CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-24-000-2021-00263-00 Demandantes: MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ, RONALD FERNANDO GUZMÁN BARAHONA Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Tema: Requisitos y compromisos para la aprobación de la prórroga del término de declaratoria de zonas francas Auto que decreta pruebas y fija el litigio1 Encontrándose el presente proceso pendiente de fijar nueva fecha para la realización de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 182A ibidem, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 20212, el cual regula la figura de la sentencia anticipada, indicando lo siguiente: «[…] Se podrá dictar sentencia anticipada: 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito […]».
(negrillas fuera del texto) 1 El expediente pasa al Despacho el 13 de febrero de 2023. 2Por medio del cual se adicionó el artículo 182A del CPACA. 2 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00263-00 Demandante: Margarita Diana Salas y otro. Demandado: Presidente de la República y otros En el anterior contexto, el Despacho procederá a emitir un pronunciamiento en relación: i) con las pruebas aportadas y solicitadas por las partes dentro del proceso, y ii) con la fijación u objeto del litigio.
I. Decreto de pruebas Se tendrán como pruebas -en cuanto fueren conducentes y por el valor que les corresponda en derecho- los documentos aportados por las partes e intervinientes, tanto en la demanda como en las contestaciones respecto de la misma. I.1. La solicitud de pruebas de la parte demandante La parte demandante, dentro del libelo de demanda, solicitó oficiar a las entidades demandas con miras a que alleguen al proceso los antecedentes administrativos de los actos acusados y, además, dispuso que se librara comunicación al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para que allegara al proceso judicial: «[…] una lista de los usuarios operadores y usuarios industriales que hubieren presentado ante este Ministerio, una solicitud de prórroga de existencia de Zona Franca, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1053 de 2019 y del Decreto 278 de 2021, indicado expresamente cuáles de aquellos usuarios si se renovaron al amparo del régimen del Decreto 2685 de 1999 […]».
Dicha cartera ministerial, como anexo al escrito de contestación de la demanda, allegó los antecedentes administrativos de los actos acusados y el listado de usuarios al que hizo alusión la parte demandante; documentos estos que obran en el índice 13 del expediente digital. I.2. La solicitud de pruebas de la parte demandada Los apoderados judiciales de las entidades demandadas, valga resaltarlo, se abstuvieron de solicitar el decreto y práctica de pruebas.
II. Fijación del litigio El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y especialmente con el concepto de violación y la respuesta que del mismo se hace, consiste en determinar si el Gobierno nacional, con ocasión de la expedición: (i) del artículo 37 del Decreto 278 del 15 de marzo de 20213, que modificó el artículo 86-2 del Decreto 2147 de 2016, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1054 de 12 de junio de 2019, y (ii) de la totalidad del Decreto 1054 de 12 de junio de 20194, llegó a quebrantar lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 58, 83 y 333 de la Constitución 3 “Por el cual se modifica el Decreto 2147 de 2016”. 4 "Por el cual se adiciona el Capítulo XII al Título I del Decreto 2147 de 2016, para reglamentar la prórroga del término de la declaratoria de existencia de las zonas francas". 3 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00263-00 Demandante: Margarita Diana Salas y otro.
Demandado: Presidente de la República y otros Política, así como los artículos 84, 392-2 y393-6 del Decreto 2685 de 19995, y 1º y 2º de la Ley 1004 de 20056. Concretamente, la parte actora formuló como cargo de violación el relacionado con el desconocimiento de las normas superiores en las cuales debían fundarse los actos administrativos acusados, para lo cual señaló lo siguiente: «[…] el Gobierno Nacional eliminó la garantía de los derechos adquiridos protegidos de las Zonas Francas, precisamente, por el principio de irretroactividad de la Ley, al desconocer que todas las solicitudes de prórroga de existencia presentadas antes de la vigencia del Decreto 1054 de 2019, debían tramitarse y decidirse conforme al marco aduanero del Decreto 2685 de 1999, porque es una situación reglamentaria para las Zonas Francas creada y definida bajo el imperio de esas normas, que generaron un derecho individual y subjetivo para prorrogarse como Zonas Francas, el cual debe ser respetado por el Gobierno Nacional. […] Nuestro reproche de nulidad recae, entonces, sobre la ausencia de mecanismos de protección para aquellas Zonas Francas que, confiando legítimamente en la permanencia de las reglas establecidas antes del Decreto 1054 de 2019 y el Decreto 278 del 15 de marzo de 2021, ejecutaron actos, peticiones, obtuvieron permisos, licencias y cumplieron con toda una serie de requisitos para poder continuar como tal, y eventualmente extender el régimen de Zonas Francas a sus operaciones por un término mayor al fijado en la declaratoria de existencia inicial, conforme los artículos 84, 392-2 y 393-6 del Decreto 2685 de 1999. […] El principio de confianza legítima en cabeza de las Zonas Francas en la reglamentación inicial (Decreto 2685 de 1999) que les permite hacer inversiones a largo plazo (hasta 60 años), limita el poder del Estado de variar la norma.
Las autoridades públicas deben actuar con respeto de la buena fe, que es la base de la garantía de la confianza legítima, con mayores razones cuando se ejerce la competencia reglamentaria. […] Adicionalmente, el Gobierno Nacional no tuvo en cuenta los comentarios y las sugerencias de las Zonas Francas realizadas en la etapa previa a la expedición del Decreto 1054 y del artículo 37 del Decreto 278 de 2021, en los cuales, se les manifestó que la inclusión de los nuevos requisitos de inversión y de generación para acceder a la prórroga de la declaratoria de existencia, no consultaban su capacidad económica y financiera, no porque no quisieran, sino, por su evidente imposibilidad […] el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo hizo caso omiso a los anteriores comentarios, con lo cual, se comprueba nuevamente la infracción de la CP, en el entendido que el Gobierno Nacional profirió los decretos demandados, a pesar que estaban demostrados previamente los hechos por los cuales las Zonas Francas no tenían capacidad 5 “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera”. 6 “Por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”. 4 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00263-00 Demandante: Margarita Diana Salas y otro.
Demandado: Presidente de la República y otros económica y financiera para acreditar y cumplir con los nuevos y exagerados requisitos de empleo e inversión exigidos por estas nuevas normas para acceder a la prórroga de la declaratoria de existencia, con lo cual, en sentido contrario, de haberse aceptado y considerado aquellos comentarios de las Zonas Francas por parte del Gobierno Nacional, el artículo 37 del Decreto 278 de 2021 y el Decreto 1054 de 2019 demandados serían reflejo de una decisión sustancialmente diferente, que no es otra que respetar las condiciones de prórroga previamente establecidas en el Decreto 2685 de 1999 […]».
Aunado a lo anterior, y en atención a que las excepciones previas planteadas fueron resueltas en providencia de 25 de abril de 20227, y no existen pruebas pendientes por practicar, el Despacho estima pertinente prescindir de la realización de la audiencia inicial y de la audiencia de pruebas contenidas en los artículos 180 y 181 del CPACA.
Así las cosas, la etapa procesal que debe surtirse con posterioridad a la fijación del litigio, al decreto de pruebas, es la etapa de alegatos, una vez quede en firme el presente proveído se ordenará a la Secretaría de esta Sección que remita nuevamente el expediente al Despacho a efectos de que se imparta el trámite correspondiente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DAR aplicación al artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 y, en consecuencia, PRESCINDIR tanto de la audiencia inicial como de la audiencia de pruebas de que tratan los artículos 180 y 181 del CPACA, conforme con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: TENER como pruebas en cuanto fueren conducentes y por el valor que les corresponda en derecho, los documentos aportados con el libelo introductorio y su reforma, por el coadyuvante, y en la contestación de la demanda presentada por la entidad demandada.
TERCERO: FIJAR el objeto del litigio en los términos del literal II de la presente decisión.
CUARTO: TENER al doctor Andrés Tapias Torres, como apoderado judicial del Presidente de la República, a la doctora Fanny Aydee Moreno Amórtegui como apoderada judicial del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, y al doctor Juan Carlos Pérez Franco, como apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a los poderes que obran en el expediente digital. 7 índice 41 Expediente Digital. 5 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00263-00 Demandante: Margarita Diana Salas y otro.
Demandado: Presidente de la República y otros QUINTO: En firme la presente decisión, REMITIR el expediente al Despacho a efectos de correr traslado a las partes para alegar de conclusión.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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