Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Demandante: Martha Lucia León Rojas Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Temas: Rechaza de plano recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto interlocutorio La señora Martha Lucia León Rojas interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA.

Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.

En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, adquieren la naturaleza de sentencia de Radicado: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.

De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sean las mismas y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta, sino de las razones esenciales de la decisión o ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.

Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1.

Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA: «[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […]» 1 Artículo 256 del CPACA. Radicado: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 • Análisis del despacho Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación La sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el proceso ordinario adelantado por la demandante fue dictada el 24 de abril de 2024, y el respectivo mensaje al buzón electrónico de la parte activa fue enviado el 2 de mayo del mismo año, por lo que dicha providencia se entendió debidamente notificada dos días siguientes según los artículos 203 y 205 del CPACA, esto es, el 6 de mayo.

Por lo mismo, el fallo en mención quedó ejecutoriado el 9 de mayo de 2024 (3 días siguientes a la notificación), de manera que, como el memorial de sustentación del presente recurso extraordinario fue radicado el día siguiente, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA (10 días siguientes a la ejecutoria del proveído censurado). - Designación de las partes Se trata de la señora Martha Lucia León Rojas y la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de reproche es la proferida el 24 de abril de 2024 por Tribunal Administrativo del Caquetá. En dicho proveído el tribunal sostuvo que la decisión del juez de primera instancia resultó desacertada al considerar que la demandante debía encontrarse en ejercicio de la docencia oficial al momento de la expedición de la Ley 812 de 2003 para que le resultaran aplicables las disposiciones normativas anteriores, pues en los términos de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, el reconocimiento de la pensión de jubilación de maestros estatales conforme a las normas anteriores a la Ley 812 de 2003 se hará siempre que acredite la vinculación a dicho servicio educativo antes del 27 de junio de 2003.

Que no pueden desconocerse las vinculaciones que tuvo actora desde el 13 de marzo de 2003 como docente, aunque lo fue mediante órdenes de prestación de servicios, bajo el pretexto de que la afiliación actual al FNPSM solo ocurrió hasta febrero de 2004, pues no se trata de una nueva educadora que apenas inicia con la vigencia de la Ley 812 de 2003 sino de uno que con anterioridad había ostentado dicha condición. Radicado: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que los vínculos de la reclamante al servicio público educativo tuvieron lugar durante periodos insuficientes (menos de 20 años), lo que impide acceder al reconocimiento pensional bajo las previsiones de la Ley 33 de 1985, pues no tiene acreditado ningún lapso diferente como docente, pues a pesar de que se aportó certificado de historia laboral emitido por Colpensiones, no se pudo determinar si tales interregnos fueron acumulados en razón de alguna labor oficial, ya que no se aportó prueba en tal sentido. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte actora fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: Que la accionante nació el 29 de mayo de 1965, por lo que a la fecha de presentación de la demanda tenía más de 55 años de edad.

Que entre el 13 de marzo y el 31 de noviembre de 2003 estuvo vinculada como docente al servicio de la Secretaría de Educación del Caquetá mediante órdenes de prestación de servicios, y, además presentó aportes al antiguo ISS para un total de 184,71 semanas. Que desde el 23 de febrero de 2004 fue nombrada en provisionalidad como docente de la mencionada entidad territorial, por lo que ha laborado por más de 20 años al servicio oficial y cumplió con los requisitos establecidos por la ley para que le fuera reconocida su pensión de jubilación. Que por esa razón radicó solicitud de reconocimiento de la pensión ordinaria de jubilación ante el FOMAG, pero dicha autoridad se abstuvo de responder, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo.

Que la parte activa instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la mencionada autoridad, esto con el fin de que se declarara la nulidad de la anterior decisión presunta, y que, a título de restablecimiento le fuera concedida la aludida prestación en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico.

Que este litigio fue conocido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia, quien mediante sentencia del 1.º de junio de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra esta decisión, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Caquetá a través de providencia del 24 de abril de 2024. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Se señaló que el fallo de segunda instancia censurado desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida dentro del expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017).

Radicado: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Al revisarse la naturaleza del referido proveído del 25 de abril de 2019, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA en la que unificó: «[…] Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.

La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]». (Apartes resaltados del texto original) Como sustentación del recurso extraordinario bajo estudio se adujo: «[…] es menester en este punto traer a colación lo expuesto por el CONSEJO DE ESTADO en diferentes autos, en cuanto las pruebas obrantes dentro del proceso, los cuales son sustento del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de segunda instancia, esto es, CERTIFICACIÓN DE HISTORIA LABORAL FONPREGAM – CERTIFICACION CETIL, CERTIFICACIÓN como docente con el DEPARTAMENTO DE CAQUETA, toda vez que los argumentos y pruebas allegadas en el escrito de sustentación del recurso de apelación, son transversales para definir la solución jurídica del caso, por cuanto se debate el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, estudio que necesariamente conlleva el computo de todos los tiempos de servicios y la fecha de vinculación a la entidad demandada, razón esta por la que se solicita en caso de considerarse pertinente su decreto y así mismo, su estudio como prueba pertinente, conducente y útil para el esclarecimiento de los tiempos laborados por mi representada.

De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, es del caso señalar que así mismo se conduce al DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN es de señalar que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ no tuvo en cuenta que en la Constitución Política en virtud del artículo 53 determina que en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que regulan en forma diferente una Radicado: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 misma situación de hecho, se debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios, de tal manera que la interpretación que se le debe dar a la falta de aportes, siendo un factor salarial enlistado. […]» (Mayúscula del texto original).

Ahora, se estima que este debe rechazarse por las siguientes razones: Los argumentos de la recurrente consisten en que el Tribunal realizó una valoración probatoria equivocada al no haber tenido en cuenta una certificación laboral para poder acreditar el total de los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión ordinaria de jubilación. Si se verifica el contenido de la sentencia de segunda instancia impugnada, lo que se advierte es que la autoridad judicial que la expidió, lo que hizo fue precisamente aplicar la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, pues tuvo en cuenta la primera vinculación de la demandante el 13 de marzo de 2003 para determinar que su régimen pensional sí era el previsto en la Ley 33 de 1985, ello luego de haberse probado que había tenido un nombramiento como educadora antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, situación que se ajusta perfectamente a las reglas jurisprudenciales definidas en dicha providencia. Por tanto, la negativa del reconocimiento pensional no se basó en una falta de aplicación del aludido fallo unificador, sino en un criterio de análisis del material probatorio, esto al asegurar que de los elementos practicados no se lograba verificar si la accionante había prestado sus servicios en el sector público por un tiempo adicional que le permitiera cumplir con el requisito de los 20 años de labor oficial.

En tal sentido, la inconformidad de la parte activa no se basa en realidad en el desconocimiento del juez de origen respecto de la sentencia referida, sino en que, al momento de examinar el cumplimiento de la exigencia normativa del tiempo de servicio, en su criterio no tuvo en cuenta un documento que pudo haber demostrado la satisfacción de los presupuestos necesarios para consolidar la prerrogativa reclamada.

Bajo este contexto es dable asegurar que no existe unidad de materia entre la situación particular de la actora y los puntos resueltos en la sentencia de unificación objeto de estudio, pues esta providencia unificó lo relacionado con el régimen pensional aplicable a los docentes y la forma de liquidar el IBL; mientras en este caso, el reparo de la recurrente consiste en la supuesta configuración de un defecto sustancial por un errado examen probatorio del caso y la falta de prevalencia del principio de la favorabilidad a su situación, pero en ningún momento argumentó que se hubiesen pasado por alto las reglas jurisprudenciales fijadas mediante la sentencia en mención. Por consiguiente, como el proveído invocado sí fue tenido en cuenta por el tribunal de segunda instancia, y la inconformidad contra la decisión es por un aspecto diferente al del marco de la unificación, se rechazará de plano el recurso extraordinario de la Radicado: 18001-33-33-002-2021-00300-01 (4408-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA; sin embargo, no se condenará en costas a la recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso,2 toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad demandada no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Martha Lucia León Rojas contra la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 2 «8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».