CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora Guadalupe Buelvas Díaz, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 004265 del 12 de febrero de 2019, y RDP 12169 del 10 de abril de 2019, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, deprecó ordenar a la accionada: (i) reconocer la pensión gracia equivalente al 75% del salario promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, a partir del 12 de diciembre de 2003 y con efectos fiscales a partir del 23 de octubre de 2015, por aplicación de la prescripción trienal;
(ii) reajustar las sumas conforme a las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, desde el momento en el que adquirió el estatus de pensionado; (iii) pagar los intereses moratorios; (iv) cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y (v) cancelar las costas procesales. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata la actora que nació el 12 de diciembre de 1953 y comenzó a laborar como docente en el departamento de Bolívar en el centro educativo del municipio de María La Baja desde el 3 de abril de 1975, posteriormente, fue incorporada mediante el Decreto 35 del 17 de enero de 1990 en ese mismo ente territorial.
Precisa que el 8 de julio de 1992 mediante Decreto 841 de ese mismo mes y año fue nombrada docente del Distrito de Cartagena, cargo en el cual fungió hasta el 23 de enero de 2004. Asegura que el 23 de octubre de 2018, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia por haber laborado más de 20 años al servicio de la educación oficial territorial de tiempo completo y tener cumplidos más de 50 años de edad y mediante Resolución RDP 004265 del 12 de febrero de 2019, la demandada le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, artículos: 13;
Ley 39 de 1903; Ley 114 de 1913, artículos 1 y 4; Ley 37 de 1933, artículo 3; Decreto ley 2277 de 1979, artículos 32 y 34; Ley 115 de 1994, artículos 126 y 127; Ley 91 de 1989 artículo 15; Ley 60 de 1993, artículo 6; y Ley 100 de 1993, artículo 279. La parte actora expuso que los actos administrativos demandados fueron expedidos con violación directa de las normas en que debían fundarse, al negare el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la accionada consideró que no laboró como docente del orden departamental, municipal o distrital, pero, contrario a ello, está demostrado que todo el tiempo de servicio como docente en el departamento de Bolívar y el distrito de Cartagena fue con una vinculación de carácter municipal.
Al respecto, efectuó un recuento del contenido normativo que invocó como desconocido, para finalmente poner de relieve que sin lugar a equívocos cumple con los requisitos exigidos para obtener el reconocimiento de la prestación económica reclamada y, además, resaltó que la vinculación de los docentes no depende del certificado expedido irregularmente por las entidades, sino de los actos administrativos de nombramiento que son los que determinan la calidad de la vinculación nacional, territorial o nacionalizado. 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación de la demandante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, asegura que los certificados de tiempos de servicio aportados por la interesada obedecen a un nombramiento en propiedad como profesora de tiempo completo por parte del alcalde de Cartagena, pero no certifica el tiempo de servicio como docente nacionalizada.
Seguidamente, dice que la certificación “cuya fecha de expedición data del 19 de julio de 2018, expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena, en la cual no se discriminan sus tiempos laborados como docente, solo acredita la fecha del acto administrativo por el cual se hizo su nombramiento, esto es, 08 de julio de 1992 y desde cuando toma posesión del mismo, es decir, 23 de julio de 1992; sin dejar de lado que la misma en la sección que corresponde al Régimen de pensiones de la solicitante, resalta que su régimen es de carácter Nacional”.
Afirma que, con los medios de prueba aportados, no es posible reconocer la pensión gracia a favor de la demandante, debido a que no cumple con el requisito de los 20 años que dispone la Ley 114 de 1913, toda vez que no se tiene certificado y la naturaleza de la vinculación con el departamento de Bolívar y la del distrito de Cartagena es clara en indicar que su vinculación es de orden nacional.
Como excepciones propuso las que denominó, prescripción, inexistencia de la causa petendi, cobro de lo no debido, falta del derecho para pedir, buena fe y genérica. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 1, mediante sentencia proferida el 12 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, consideró que en el análisis de las pruebas “no existe duda sobre la naturaleza de los nombramientos que se dieron desde los años 70 con el Departamento de Bolívar, las pruebas allegadas dan cuenta que los mismo (sic) fueron de carácter nacionalizados, sin embargo, no sucede lo mismo con el lapso comprendido al servicio del Distrito de Cartagena”.
Precisó que la “demandante se vinculó entre el 8 de julio de 1992 y 23 de julio de 1992 a la Institución Educativa Ana María Vélez de Cartagena, y según lo advertido en la prueba aportada por la actora, este nombramiento fue de carácter nacional”, pruebas que no fueron tachadas de falsas. Manifestó que “entiende la posición asumida por la entidad demandada.
Para conceder este tipo de prestaciones económicas es menester contar con claridad necesaria para satisfacer los requisitos de la pensión gracia. Téngase en cuenta que la UGPP es una entidad que maneja dineros públicos. Por lo tanto, no es posible otorgar con ligerezas beneficios pensionales en posible detrimento al patrimonio público”. Por lo cual concluyó que los argumentos expuestos por la parte actora carecen de fuerza para enervar la presunción de legalidad de los actos acusados. 4.
El recurso de apelación La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al estimar que cumple a cabalidad con los requisitos establecidos en la ley para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, ya que acredita más de 20 años de servicio como docente territorial y el día 12 de diciembre de 2003 cumplió los 50 años de edad, además, demostró buena conducta en el desempeño de su labor como docente, conforme a las pruebas que reposan en el expediente. 5.
Trámite en segunda instancia En auto del 8 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado a las partes para alegar. Sin embargo, dentro del término de ejecutoria del auto admisorio, el agente del Ministerio Publicó rindió informe y la parte demandada presentó alegatos.
II. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones. Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, por no acreditar que laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: «Artículo 2°.
Competencias de los municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.
Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6. de la presente Ley. […] Artículo 4°.
Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.
Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya).
Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 2001, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).
Además, los artículos 34 y 37 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).
En atención a que la normativa trascrita, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad. 2.3 Pruebas relevantes 1) Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la demandante, donde consta que nació el 12 de diciembre de 1953. 2) Decreto 242 del 20 de marzo de 1975, por medio del cual el gobernador de Bolívar designó a la actora como subdirectora de la escuela rural mixta -Colu (María la Baja) y acta de posesión 10686 del 3 de abril de ese mismo año. 3) Decreto 730 del 11 de marzo de 1977, por medio del cual el gobernador de Bolívar nombra en propiedad a la actora como subdirectora de la escuela rural mixta de Gambote – Arjona. 4) Decreto 35 del 17 de enero de 1990, por medio del cual el gobernador de Bolívar nombra en propiedad a la actora como maestra de la escuela rural mixta de Gambote – Arjona 5) Certificado de tiempo de servicios 556 del 9 de marzo de 2004, expedido por la Alcaldía de Cartagena, Secretaría de Educación, en donde consta que la actora prestó los servicios en el nivel básica primaria, vinculación en propiedad nacionalizado en forma continua con tiempo de servicio de 17 años, 3 meses y 19 días en los siguientes centros educativos y periodos: 6) Decreto 841 del 8 de julio de 1992, por medio del cual la Alcaldía de Cartagena nombra en propiedad a la actora como profesora de tiempo completo del Instituto “Ana María Vélez Trujillo” de Cartagena y acta de posesión 193 del 23 de julio de ese mismo año, del que se lee: 7) Certificado de tiempo de servicios 567 del 12 de marzo de 2004, expedido por la Alcaldía de Cartagena Secretaría de Educación, en donde consta que la actora prestó los servicios en el nivel básica secundaria, vinculación en propiedad nacional por el tiempo de servicio de 11 años 7 meses y 20 días. 8) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, de la Secretaría de Educación de Bolívar, en la que hace constar que la accionante prestó sus servicios con vinculación nacionalizada, así: Por nombramiento en propiedad por Decreto 242 del 17 de marzo de 1975; desde 3 de abril de 1975 hasta 9 de agosto de 1977, en el municipio de María La Baja.
Por nombramiento en propiedad por Decreto 730 del 9 de agosto de 1977; desde 9 de agosto de 1977 hasta 17 de enero de 1990, en el municipio de Arjona. Por nombramiento en propiedad por Decreto 35 del 17 de enero de 1990; desde 9 de agosto de 1990 hasta el 21 de julio de 1992, en el municipio de Arjona. Por nombramiento en propiedad por Decreto 64 del 23 de julio de 1992. 8) Decreto 064 del 23 de julio de 1992, por medio del cual se acepta la renuncia a la actora de la escuela rural mixta del corregimiento de Gambote del municipio de Arjona. 9) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, de la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena, en la que hace constar que la accionante prestó sus servicios con vinculación nacional, vinculada así: Por nombramiento en propiedad por Decreto 841 del 8 de julio de 1992; desde 23 de julio de 1992 hasta 15 de agosto de 1996, en el Distrito de Cartagena.
Por incorporación por Decreto 0866 del 16 de agosto de 1996; desde 16 de agosto de 1996 hasta 5 de noviembre de 2001, en el Distrito de Cartagena. Por organización de la planta por Resolución 0263 del 6 de noviembre de 2001; desde 6 de noviembre de 2001 hasta 19 de mayo de 2003, en el Distrito de Cartagena. Por incorporación por Decreto 0312 del 20 de mayo de 2003; desde 20 de mayo de 2003 hasta 22 de enero de 2004, en el Distrito de Cartagena.
Por incorporación por Decreto 0057 del 23 de enero de 2004; desde 23 de enero de 2004 hasta 15 de octubre de 2007, en el Distrito de Cartagena. Por organización y distribución de planta por Decreto 3575 del 16 de octubre de 2007. 10) Declaración extra juicio, del 23 de marzo de 2004, rendida por el señor Álvaro Moreno Vesga ante la Notaria Primera de Cartagena, en la que declara que «hace más de doce (12) años conozco de vista, trato y comunicación a la señora GUADALUPE BUELVAS DIAZ (…) quien me consta es una persona responsable, cumplidora de sus deberes, que carece de otros medios de subsistencia aparte de los provenidos de su labor de docente». 11) Declaración extra juicio, del 23 de marzo de 2004, rendida por la señora Ana Isabel Pereira Villadiego ante la Notaria Primera de Cartagena, en la que declara que «hace más de quince (15) años conozco de vista, trato y comunicación a la señora GUADALUPE BUELVAS DIAZ (…) quien me consta es una persona responsable, cumplidora de sus deberes, que carece de otros medios de subsistencia a parte de los provenidos de su labor de docente». 12) Certificación del 1° de abril de 2004, de la Secretaría de Educación Distrital, en la que constan los factores salariales devengados por la demandante en los años 2002 y 2003. 2.4 Caso concreto La señora Guadalupe Buelvas Díaz acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la UGPP estima que los tiempos de servicio aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
El Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el vínculo de la actora en la Institución Educativa Ana María de Cartagena fue de carácter nacional, según consta en las pruebas documentales aportadas al proceso, específicamente en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, de la Secretaría de Educación de Bolívar, pruebas que no fueron tachadas de falsas y, por ello, concluyó que no logró enervarse la legalidad de los actos acusados.
No obstante, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, donde asegura que cumple a cabalidad con los requisitos establecidos en la ley para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, al acreditar la prestación de los servicios como profesora territorial por más de 20 años, cumplió la edad de 50 años, y demostró buena conducta en la labor como docente, conforme a las pruebas que reposan en el expediente.
En el sub lite se tiene que la demandante nació el 12 de diciembre de 1953 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 3 de abril de 1975 hasta el 21 de julio de 1992, se evidencia que con Decreto 242 del 17 de marzo de 1975 el gobernador de Bolívar la nombró como maestra, lo que es corroborado por la Secretaría de Educación de Distrital, al certificar, además, que dicha designación fue de carácter nacionalizado, motivo por el cual ese interregno de 17 años, 3 meses y 19 días es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por la accionante del 23 de julio de 1992 hasta el 15 de agosto de 1996, se evidencia que por medio del Decreto 0841 del 8 de julio de 1992, el alcalde mayor de Cartagena, en uso de sus facultades legales y, en especial, las que le confiere el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1986 nombró en propiedad a la señora Guadalupe Buelvas, docente de tiempo completo en el Instituto Ana María Vélez de Trujillo de Cartagena.
Ahora bien, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional, puesto que en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacional o nacionalizados.
El Decreto Ley 2277 de 1979, Estatuto Docente, «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», dispuso en el «Capítulo II» lo relativo a las condiciones generales para ejercer la docencia, y en el artículo 5 reguló lo relativo a nombramientos, para lo cual, determinó que a partir de la vigencia de ese decreto sólo podrían ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el escalafón nacional docente, de conformidad con los requerimientos establecidos para cada uno de los distintos niveles del sistema educativo nacional.
Por su parte, el Decreto 1706 de 1989 en su artículo 10 determinó la estructura del escalafón y en el 16, definió las funciones de la Junta Nacional del Escalafón Docente. Cabe mencionar que adicionalmente, este reglamentó los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, con la intención de desarrollar un régimen que se adecuara a la administración de la prestación del servicio educativo.
Igualmente, cabe destacar que del análisis integral que se efectúa del Decreto 0841 del 8 de julio de 1992, no se advierte intervención directa de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, pues si bien se indica que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Bolívar, certificó la existencia de disponibilidad presupuestal, lo cierto es que en el artículo 6 de la Ley 43 de 1975 se determinó que los recursos destinados a la nacionalización adelantada por dicha norma serían administrados por los Fondos Educativos Regionales con sujeción a los planes que estableciera el Ministerio de Educación Nacional, lo que justifica dicha intervención. De manera que, como se expuso en la sentencia de unificación del 2018, referida en el acápite normativo y jurisprudencial de esta providencia, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Resulta relevante precisar que en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, se señala que el régimen de pensiones es nacional, más no, que el carácter de la vinculación fuera nacional, razón por la cual no es posible equiparar dichos términos, mucho menos sin que medie una explicación o análisis por parte de la certificadora sobre los mismos.
En conclusión, respecto a la vinculación emanada del Decreto 0841 del 8 de julio de 1992 se colige que la naturaleza del vínculo es nacionalizada, ya que el alcalde actuó en representación de la entidad territorial y no en delegación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional. Así las cosas, este interregno de 4 años y 21 días es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia; no obstante, se precisa que los actos de nombramientos efectuados con posterioridad no fueron aportados al proceso, por lo tanto, estos periodos no serán computados al no poderse establecer el tipo de vinculación, esto es, si son del orden nacional o territorial, pues si bien corresponden a la mencionada institución educativa y están certificados, no existe medio de prueba que corrobore la vinculación territorial.
Por lo expuesto, la señora Guadalupe Buelvas Díaz cuenta con más de 50 años de edad, además acreditó 21 años 4 meses y 10 días como docente nacionalizada y territorial, no registró sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Por consiguiente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional (adquirido por el cumplimiento de la edad), comprendido entre el 12 de diciembre de 2002 y el 12 de diciembre de 2003, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».
Igualmente, se observa que el Distrito de Cartagena le pagó a la accionante las primas de vacaciones docentes y navidad con sujeción al régimen prestacional establecido por el Gobierno nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978 y 1381 de 1997. Por otra parte, conforme a la historia laboral de la actora, se concluye que al momento de cumplir los 50 años de edad contaba con más de 20 años de servicio como docente nacionalizada y territorial, es decir, al 12 de diciembre de 2003; no obstante, la reclamación del derecho se verificó el 23 de octubre de 2018, razón por la que operó el fenómeno de la prescripción trienal.
En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 23 de octubre de 2015. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia resultante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE - vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia -, por el índice inicial - vigente a la fecha en que debió realizarse el pago -.
En caso de no haber realizado aportes o cotizaciones para pensión frente a los mismos, se ordena a la entidad que realice los respectivos descuentos. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del 12 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda y su lugar declara la nulidad de las Resoluciones RDP 004265 del 12 de febrero de 2019, y RDP 12169 del 10 de abril de 2019, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 004265 del 12 de febrero de 2019, y RDP 12169 del 10 de abril de 2019, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Guadalupe Buelvas Díaz, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 12 de diciembre de 2002 y el 12 de diciembre de 2003, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 23 de octubre de 2015 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.
QUINTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SÉPTIMO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.