CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 26 de julio de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-03456-00 Actor: Eduardo Felipe Nieves Montezuma. Accionado: Sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico – Tema: Tutela contra providencia judicial.
Elemento de la subordinación en el contrato realidad. Defecto fáctico. Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Falta de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Eduardo Felipe Nieves Montezuma, contra la sección A de la Tribunal Administrativo del Atlántico, por proferir la sentencia del 30 de septiembre de 2021, mediante la cual confirmó la negativa respecto a las pretensiones de reconocimiento de una verdadera relación laboral con la Nación -Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Clínica Regional del Caribe, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra esta última; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El actor impetró medio de control de nulidad y restablecimiento, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio No S-2018 — 020144/SECSA-JEFAT — 29 del 12 de mayo de 2018, mediante el cual negó el reconocimiento de las prestaciones sociales, consecuencia de la relación laboral existente con la Seccional de Sanidad Atlántico de la Policía Nacional, desde el 23 de enero de 2009 hasta el 26 de febrero de 2018, por haber laborado bajo continua dependencia y subordinación como Médico Especialista en Urología, y, en consecuencia, se declarara la existencia de una relación laboral durante el lapso referido contratado por el sistema OPS, previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, o contratos de prestación de servicios.
El proceso se adelantó ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y la sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico que, a través de sentencias del 22 de noviembre de 2019 y 30 de septiembre de 2021, respectivamente, negaron las pretensiones de la demanda. Al respecto, el accionante considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia, pues, al decidir el asunto en segunda instancia, incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria del testimonio del señor Luis Padilla Barrios y los contratos obrantes en el expediente contencioso que daban cuentan de la subordinación de la labor desarrollada como médico urólogo por un lapso de 9 años. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora eleva como tales: «[…] 1º) Velar por los derechos fundamentales invocados y vulnerados AL DEBIDO PROCESO y al ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, desconocidos en el proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, que conoció en apelación EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN A, mediante la sentencia calendada treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) y con radicación No 08-001-33-33-014-2018-00406-01. 2º) Dejar sin efecto la sentencia calendada treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) y con radicación No 08-001-33-33-014-2018-00406-01 proferida por EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN A en el Proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho y en su defecto se ordene por el Juez Constitucional dictar una sentencia en su reemplazo, respetando la Constitución Política y los elementos demostrados en el proceso. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 30 de junio de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados de la sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico, como accionados, y, ii) al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional - Clínica Regional del Caribe, en calidad de terceros interesados.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Ministerio de Defensa Nacional– Policía Nacional. La institución policial, mediante escrito del 6 de julio de 2022, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, pues era en el marco del proceso contencioso que el actor debía acreditar los tres elementos necesarios para reconocer una verdadera relación laboral, lo cual no sucedió, y no en la acción de tutela so pretexto de incurrirse en un defecto fáctico. 1.3.2.
Sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico y Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. Guardaron silencio. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo en segunda instancia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) actuaciones judiciales relevantes adelantadas en el trámite cuestionado en sede constitucional y, iv) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Atlántico.
2.2. LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
2.3. ACTUACIONES JUDICIALES RELEVANTES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE CUESTIONADO EN SEDE CONSTITUCIONAL. - El señor Eduardo Felipe Nieves Montezuma, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Nación — Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Clínica Regional del Caribe, con el fin de cuestionar la legalidad del Oficio No. S201 8-020144/SECSA—JEFAT-29 del 12 de mayo de 2018, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, así como de la seguridad social y los salarios, con ocasión de la supuesta relación laborar existente del 23 de enero de 2009 al 26 de febrero de 2018. - El conocimiento del asunto, con radicado 08-001-33-33-014-2018-00406-00, correspondió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla que, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se logró acreditar el requisito de la subordinación, como elemento de la relación laboral. - La parte demandante interpuso recurso de apelación conta la anterior decisión, siendo desatado por la sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de sentencia del 30 de septiembre de 2021 (notificada el 7 de febrero de 2022), confirmando lo resuelto por el a quo bajo argumentos similares.
2.4. REQUISITOS DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS GENERADORES DE LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocido sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia de segunda instancia que confirmó el pronunciamiento del a quo que negó las pretensiones propuestas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación — Ministerio de Defensa Nacional — Policía Nacional - Clínica Regional del Caribe, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa-efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes fundamentales.
Así, lo único que se observa en el escrito de tutela es que se reiteran de forma idéntica los argumentos de orden fáctico expuestos en el libelo demandatorio, y, sobre todo, en el recurso de apelación impetrado en su momento, sin expresar ningún sustento diferencial que refute las consideraciones allí expuestas y que el juez natural del asunto haya tenido oportunidad de conocer, además de efectuar razonamientos relacionados con el presunto desconocimiento del precedente y valoración indebida de los supuestos fácticos y jurídicos que conforman el asunto para concluir, según su dicho, que se encontraba acreditado el requisito de subordinación como elemento esencial de la relación laboral.
Ahora, si bien en el escrito de tutela se menciona el defecto fáctico como causal específica de procedencia de la acción contra providencia judicial en que, presuntamente, se encuentra incursa la sentencia acusada, al revisar la motivación efectuada al respecto, se observa que la parte actora se limita a insistir en un examen de legalidad con énfasis en cuestiones probatorias, argumento de defensa que, tal como se lee del contenido mismo del pronunciamiento cuestionado, ya fue objeto de análisis al decidirse el proceso ordinario.
Se dijo en la sentencia acusada: «[…] En este caso, observa el Tribunal, conforme las pruebas aportadas en la actuación, tanto testimoniales, como documentales, que e| galeno Eduardo Nieves Montezuma efectivamente Iaboró para la accionada a través de contratos de prestación de servicios; que percibía unos honorarios y que en el cumplimiento de la labor asignada en calidad de médico especialista en Urología, prestó sus servicios de forma personal, situación que permite corroborar, ad rompe, la presencia de los elementos de prestación personal del servicio y el del salario o retribución..
En cuanto al elemento subordinación y dependencia, a pesar de que los testigos coincidieron en señalar que el actor cumplía un horario, para la Sala no hay prueba que logre desligar tal obligación con la necesaria coordinación entre contratante y contratista, cumpliendo precisamente un horario, para la correcta prestación del servicio pactado.
Y es que tampoco hay prueba idónea que permita inferir que el demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, es decir, que laboraba de manera subordinada (no coordinada), o que tenía que solicitar permiso para ausentarse de su lugar de trabajo. Al respecto, ha indicado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado que “ el cumplimiento de un horario y/o el seguimiento a la forma en que se cumplía la función no constituyen elementos que por sí solos sean suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación. Lo anterior, por cuanto lo narrado por los deponentes bien puede hacer parte de la necesaria coordinación que debe existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios que necesita la administración.” Esto último es así, porque, como ya lo ha indicado el Consejo de Estado, entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo, tal como ocurrió en este caso, era libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como lo era el cumplimiento de un horario, el recibir unas instrucciones de sus superiores para la correcta prestación del servicio, tener que elaborar informes o historias clínicas, sin que ello signifique la configuración de un elemento de subordinación. Esto, sin dejar de lado que no existe en el expediente llamados de atención, reglamentos, informes, órdenes o instrucciones; es decir, no existe evidencia de que el actor debía cumplir la prestación del servicio en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que le eran fijadas de antemano por la demandada y de las cuales se derivara la obligación para el actor de acatar órdenes de sus superiores jerárquicos, rendir informes, desempeñar funciones idénticas a las de un médico de planta; elementos todos que denoten el carácter subordinado con el cual adelantaba su trabajo.
En consideración a lo dicho, el Tribunal procederá a confirmar la decisión de primera instancia, que [echó] de menos el elemento de la subordinación, a efectos de demostrar la relación laboral, en los términos solicitados por la parte actora. […]». Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión no efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio carece de relevancia por no configurarse la vía de hecho alegada por la parte actora.
La parte accionante sustentó el reclamo constitucional en el desconocimiento de las sentencias SUJ-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021, de la sección segunda del Consejo de Estado. Al respecto, es pertinente señalar que las referidas decisiones tienen de común denominador, como supuestos de hecho y de derecho, la premisa de que para que se configure una verdadera relación laboral deben acreditarse la prestación directa del servicio, remuneración por el servicio prestado y la subordinación y dependencia continuada; elementos que no están en discusión. Diferente es, que en el asunto bajo estudio la autoridad judicial accionada no hubiere encontrado acreditado el requisito de la subordinación pese a los elementos probatorios allegados; circunstancia que depende de cada caso en concreto.
Además, en este punto, valga advertir que, pese a que la parte actora alegó un supuesto defecto fáctico, tampoco se expresaron argumentos puntuales para controvertir las conclusiones probatorias plasmadas en la sentencia acusada, aparte de insistirse en que si se acreditó una verdadera relación laboral entre el señor Nieves Montezuma y la Nación — Ministerio de Defensa Nacional — Policía Nacional - Clínica Regional del Caribe de acuerdo con el testimonio del señor Luis Padilla Barrios y los contratos aportados.
Dicho lo anterior, solo resta a la Sala advertir que si bien la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada confirmó la negativa respecto a las pretensiones contenciosas formuladas por el señor Eduardo Felipe Nieves Montezuma, y por lo mismo resulta contraria a sus intereses, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando omite explicar constitucionalmente hablando el porqué de su decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez natural del asunto.
En este punto, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere un mínimo de argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» Y así lo reiteró en sentencia SU-041 de 2018, al considerar: «[…] La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12. Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. […]».
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Eduardo Felipe Nieves Montezuma, contra la sección A del Tribunal Administrativo de Atlántico.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Eduardo Felipe Nieves Montezuma, contra la sección A del Tribunal Administrativo de Atlántico, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador