continuo a sus viviendas, además de cumplir con los requisitos, de orden Jurisprudencial exigidos para este tipo de acción, tal como lo determino (sic) el Juez de primera instancia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA (sic), Juez de segunda, decide apartarse por completo de los requisitos allí exigidos, para la prosperidad de la presente acción, deja de valorar las pruebas que se encuentran en el proceso y de forma arbitraria decide fallar con base en pruebas que no fueron objeto de discusión en primera instancia, ni que tampoco tienen relevancia frente al caso concreto,ni mucho menos son acordes con los fundamentos que soportan los hechos y pretensiones de la demanda. 2.Desconocimiento del presente Judicial aplicable para el caso de la procedencia de la acción de grupo y al NO explicar las razones que tuvo para apartarse del mismo, el cual sirvió de base como sustento de la decisión que profirió Juez de primera instancia (sentencia de 18 de marzo de 2010; núm. único de radicación: 25000-23-25-000-2001-09005-01(AG) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera;

C.P. Dra. Myriam Guerrero de Escobar; y en su lugar decidió aplicar el precedente reiterado por la Jurisprudencia para el caso de la improcedencia de la acción de grupo: 1. Sentencia de 29 de septiembre de 2015; núm. único de radicación: 25000- 23-25-000-2000-09014-05(AG) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth. 2.

Sentencia de 3 de marzo de 2020; núm. único de radicación: 25000-23-15- 000-2004-02478-01(AG)REV Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión; C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández 3. Sentencia de 24 de noviembre de 2022, núm. único de radicación: 15001333300 9 2017- 00080- 01. Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 6, M.P. Dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros Administrativo.

Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros Cuando la citada Jurisprudencia aplicada por el Tribunal accionado para dirimir el caso, no tiene ninguna relacion (sic) con los hechos, pretensiones y pruebas obrantes en la demanda. 3.Defecto procedimental por vulneración al principio de consonancia y por decisión sin motivación en la segunda instancia como quiera que la sentencia proferida por el Tribunal accionado no tiene concordancia con los hechos y pretensiones de la demanda, mucho menos con lo solicitado en los recursos de apelación […]”.

(Negrilla original del texto, subrayado original del texto, mayúscula original de texto y cursiva original del texto) 36. En criterio de la Sala, la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional y (ii) la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo. 37.

A partir de la expedición de la sentencia de unificación SU-215 de 2022, esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de la relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional, para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 38.

En este caso, se aprecia que la discusión expuesta por la parte actora gira en torno a la interpretación que realizó el Tribunal Administrativo de Boyacá sobre el origen de la controversia. Los accionantes sostienen que la autoridad judicial accionada concluyó, equivocadamente, que el objeto de la acción de grupo buscaba el resarcimiento de unos perjuicios cuya fuente jurídica era el incumplimiento de un contrato. 39.

Además, precisaron que desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia de 18 de marzo de 2010, y que aplicó las sentencias de 29 de septiembre de 2015, 3 de marzo de 2020 y 24 de noviembre de 2022, las cuales no tienen ninguna relación con los hechos objeto de estudio en este caso. 40. Por último, indicaron que incurrió en un defecto procedimental absoluto y en una decisión sin motivación porque no se realizó un análisis del fallo de primera instancia y tampoco se motivó la decisión de acuerdo con lo probado dentro del proceso. 41.

Sin embargo, en este asunto no se evidencia que el Tribunal hubiese realizado una interpretación restrictiva de la jurisprudencia u omitido el análisis de las pruebas, allegadas al proceso, sino que, por el contrario, realizó un análisis ponderado de los hechos y las pruebas y, determinó que una parte de la controversia versaba sobre la responsabilidad contractual del constructor, lo cual no era susceptible de 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros discutirse mediante el medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo. 42.

Al respecto se indicó en la providencia controvertida: “[…] 1. Asuntos para resolver 53. Teniendo en cuenta que en el recurso de apelación interpuesto por TIRADO GÓMEZ CONSTRUCTORES S.A., se adujo motivos de impugnación con base en aspectos que no están relacionados con el fondo del asunto, sino con la competencia del Juez para conocer la acción de grupo, la oportunidad de la misma y su procedencia para declarar la responsabilidad contractual, la Sala se centrará en desatar estos problemas y en el evento de que no prosperen, examinará si se probó en el caso concreto si esa sociedad demandada vulneró los derechos invocados en la demanda, si ello generó algún daño antijurídico y si debía contribuir en su reparación. 54.

Luego, atendiendo el recurso de apelación interpuesto por los curadores urbanos, la Sala abordará el tema relacionado con la procedencia del estudio de la legalidad de los actos administrativos en el marco de las acciones de grupo promovidas antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011. 55. Por último, se hará referencia a las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de los municipios en materia del control urbano y las pruebas que obran en el expediente sobre el cumplimiento de las mismas por parte del municipio de Tunja durante la ejecución de las obras de las Urbanizaciones Portal de Alcalá y Prados de Bolívar.

(…) 4.Procedencia de la acción de grupo respecto de la responsabilidad contractual 67. El artículo 46 de la Ley 472 de 1998 establece que la acción de grupo se caracteriza porque debe ser interpuesta por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para ellas.

Este mecanismo constitucional se debe ejercer exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios. 68. El Consejo de Estado había reconocido inicialmente la procedencia de la acción de grupo para declarar la responsabilidad contractual y extracontractual con fundamento en que la Ley 472 de 1998 no introdujo alguna distinción sobre este aspecto.

(…) 73. De forma reciente, la Sala Novena Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de marzo de 2020, desarrolló un estudio jurisprudencial, en el marco de las decisiones de la Sección Tercera, sobre la improcedencia de la acción de grupo cuando el perjuicio indemnizable tiene como causa eficiente y directa el incumplimiento de obligaciones contractuales; y concluyó que la postura jurisprudencial, pacífica y consolidada era la siguiente: 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 73.1.

Regla del origen del daño: La acción de grupo es improcedente cuando el daño indemnizable tiene como causa eficiente y directa el incumplimiento de un contrato estatal, toda vez que la ley no le atribuyó competencia al juez de la acción de grupo para estudiar la legalidad del contrato ni el cumplimiento de las obligaciones pactadas. 73.2.

Regla sobre las condiciones uniformes del grupo: Cuando los miembros del grupo no reúnan las condiciones uniformes respecto de la causa que originó los perjuicios, la acción de grupo se torna improcedente. Lo anterior ocurre en los siguientes eventos: i) cuando no existan elementos que permitan establecer que los miembros del grupo a favor de quien se interpuso la acción resultan afectados directamente por dicho incumplimiento y en cambio sí se observa que, a través de esta acción, uno de los cocontratantes pretende que se resuelva el litigio particular que lo enfrenta a la entidad pública a propósito del cumplimiento de un contrato; y ii) cuando los daños indemnizables provienen del incumplimiento de contratos individuales celebrados con cada uno de los demandantes. 73.3.

Regla de procedencia de la acción de grupo cuando la fuente del daño va más allá de los contratos celebrados: Cuando la fuente del daño no se encuentra única y exclusivamente en los términos de cada uno de los contratos celebrados con los miembros del grupo demandante, sino, más allá de ellos, en obligaciones legales que los transcienden, siempre y cuando no se discuta la legalidad del contrato ni su contenido obligacional. 74.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia de 24 de noviembre de 2022, acogió la tesis expuesta en precedencia en una acción de grupo promovida por el incumplimiento de unas promesas y contratos de compraventa de bienes inmuebles. En este contexto, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: (…) 75.

Teniendo en cuenta que no existen motivos razonables para que la Sala se aparte del precedente jurisprudencial expuesto, aplicará al caso concreto la tesis según la cual, no es procedente la acción de grupo para reclamar perjuicios derivados del incumplimiento contractual34. Entonces, determinará, según la demanda, cuáles fueron las causas de los daños reclamados. 76.

Para ello, es necesario destacar que los accionantes, en la demanda, consideraron que el daño provino de varias causas, debido a que en las mismas intervinieron35: i) el municipio, al no realizar el seguimiento y control de las licencias otorgadas por las curadurías urbanas, de conformidad con los artículos 187 de la Ley 136 de 1994 y 61 del Decreto 2150 de 1995, ni exigir el cumplimiento de los requisitos previstos en esos actos administrativos, así como omitir suspender las obras; ii) las curadurías urbanas números 1 y 236, en tanto expidieron las licencias 34 La Sala aclara que si bien la controversia que se estudia está relacionada con un conflicto contractual entre particulares (compradores y constructora), la tesis jurisprudencial expuesta en este acápite resulta aplicable en la medida en que se refiere al objeto de la acción de grupo y a su improcedencia frente a controversias cuando el origen del daño se imputa a la celebración de un contrato, el cual puede ser público o privado. 35 Según se expuso en la demanda en los títulos denominados “I. HECHOS”, “FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES” y “V. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO”. 36 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja, mediante auto de 29 de marzo de 2013, vinculó a la Curaduría Urbana núm. 2 de Tunja y a los señores Cristina Ulloa Ulloa y José María Aponte Quintero, en calidad de ex curadores urbanos núm. 2, con fundamento en que esa “entidad” expidió “parte de las licencias de construcción de la urbanización Prados de Alcalá” (Folios 495 a 496 del cuaderno 2). 18 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros sin el cumplimiento de los requisitos legales al omitir exigirle al constructor pólizas que garantizaran los posibles perjuicios; iii) al constructor, quien no cumplió con las licencias de construcción, utilizó “malos” materiales de construcción y vendió viviendas en “muy mal estado”, con deficiencias en la construcción y sin atender a las especificaciones de vivienda digna; y iv) a COMFABOY, en la medida en que no realizó interventoría al proyecto o a las viviendas, en los términos de la Ley 49 de 1990. 77.

Según lo anterior, respecto de cada demandado se imputó una causa diferente de acuerdo con sus funciones o el rol que cumplió en las etapas del proyecto de construcción (que incluyó el otorgamiento de las licencias y el proceso constructivo), en el otorgamiento de los subsidios y en la venta. 78. En lo atinente a la constructora TIRADO GÓMEZ CONSTRUCTORES S.A., se observa específicamente que los accionantes imputaron un incumplimiento del contrato dado por los hechos narrados anteriormente en el numeral iii).

(…) 78.4. Algunos compradores presentaron reclamaciones ante Tirado Otero Constructores S.A., hoy Tirado Gómez Constructores S.A., para exigir reparaciones y/o indemnización por el incumplimiento del contrato por la existencia de algunas anomalías relativas a fisuras, malos acabados, humedades, fracturas de placas, fugas de agua, entre otros.

Según las pruebas, el vendedor llevó a cabo algunas reparaciones, pero las mismas no fueron suficientes. 78.5. Ante la falta de atención de estas deficiencias, un grupo de compradores presentó la acción de grupo de la referencia, para obtener la indemnización, entre otras cosas, porque Tirado Gómez Constructores S.A. incumplió el contrato y entregó casas y apartamentos que no cumplieron con los requisitos técnicos requeridos para garantizar su calidad aceptable y la estabilidad de las obras, en la medida en que, en los términos de la demanda, no observó las licencias de construcción, utilizó “malos” materiales de construcción y vendió viviendas en “muy mal estado”, con deficiencias en la construcción y sin atender a las especificaciones de vivienda digna. 78.6.

Por lo tanto, para la Sala el objeto de la reclamación en la demanda respecto de Tirado Gómez Constructores S.A., era establecer una responsabilidad contractual, la cual, como se vio, no puede ser estudiada en el marco de una acción de grupo. En efecto, la venta de un bien inmueble con los defectos indicados se reservó a la responsabilidad de orden contractual y en este caso los compradores pretenden resolver su litigio particular que los enfrentan a aquella sociedad, en virtud de un negocio jurídico. 78.7.

En estas condiciones, debe revocarse la sentencia de primera instancia que estudió la responsabilidad contractual de esa sociedad y, en su lugar, declarar probada la excepción denominada “Prevalencia de la voluntad de las partes en el contrato de compraventa […]”. (Negrilla original del texto) 43. Igualmente, en la providencia cuestionada se analizó la responsabilidad extracontractual de los particulares que ejercieron funciones públicas -como los curadores urbanos- y de las entidades públicas encargadas de ejercer control y vigilancia en materia urbanística.

Al respecto se indicó: 19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros “[…] 5. Incongruencia de la sentencia y procedencia de la acción de grupo respecto de la legalidad de actos administrativos en vigencia del Decreto 01 de 1984 79. En los recursos de apelación37 se indicó que la sentencia fue incongruente, en la medida en que estudió la legalidad de las licencias expedidas en desarrollo de los proyectos de construcción objeto del presente estudio, lo cual, a su vez, desbordó la competencia del Juez, comoquiera que ello no fue reclamado en la demanda.

Además, en estos mecanismos, antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011, no era procedente la nulidad de actos administrativos. 80. Esta Sala observa que, en efecto, en la demanda no fue solicitada expresamente la nulidad de las licencias o la revalidación de las mismas expedidas por las Curadurías Urbanas números 1 y 2; sin embargo, se imputó como causa del daño su ilegalidad por el incumplimiento de los requisitos legales. 81.

En la sentencia, el Juez advirtió que no pretendía hacer un juicio de legalidad de las resoluciones contentivas de las licencias de construcción y de urbanismo; no obstante, concluyó que debían ser condenados los ex curadores urbanos Martha Ligia Bonilla Currea y Cristina Ulloa Ulloa porque expidieron las licencias de construcción y su revalidación sin el cumplimiento de los requisitos legales, para lo cual, explicó lo siguiente: (…) 82.

Así las cosas, el Juez de primera instancia llevó a cabo un juicio de legalidad de las licencias de construcción y de urbanismo, para concluir que las mismas no cumplieron con la normativa vigente y, en consecuencia, declaró la responsabilidad de los ex curadores urbanos. 83. En atención a lo expuesto, la Sala, a continuación, estudiará si ello era procedente en el marco de la acción de grupo presentada en vigencia del Decreto 01 de 1984: (…) 85.

En el caso bajo estudio, los accionantes sustentaron las pretensiones de la demanda, respecto de los curadores urbanos, con fundamento en que las licencias no cumplieron con los requisitos legales, lo cual, implica controvertir la legalidad de los actos administrativos; por ello, el Juez de primera instancia realizó un análisis en ese sentido para derivar la responsabilidad de aquéllos demandados, lo cual no era procedente, teniendo en cuenta que la acción de grupo fue presentada el 4 de junio de 201238, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 201139. 85.1.

Además, en gracia de discusión, si se admitiera lo contrario, no se habría cumplido con los presupuestos procesales, atinentes a los casos en los que se demanda la reparación de daños irrogados a un grupo por actos administrativos particulares que se reputan ilegales, entre otros, el del tiempo de la demanda, debido a que fueron expedidos entre el 4 de septiembre de 2003, el 2008, el 37 Ex Curadora Urbana núm. 1, Martha Ligia Bonilla Correa y de Triado Gómez Constructores. 38 Folio 33 del cuaderno 1 39 De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comenzó a regir el 2 de julio de 2012. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros 2010 y 19 de julio de 2011, y la interposición del recurso obligatorio cuando fuera procedente. 85.2.La Sala insiste que el origen del daño que reclaman los accionantes frente a los curadores urbanos no fue un hecho, una acción, una omisión o una operación administrativa, sino la expedición de licencias sin el cumplimiento de requisitos legales, lo cual involucraba la labor de estudiar la legalidad y expulsar las decisiones del ordenamiento jurídico para ordenar el restablecimiento correspondiente, en la medida en que los actos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa o suspendidos. 85.3.Tampoco es posible aplicar las excepciones de procedencia de la acción de grupo en vigencia del Decreto 01 de 1984 cuando el daño proviene de un acto, pues las licencias no han sido declaradas nulas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o revocadas; el fundamento de la demanda no fue la legalidad de las decisiones de la administración, sino la inobservancia de los parámetros legales para su expedición; y las licencias son actos definitivos y, por lo tanto, no se pueden considerar como preparatorias o de trámite. 85.4.

En este caso no se estudió la responsabilidad autónoma de los curadores, sino el contenido de las licencias y su conformidad con el ordenamiento jurídico. 85.5. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, respecto de los curadores urbanos, toda vez que la responsabilidad se edificó en la demanda y en la sentencia sobre la ilegalidad de unos actos administrativos que se presumen legales (…) 6.

Responsabilidad del municipio de Tunja 86. El municipio de Tunja, en el recurso de apelación, consideró, en su orden, que: i) no se valoró adecuadamente el dictamen pericial rendido por el señor Ricardo Humberto Acuña, en la medida en que en el mismo se incurrió en un error grave; ii) el ente territorial no tenía la obligación de ejercer el control y vigilancia sobre las obras, sino que la misma recaía en el cumplimiento de las normas por parte de los curadores urbanos; iii) no se presentó un nexo de causalidad entre las conductas de la administración y el daño alegado en la demanda por ausencia de pruebas sobre este aspecto; y iv) los impactos fiscales y sociales de la sentencia. (…) 101.

Según lo expuesto, para la fecha en que se inició el desarrollo de los proyectos urbanísticos objeto del presente proceso (año 2003), así como durante su ejecución (años 2003 a 2011), los municipios ejercían la función de policía administrativa de vigilancia y control de las actividades de construcción y urbanismo y tenían a cargo los procesos sancionatorios respecto de las infracciones urbanísticas. 102.

En relación con el tema estudiado, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que los municipios resultan responsables por los daños que se causen en la ejecución de una obra siempre y cuando el daño creado 21 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros sea o debiera ser conocido por la entidad y ésta se abstuviera de la adopción de las medidas necesarias en el marco de sus competencias40.

(…) Conclusiones probatorias 112. Respecto de la urbanización Prados de Alcalá el municipio de Tunja cumplió con sus funciones de control urbano, por las razones que se exponen a continuación: 12.1. El ente territorial, a través de sus dependencias, hizo seguimiento continuo al cumplimiento de los planos aprobados por las autoridades competentes y a las licencias expedidas respecto de las obras urbanísticas y las áreas de cesión, así como las construcciones de las viviendas.

Para el efecto, realizó varias visitas y requirió a la sociedad Tirado Otero Constructores S.A., hoy Tirado Gómez Constructores S.A., a fin de que entregara formal y materialmente todas las áreas de cesión del municipio, según los Decretos 243 de 2004 y 564 de 2006 y el Acuerdo 0014 de 2001. 112.2. Cuando se presentaron las quejas por parte de los habitantes de las viviendas, el municipio de Tunja asumió las medidas que consideró necesarias para atenderlas, así: (…) 113.

En lo atinente a la Urbanización Portal de Bolívar, la administración municipal realizó visitas desde el 2010 hasta el 2012, a fin de comprobar el cumplimiento de lo ordenado en la Ley 388 de 1997, la Ley 810 de 2003, el Decreto 1052 de 1998 y el Decreto 1469 de 2010. Asimismo, verificó que las construcciones se estuvieran desarrollando conforme con los planos aprobados, respecto de: su ubicación, cantidad, altura y distribución; el sistema estructural –mampostería estructural-; así como las obras urbanísticas, las vías y las áreas de cesión. 113.1.

La administración municipal, a través de la Secretaría de Infraestructura, verificó la existencia de inconvenientes como la presencia de aguas de escorrentía en el sector y le exigió al constructor su canalización. 113.2. También, el ente territorial encontró en las visitas41 que en el desarrollo constructivo faltaban algunas dovelas exigidas en los planos estructurales, por lo cual, requirió al representante de la constructora que, en un término de ocho días, corrigiera dicha situación “instalando la totalidad de las dovelas indicadas en planos”42.

Para corroborar el cumplimiento de este requerimiento, se realizó una inspección por parte de las autoridades municipales, encontrando que se habían superado los hallazgos. 113.3. En relación con las quejas presentadas por un habitante del sector sobre la falta de cumplimiento del constructor del perfil aprobado y los límites del proyecto, el ente territorial, a través de la Secretaría de Infraestructura, realizó las mediciones correspondientes; solicitó los planos y las licencias aprobadas; y programó una reunión con los interesados para determinar las responsabilidades. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A;

C.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 20 de noviembre de 2020; núm. Único de radicación: 68001-23-31-000-2005-03959-01(58303) 41 La llevada a cabo el 11 de noviembre de 2011 42 Folios 1161 a 1166 del Cuaderno 4 22 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros (…) 113.6.

Para la Sala el municipio de Tunja empleó los medios pertinentes que estaban a su alcance con el fin de procurar el cumplimiento de sus funciones de control urbano, como la realización de visitas a la obra, la comparación de lo aprobado en los planos con lo ejecutado por el constructor, el requerimiento al constructor para la adopción de medidas correctivas, reuniones con la comunidad y la fijación de responsabilidades, entre otras actividades.

Si bien, no obra prueba de que el Estado le haya impuesto alguna sanción administrativa al constructor, diferente a las suspensiones de los permisos de venta y a la obra por los rellenos inadecuados, ello no constituye un indicio que permita inferir que no ejecutó apropiadamente sus competencias de control urbano. 113.7. Ahora, no es posible imputarle al ente territorial que los planos se hubieran aprobado con un sistema de mampostería estructural parcialmente reforzada, a pesar de que el estudio de suelos sugirió la construcción de cimientos continuos en concreto ciclópeo, coronado con viga de amarre y de ancho al menos igual al espesor del muro que soporte o la construcción de cimientos aislados e independientes conformados por zapata cuadrada rectangular en concreto reforzado unidas entre sí con vigas de amarre. 113.8.

Lo anterior comoquiera que la labor del municipio debía circunscribirse a verificar que se cumpliera con lo aprobado en los planos, esto es, mampostería estructural parcialmente reforzada. En efecto, su competencia durante la ejecución de la obra no era determinar la legalidad de las decisiones proferidas por las Curadurías Urbanas, sino verificar si el constructor observó las especificaciones y requisitos incluidas en las mismas […]”.

(Negrilla original del texto) 44. Las transcripciones anteriores permiten evidenciar que existió un estudio minucioso y exhaustivo de las pruebas obrantes en el proceso y la jurisprudencia aplicable al caso. En este contexto, no se aprecia que la autoridad judicial hubiese emitido una decisión arbitraria en el asunto objeto de tutela o desconocido los derechos fundamentales de la parte actora; sino que lo pretendido por los actores es reabrir un debate jurídico probatorio que se zanjó en su sede natural. 45.

En este punto, vale la pena señalar que la acción de “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”. 46. Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este “mecanismo de amparo constitucional” no puede ser “utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos”.

En esa medida, “[s]i luego de agotar 23 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales”43. 47. Así las cosas, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Juez Primero Administrativo del Circuito Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de coadyuvancia presentada por el señor Sergio David Almanza Martínez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: RECONOCER a los señores Mariela Morales Nova, Adriana Patricia Segura Bernal, Juan Carlos Fuya, William Alonso Castro, Luz Mery Cubillos Quiroga, José Alfredo Bernal Cárdenas, William González Suavita y Ligia López Zanguinia como coadyuvantes de la parte actora.

CUARTO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

QUINTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

SEXTO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 43 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 24 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07058-00 Accionantes: Flor Elba Monroy Ramírez y otros GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.