CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2019-01341-01 Nº Interno: 0623-2022 Demandante: María Concepción Herrera de Parga Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011. Tema: Pensión gracia. Requisito de buena Conducta. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 26 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora María Concepción Herrera de Parga, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 013784 del 3 de mayo de 2019, RDP 016680 del 31 de mayo de 2019 y RDP 020542 del 12 de julio de 2019, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor, a partir de la adquisición del estatus pensional;
(ii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y 195 del CPACA; y (iv) pagar la indemnización moratoria del artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora María Concepción Herrera de Parga nació el 27 de julio de 1942 y prestó sus servicios a la Secretaría de Educación de Cundinamarca y de Bogotá D.C., desde el 6 de febrero de 1962 hasta el 31 de diciembre de 2007.
Refirió que, mediante Decreto núm. 1947 del 14 de agosto de 1973, el gobernador de Cundinamarca la suspendió del ejercicio del cargo de docente, desde el 14 de agosto hasta el 9 de octubre de 1973, por participar en un cese de actividades que fue declarado ilegal. Sin embargo, sobre el particular no se presentó ninguna sanción ni observación negativa acerca de su idoneidad, comportamiento y eficacia del trabajo.
Manifestó que el 23 de enero de 2019 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación; negada en las Resoluciones núms. RDP 013784 del 3 de mayo de 2019, RDP 016680 del 31 de mayo de 2019 y RDP 020542 del 12 de julio de 2019. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 13, 25, 53 y 58.
La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 43 de 1075. La Ley 91 de 1989. Como concepto de violación alegó que le asiste derecho al reconocimiento de una pensión gracia, pues acreditó los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- se opuso a las pretensiones de la demanda.
Manifestó que a la demandante no le asiste derecho al reconocimiento de una pensión gracia porque: (i) no acredita buena conducta; y (ii) los tiempos laborados después del 31 de diciembre de 1989 no son susceptibles de ser contabilizados para efectos de pensión gracia debido a la unificación del régimen prestacional docente con el de los servidores públicos nacionales.
Propuso como excepciones: legalidad de los actos administrativos, inexistencia del derecho y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia proferida el 26 de octubre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia de jubilación a favor de la señora María Concepción Herrera de Praga, efectiva a partir del 23 de enero de 2016, por prescripción trienal, en cuantía del 75% de lo efectivamente devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, con los reajustes anuales de ley (sin condena en costas).
Manifestó que la accionante se desempeñó como docente del municipio de Cáqueza, desde el 6 de febrero de 1962 hasta el 31 de diciembre de 2001, a través de nombramiento efectuado por una autoridad del orden territorial, de lo cual se infiere que dichos tiempos pueden computarse para efectos de acceder a la pensión gracia. Posteriormente, se vinculó como maestra en el distrito de Bogotá, nombrada mediante Resolución núm. 1378 del 29 de abril de 2002, por medio de la cual, la Secretaría de Educación Distrital la incorporó a la planta global de cargos docentes.
Manifestó que si bien, la accionante fue suspendida 57 días por participar en una huelga, lo cierto es que dicha actividad no constituye mala conducta, en la medida en que se trata de un hecho aislado que no funge como fundamento para negar el derecho pensional. En el mismo sentido, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. y el jefe de oficina de Control Disciplinario certificaron que no se encontró investigación disciplinaria o fallo sancionatorio alguno en nombre de la señora María Concepción Herrera de Parga y tampoco registra antecedentes.
En consecuencia, la demandante cumple con el requisito de buena conducta. Consideró que la señora Herrera de Parga es beneficiaria de una pensión gracia de jubilación, dado que se desempeñó como docente territorial por más de veinte años, inclusive antes del 31 de diciembre de 1980, cuenta con más de cincuenta años de edad y observó buena conducta.
Frente a la prescripción, señaló que, como la solicitud de reconocimiento pensional se radicó el 23 de enero de 2019, se declara la prescripción del derecho al pago de las mesadas causadas con anterioridad al 23 de enero de 2016. 4. El recurso de apelación La UGPP solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. Alegó que la señora María Concepción Herrera de Parga, durante el desempeño de su profesión docente, incurrió en una mala conducta como consecuencia de la sanción que le fue impuesta.
Destacó que la conducta de quienes merecen la pensión graciosa debe ser intachable durante todo el tiempo. Agregó que los tiempos servidos con posterioridad al 1 de enero de 1990 no son computables para acceder a la pensión gracia, dado que a partir de la fecha se unificó el régimen prestacional docente y el de los servidores públicos nacionales y, en consecuencia, estos tienen derecho a una sola pensión de jubilación. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la señora María Concepción Herrera de Parga no cumplió con la condición de observar buena conducta en el ejercicio de sus funciones de docente, al haber sido suspendida del cargo por cincuenta y siete días.
Además, se analizará si el tiempo de servicio acreditado con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989 es computable para efectos de pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022 (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.
Hechos probados -La señora María Concepción Herrera de Parga nació el 27 de julio de 1942, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía. Por tanto, el 27 de julio de 1992 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. Vinculación y tiempo de servicio (i) En el formato único para expedición de certificado de historia laboral, emitido por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá D.C. el 14 de junio de 2018, consta que la actora fue nombrada en propiedad como docente de básica secundaria, con vinculación de carácter nacionalizado, y figuran las siguientes novedades.
(ii) Copia del Decreto núm. 00108 del 24 de enero de 1962, mediante el cual el gobernador de Cundinamarca nombró a la señora María Concepción Herrera de Parga como docente en el municipio de Cáqueza. (iii) En el Decreto núm. 01947 del 14 de agosto de 1973, el gobernador de Cundinamarca suspendió a unos funcionarios docentes, entre ellos a la señora María Concepción Herrera de Parga, por participar activamente en un cese ilegal de actividades el día 13 de agosto de 1973.
A través de la Resolución núm. 2320 del 7 de diciembre de 1973, el gobernador de Cundinamarca levantó la suspensión impuesta, a partir del 9 de octubre del mismo año. (iv) Obra certificación expedida por el jefe de oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en la que refirió que “una vez verificado las plataformas de información, no se ha encontrado investigación disciplinaria vigente o con fallo sancionatorio alguno en nombre de la señora María Concepción Herrera de Parga”, y además, “no registra antecedentes disciplinarios”.
Actos administrativos demandados Por medio de la Resolución núm. RDP 013784 del 3 de mayo de 2019, la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora María Concepción Herrera de Parga. Decisión confirmada a través de las Resoluciones núms. RDP 016680 del 31 de mayo de 2019 y RDP 020542 del 12 de julio de 2019. Lo anterior, por cuanto la entidad demandada consideró que actora incurrió en la causal de mala conducta por haber sido suspendida del cargo y, además, porque no acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 2.3 Caso concreto La señora María Concepción Herrera de Parga solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación por considerar que no acreditó la exigencia de buena conducta y porque no cumplió la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia a favor de la accionante, a partir del 23 de enero de 2016, por prescripción trienal. Aseveró que no se observan investigaciones disciplinarias adelantadas en contra de la demandante y tampoco se probó que la suspensión en el ejercicio del cargo tuviese la entidad de ser calificada como mala conducta, pues se trató de un hecho aislado.
Inconforme con esta decisión, la UGPP recurrió la providencia de primera instancia reiterando que la accionante incurrió en mala conducta dado que fue sancionada por participar activamente en un cese ilegal de actividades durante la prestación del servicio docente. Además, increpó que los tiempos de servicio prestados con posterioridad al 1 de enero de 1990 no son susceptibles de ser contabilizados para efectos de pensión gracia. Visto lo anterior, este fallo deberá ceñirse, en virtud del principio de congruencia, a los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso; de modo que se procederá a determinar si la señora María Concepción Herrera de Parga incurrió en una causal de mala conducta por haber sido sancionada con suspensión en el ejercicio del cargo debido a su participación en un cese ilegal de actividades.
Además, se determinará si es posible computar el tiempo de servicio prestado con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989 para efectos de acceder a la pensión gracia de jubilación. Sea lo primero precisar que, conforme al material probatorio aportado, la señora María Concepción Herrera de Parga fue suspendida del servicio docente por el término de cincuenta y siete días, por participar activamente en un cese ilegal de actividades realizado el día 13 de agosto de 1973.
Dicha suspensión fue levantada mediante Resolución núm. 2320 del 7 de diciembre de 1973. Sobre el particular, esta Corporación, en la sentencia del 7 de diciembre de 2006 analizó la conducta de una docente que fue destituida por participar en un cese de actividades. Al respecto, consideró lo siguiente: “Debe advertirse que si bien el num. 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. En el presente caso la señora FRANCISCA DE LA CRUZ ALVAREZ ORTEGA prestó sus servicios docentes por más de 20 años, y durante los últimos no fue objeto de sanción alguna, amén de que la sanción que le fue impuesta obedeció a un acto que no alcanza a tipificar una falta de envergadura suficiente como para privarla de la pensión. Mediante Decreto No. 091 del 25 de marzo de 1975, el Gobernador del Departamento de la Guajira nombró nuevamente a los maestros que fueron destituidos como consecuencia del paro decretado el 8 de septiembre de 1973, entre ellos a la actora como Directora General de la escuela rural mixta de Mingueo, barrio 7 de Julio, (fls.26 a 29).
Visto lo anterior debe concluirse que la conducta analizada no encuadra en la causal invocada por la entidad demandada, es decir, desobediencia a las normas del Gobierno o de los superiores en materia de educación pública, o la sistemática renuencia o indiferencia para cumplirlas, ya que, como ya se dijo, durante los 20 años, la actora observó buena conducta.
No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación”. Igualmente, en sentencia del 12 de marzo de 2009, continuó con la misma línea jurisprudencial en docentes que participaron en ceses de actividades, como a continuación se observa: “Ahora bien, el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado.
En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. (…) Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar.
Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia”. Así las cosas, respecto al requisito de buena conducta para acceder a la pensión gracia de jubilación, esta Corporación ha considerado dos circunstancias específicas que conllevan a considerar nugatorio el derecho pensional por mala conducta: (i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y (ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia. En otras palabras, la mala conducta que hace nugatorio el acceso a la pensión gracia debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la imposición de la misma.
Por tanto, en cada caso se deberá analizar la naturaleza de la conducta atribuida al docente, la frecuencia con que esta se realizó y la incidencia o grado de afección de la comunidad educativa. Lo anterior, con el fin de evitar que un hecho aislado o sin repercusión alguna constituya una causal de impedimento para el reconocimiento de un derecho pensional.
Así entonces en el caso concreto, se observa que la señora Herrera de Parga se desempeñó como docente desde el 6 de febrero de 1962 hasta el 31 de diciembre de 2007, esto es, por más de cuarenta y cinco años. Y en dicho lapso de tiempo tuvo una conducta reprochable en el año 1973, cuando participó en un cese ilegal de actividades, razón por la cual fue suspendida cincuenta y siete días del servicio docente.
En contraste con lo anterior, al proceso se aportó la certificación expedida por el jefe de oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en la que refirió que “una vez verificado las plataformas de información, no se ha encontrado investigación disciplinaria vigente o con fallo sancionatorio alguno en nombre de la señora María Concepción Herrera de Parga”, y además, “no registra antecedentes disciplinarios”.
Pues bien, la Sala considera que la conducta desplegada por la docente, y que es objeto de reproche en el presente caso, constituye un hecho aislado que carece de la entidad suficiente para enervar el posible derecho que le asiste de gozar de la pensión gracia reclamada, en línea con lo expresado por la jurisprudencia de esta Corporación en los fallos citados; de modo que se encuentra satisfecho el requisito de acreditar buena conducta.
Por otra parte, la UGPP alegó que los tiempos prestados por la accionante con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 no son válidos para efectos de pensión gracia, como quiera que con la expedición de la Ley 91 de 1989 todos los docentes cuentan con el mismo régimen de prestaciones sociales que los empleados públicos del orden nacional.
Pues bien, al respecto, es menester precisar que el régimen prestacional no debe confundirse con el tipo de vinculación del docente; de modo que si bien la Ley 91 de 1989 fijó las reglas que debían regir a los maestros vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales, lo cierto es que ello no conllevó a que el tipo de vinculación del docente mutara a nacional, pues esta se encuentra determinada por “la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada”.
En el mismo sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
En vista de lo expuesto y agotados los puntos de controversia alegados por la parte demandada, para la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones deprecadas por la señora María Concepción Herrera de Parga. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 26 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Aceptar la renuncia de poder de la abogada Karina Vence Peláez como apoderada de la UGPP, de conformidad con el memorial electrónico radicado en la Plataforma SAMAI, visible en Índice 13.
CUARTO. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente)