w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONÓMICA, POLÍTICA, AMBIENTAL Y SOCIAL LIMITADA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Tema: Tutela contra providencia judicial / defecto fáctico y procedimental / acción popular SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 17 de noviembre de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado en relación con algunos argumentos de la acción de tutela y lo negó respecto a otros.
I.
ANTECEDENTES El Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada, a través de su representate legal1, solicitó la protección de 1 Leodegar Lorenzo Segundo Rois Reina ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 los derechos fundamentales al debido proceso y administración de justicia, con sustento en los siguientes supuestos fácticos que la Sala de Decisión identificó como relevantes en el sub examine: 1.
HECHOS El Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada presentó acción popular contra el Distrito de Riohacha, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo de Riohacha, la Organización Olímpica S.A. y los señores Jorge Eduardo Pérez Bernier y Lina Raquel Gómez Camargo, con el propósito que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad pública y al patrimonio público por la venta, al parecer irregular, de un terreno perteneciente al municipio de Riohacha.
El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha que, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2014, resolvió negar el amparo solicitado. Contra la decisión anterior la parte accionante presentó recurso de apelación; sin embargo, a través del fallo del 28 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de La Guajira, la confirmó. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante manifestó que la decisión proferida por la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 • Defecto fáctico: pues, en síntesis, manifestó que el Tribunal no valoró en conjunto todas las pruebas que allegó según las cuales sus pretensiones estaban llamadas a prosperar. • Defecto procedimental: por cuanto el Tribunal no tuvo en cuenta que lo realmente pretendido era que se advirtieran los errores aritméticos al registrar las propiedades y no discutir la legalidad de actos administrativos, debatir la propiedad privada o pública o cuestionar títulos de propiedad. • Violación directa de la Constitución: toda vez que se presentaron irregularidades que afectaron los derechos fundamentales invocados en protección, tales como que no se le dio el trámite preferencial a la acción popular, de modo que tardó mucho en definirse, se obvió la coadyuvancia que se presentó y el periodo probatorio tardó aproximadamente cuatro años. 3.
PRETENSIONES La parte accionante pidió lo siguiente: «PRIMERO: REVOCAR el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira con fecha “28 de mayo de 2020” en su redacción, pero con notificación a nosotros en fecha “26 de abril 2022”, por VICIOS O DEFECTOS FÁCTICO Y PROCEDIMENTAL, Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN. En su lugar, AMPARAR en los estrictos términos expuestos en la parte motiva de esta providencia, los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, del Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada.
SEGUNDO: PROTEGER el derecho e interés colectivo de la defensa del patrimonio público del Municipio de Riohacha, ordenando a SUPERTIENDAS OLÍMPICA S.A., que en el término de treinta (30) días calendario, al ser poseedor ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 irregular y de mala fe de propiedad del Municipio de Riohacha, cancele a esta entidad territorial los frutos civiles pendientes durante los quince (15) años que ha venido ocupando el predio de patrimonio municipal, y en lo sucesivo, perciba el canon mensual que se tase a valor comercial.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Riohacha, que en defensa del patrimonio público municipal cobre ejecutivamente el valor dejado de pagar por LINA RAQUEL GÓMEZ CAMARGO, al manifestar que los dos (2) lotes de terreno vendidos a ella serían destinados para construir vivienda familiar de interés social de acuerdo con las normas municipales vigentes sobre venta de predios, y que terminó vendiendo para construir local comercial.
CUARTO: COMPULSAR copia del proceso a la Procuraduría Regional de La Guajira para que realice investigación en la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE RIOHACHA sobre los funcionarios que en prestación del servicio registral, permitieron que Omaira Ballesteros de Lubo vendiera trescientos noventa y ocho coma cincuenta y ocho metros cuadrados (398,58m²) más de lo que el título traslaticio de dominio le permitía.
QUINTO: COMPULSAR asimismo copia del proceso a la Procuraduría Regional de La Guajira para que realice la investigación pertinente en la Territorial Guajira del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” sobre el Certificado número 000044 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Guajira de fecha 29 de Enero de 2.008, que determinó que el área de propiedad del Municipio de Riohacha, de Genaro Toro Ibarra y de Luís Carlos Guerrero Peñalver se anexaran a la propiedad de Jorge Eduardo Pérez Bernier, y se incorporara así en la Carta Catastral de la Manzana 50 del Sector 3 del área urbana de Riohacha».
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 26 de septiembre de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de La Guajira, como accionado, y al Distrito de Riohacha, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Riohacha, a Jorge Eduardo Pérez Bernier, Lina Raquel Gómez Camargo, a Supertiendas Olímpica S.A y al Juzgado Segundo ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, como terceros interesados, para que se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud constitucional. 5.
INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo de La Guajira, a través de una de sus magistradas, indicó que la acción de tutela es improcedente, puesto que los argumentos de la parte accionante son simples disensos y lo que se pretende es una instancia adicional al proceso de la acción popular. En ese sentido, dijo que las decisiones judiciales cuestionadas estuvieron debidamente motivadas en sus aspectos de hecho y derecho, con una valoración probatoria adecuada y previo al agotamiento del procedimiento legalmente prescrito, razón por la cual no había lugar a propiciar una tercera instancia mediante la solicitud de amparo que se propone. 5.2.
La jueza segunda administrativa mixta del circuito de Riohacha pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, pues manifestó que la sentencia de primera instancia estuvo debidamente motivada en los hechos, las pruebas y las normas aplicables al asunto. 5.3. El jefe de la oficina asesora jurídica2 de la Alcaldía Distrital de Riohacha solicitó su desvinculación de la acción constitucional, en el entendido que no es competencia de la administración distrital atender los requerimientos de la parte accionante, por cuanto no son sus funciones legalmente asignadas. 2 Dairo Acosta Iguarán. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 5.4.
Supertiendas y Droguerías Olímpica, a través de su representante legal3, pidió que se declarara la improcedencia del amparo pedido, por cuanto no se cumplieron los requisitos especiales de procedibilidad de la tutela contra providencia, toda vez que los fundamentos de la solicitud constitucional son consideraciones jurídicas subjetivas sin sustento jurídico alguno.
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado a través de sentencia del 17 de noviembre de 2022, declaró improcedente el amparo solicitado por falta de relevancia constitucional y subsidiariedad respecto de los defectos fáctico y la violación de la Constitución, por cuanto encontró demostrado que el tribunal valoró las pruebas allegadas al proceso de acuerdo con las cuales concluyó que no se desvirtuó la titularidad de la propiedad ni de los linderos del inmueble objeto de debate; la coadyuvancia sí fue aceptada y las pruebas que se aportaron con esta se incorporaron al expediente y no se acreditó que no se le diera un trámite preferencial a la acción popular.
Además, en cuanto a la aplicación de las reglas especiales al trámite del traslado y contradicción de la prueba pericial, advirtió que dichos argumentos pudieron ser presentados dentro de dicho proceso, pero no ocurrió. Por otra parte, en relación con el defecto procedimental, manifestó que «la acción popular no es procedente para declarar la nulidad de actos administrativos, en todo caso decidió estudiar el fondo de la causa, en el entendido de que podría tomar otro tipo de medidas para conjurar la amenaza o violación de los derechos colectivos.
Así, resolvió los 3 Alex Edmundo Flórez Roviria. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 planteamientos de la accionante, sin que ello configure un defecto procedimental».
Adicionalmente, dijo que «la oposición al dictamen debió allegarse mientras no estuviera vencida la etapa probatoria y durante el traslado otorgado para esos efectos. Cerrada la etapa probatoria, el juzgado debía correr el traslado para alegar de conclusión, como efectivamente sucedió. En ese sentido, se considera que es irrelevante que el dictamen se presentara antes o después de que iniciara el término para alegar, pues lo importante es que esa oposición se allegara durante el traslado otorgado para ello.
En el proceso está demostrado que la objeción por error grave fue presentada fuera de término. En esa medida, aunque el tribunal la hubiese considerado presentada en el término de los alegatos y no resolvió la objeción, lo cierto es que la objeción fue presentada antes de que se corrieran los alegatos de conclusión y por fuera del término para presentar la objeción» y resaltó que tampoco se observó que la demora en notificar la providencia tutelada configurara un defecto procedimental, toda vez que finalmente se notificó al accionante. 7.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, con el propósito que se revocara y, en su lugar, se accediera al amparo requerido, pues insistió en la configuración de los defectos alegados en el escrito de la tutela contra la decisión judicial del Tribunal Administrativo de La Guajira, esto es, el defecto fáctico, la violación de la Constitución y el defecto procedimental.
Además, pidió que se ordenara al Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Guajira, la práctica de una prueba en el terreno objeto de debate en la acción popular. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 II.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 080 de 2019, en cuanto dispone que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con los antecedentes expuestos la Sala de Decisión advierte que el problema jurídico en esta instancia se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿El Tribunal Administrativo de La Guajira, al expedir la providencia del 28 de mayo de 2020, incurrió en los defectos fáctico, procedimental y en una violación de la Constitución, y por consiguiente, vulneró los derechos fundamentales invocados en protección por el accionante? ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedibilidad, iii) el defecto fáctico, el defecto procedimental y la violación de la Constitución y iv) el caso concreto.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente4 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación5, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio 4 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 5 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. (i) A diferencia de lo considerado por el a quo, esta Sala de Decisión considera que la presente pretensión de amparo sí es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Tribunal Administrativo de La Guajira con la providencia del 28 de mayo de 2020, incurrió en la violación de los derechos de la parte accionante al debido proceso y de acceso a la administración de justicia;
(ii) si bien en ciertos aspectos que reclama el accionante no cumplió con el requisito de subsidiariedad pues frente al dictamen pericial no alegó un desacuerdo en la oportunidad procedente dentro de la acción popular, la Sala de Subsección estudiará de fondo el asunto a fin de establecer si efectivamente se vulneraron los derechos cuyo amparo solicita;
(iii) cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la interposición de la acción se dio en un lapso «razonable y proporcionado» por cuanto la providencia discutida se profirió el 28 de mayo de 2020, y se notificó el 26 de abril de 2022 y la tutela se presentó el 21 de septiembre de 2022; ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 (iv) de encontrarse probados los defectos alegados estos tienen la vocación de vulnerar las garantías fundamentales invocadas en protección;
(v) se identificaron los hechos que sustentan la acción y los derechos que se consideran transgredidos en razón a la actuación de la parte accionada, motivo por el cual este requisito se encuentra cumplido, y (vi) no se trata de una tutela contra tutela toda vez que la decisión reprochada fue proferida dentro de una acción popular.
3.2. DEL DEFECTO FÁCTICO De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional6 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa7, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. 6 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T- 456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-576 de 1993.
Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 b. Una dimensión positiva8, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»9.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
3.3. DEFECTO PROCEDIMENTAL En aspectos generales, el defecto procedimental se origina cuando el juez o la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales actúa completamente al margen del procedimiento judicial establecido10. La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto puede configurarse bajo dos modalidades: (i) defecto procedimental absoluto, y (ii) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto11. 8 Corte Constitucional.
Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 10 Corte Constitucional. Sentencias C-590 de 2005 y T-367 de 2018. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 En lo que refiere al defecto procedimental absoluto, ha dicho la Corte Constitucional que este se materializa cuando el o los administrador(es) de justicia: «[…] “se aparta[n] por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe[n] a un trámite completamente ajeno al pertinente – desvía[n] el cauce del asunto-, o ii) omite[n] etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso” 12 o porque iii) “pasa[n] por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”13 […]».
En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, este ocurre cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia14. Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se inaplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales de cada caso en concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad 12 Corte Constitucional, Sentencias T-327 de 2011, T-352 de 2012, T-398 de 2017 y T-367 de 2018. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012., ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar15.
Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto para el defecto procedimental absoluto como el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requieren: i) que trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales16.
3.4. VIOLACION DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN Frente a este defecto, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha referido que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual la Constitución es norma de normas y en todo caso de incompatibilidad entre esta y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales17. 15 Corte Constitucional, Sentencias, T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T- 289 de 2005 y T-053 de 2012. 16 Corte Constitucional, Sentencias, C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. 17 SU-336 de 2017, Corte Constitucional ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 La jurisprudencia constitucional también ha sostenido que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución en dos casos: (i) cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta: «En el primer evento (inaplicación ius fundamental), la Corte ha dispuesto que procede la tutela: (i) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(ii) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que la Constitución es norma de normas y, por lo tanto, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»18.
Aunque, en principio, la violación directa de la Constitución puede tener una relación directa con otras causales especiales de procedencia, como los defectos sustantivos o el desconocimiento del precedente, la fuerza normativa de la constitución (art. 4) implica que esta sea reconocida como una causal independiente.
4. CASO CONCRETO A propósito del segundo problema jurídico propuesto, se advierte que la decisión judicial reprochada fue expedida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 28 de mayo de 2020, en el trámite del recurso de apelación interpuesto por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada, en contra de la sentencia del 29 de septiembre de 2014 expedida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha que 18 Sentencia T-094 de 2013, T-209 de 2015 y SU-542 de 2016, Corte Constitucional.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 negó las pretensiones de la acción popular que presentó. En la providencia del 28 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de La Guajira confirmó el fallo recurrido.
Ahora bien, en relación con esta decisión, la parte accionante insistió en que incurrió en un defecto fáctico, un defecto procedimental y en una violación de la Constitución, los cuales se analizarán a continuación a fin de resolver si se configuraron o no en la sentencia objeto de reproche. En ese sentido en relación con el defecto fáctico, la Sala de Subsección considera que no existió, toda vez que el Tribunal Administrativo de La Guajira, al resolver el asunto puesto en su conocimiento, valoró las pruebas oportunamente aportadas al proceso, las cuales relacionó en numeral 2.3.1. de la providencia, según las cuales quedó acreditado que Supertiendas OLIMPICA S.A. adquirió la propiedad de los inmuebles con base en la presunción de legalidad y autenticidad de los documentos expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la Dirección Territorial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Alcaldía Municipal y la Notaria Primera de Riohacha en razón a la presunción de validez y de la legitimidad que las ampara, conforme se transcribe a continuación: «El actor popular afirma en su escrito de apelación que en el plenario existen pruebas que acreditan la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, sin embargo, el Tribunal encuentra que no obran elementos de juicio que revelen de manera fehaciente y significativa la deshonestidad, la falta de pulcritud o la mala fe de la Directora de ese entonces del Instituto Geográfico Agustín Codazzi doctora Manet Alejandra Sierra Mejía, como tampoco la distorsión maliciosa de su comportamiento, o el ánimo subjetivo o torticero, al expedir en ejercicio de sus facultades administrativas la certificación catastral No. 00004 del 28 de enero de 2008.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Por otro lado, el certificado catastral No. 00004 del 28 de enero de 2008 es un documento público cobijado por la presunción de autenticidad mientras no se compruebe lo contrario.
En ese sentido, la parte actora también tuvo la posibilidad jurídica de haber demandado su legalidad a través del medio de control de nulidad simple, más aún cuando los bienes públicos gozan de tres privilegios constitucionales, vale decir, los de ser imprescriptibles, inalienables e inembargables, según las voces del artículo 63 Superior.
En ese sentido, no se vislumbra por esta Corporación la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues no existe la mínima prueba que conduzca a la conclusión del actuar indecoroso contrario a la función pública de la entonces directora del IGAC – Regional Guajira. Además, porque los límites no son fijados por la Entidad Catastral sino por las partes. […] Asimismo, advierte que existió “inmoralidad administrativa” por parte del hoy Distrito de Riohacha porque solicitaron como prueba una experticia para esclarecer lo señalado por el actor, cuando hacia parte de su archivo dicho documento y porque descontó el valor catastral de la venta realizada a la señora Lina Gómez de Martínez en virtud que iba a realizar unas casas de interés social que finalmente le cambio la destinación para uso comercial.
La solicitud de prueba del Distrito de Riohacha es un ejercicio de su derecho de defensa en este escenario judicial, el cual es una garantía constitucional, la cual fue concedida por ser útil, pertinente y conducente en aras de buscar el fin último de todo proceso, la verdad real, pues el tema central de controversia es precisamente linderos y medidas que debían ser esclarecidos en la presente causa, pues la vulneración la erige en esencia, en ocupación de hecho de terrenos del municipio de Riohacha, que debía ser sustentado a través de un informe de títulos que realizare un perito como tercero ajeno e independiente al proceso.
Además, que dicho derecho se considera garantista pues tenían la oportunidad de solicitar la aclaración, complementación u objetarlo por error grave, frente a lo que se reitera guardó silencio, dándole firmeza al mismo para ser valorado por el juez de instancia. Al respecto cabe señalar que el actor tenía la carga de probar los hechos narrados en la demanda y que además fueron señalados como las causas de afectación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, pues de los documentos aportados como medios probatorios por el actor no se evidencia tal afectación. Es por ello que a juicio del Tribunal, el demandante no cumplió con su carga probatoria, pues ninguno de los medios de pruebas documentales aportados como sustento de sus afirmaciones, lleva a concluir que se haya producido la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues los negocios jurídicos realizados tiene su fundamento ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 legal y de las pruebas documentales aportadas no se evidencia lo contrario, y de serlo así le corresponde a través de otros mecanismos judiciales debatir la titulación de la propiedad pública.» Tampoco se demostró la existencia del defecto procedimental, por cuanto contrario a lo expuesto por la parte accionante se evidenció que el Tribunal estudió de fondo el asunto, pese a considerar que para el análisis del caso implicaba realizar un juicio de legalidad de ciertos actos administrativos, así lo indicó: «Procedencia de la acción popular.
Según se expuso en el marco jurídico la acción popular se instituyo como medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Asimismo, el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 establece que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, donde se haya violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. […] Fundamental resulta precisar, que el actor invoca la vulneración de derechos e intereses colectivos, y expresa que el hecho causante de la misma tiene su génesis en sendas irregularidades de títulos de propiedad en cuando a medidas de terrenos y linderos transferidos, donde se encuentra comprometido una parte del patrimonio público del hoy Distrito de Riohacha, específicamente en la manzana 50 del sector 03 de esta ciudad y que finalmente fue adquirido por la Supertiendas Olímpica S.A. Además, advierte que en el año 2004 el municipio de Riohacha le vende a Lina Raquel Gómez de Martínez, dos lotes de terreno que suman 912.55 m2, con el propósito de la construcción de viviendas familiares de interés social; el cual tuvo un descuento del 40% sobre el avalúo catastral, por la destinación para lo cual fue adquirida, sin embargo, dicho terreno al haber tenido un uso comercial se configuró un detrimento al patrimonio público, pues le vendió a Jorge Eduardo Pérez Bernier, lote de terreno que luego es vendido a OLIMPICA S.A., pero, jurídica y legalmente Jorge Pérez Bernier solo podía vender 6.013.97 m2 y el área física que ocupa en terreno es de tal sólo 4.688.97 m2.
Relata que se vendió un terreno superior de lo que podían vender, lo que constituye la vulneración de los derechos colectivos invocados, pues al área vendida a ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 SUPERTIENDAS OLIMPICAS debe descontarse la diferencia, pues ello, pertenece al hoy Distrito de Riohacha.
Visto lo anterior, conllevaría al Tribunal a realizar un juicio de legalidad de actos jurídicos pues el actor popular considera que son contrarios al ordenamiento jurídico, pues las ventas realizadas no corresponden a los linderos y medidas de lo que realmente tenía el vendedor la capacidad de disponer, de manera que vendió una cantidad de terreno superior. […] En criterio de esa Alta Corporación las acciones populares iniciadas en vigencia del Decreto 01 de 1984, la jurisdicción de lo contencioso administrativo “ no tiene facultad para decretar la nulidad de los actos administrativos que se consideren causa de la amenaza o violación. Por tanto, en estos casos el juez debe emitir cualquier otra orden de hacer o no hacer con el fin de proteger o garantizar los derechos e intereses colectivos vulnerados, o que estén en inminente peligro de ello.
(…) De lo anterior se colige, que la acción popular no es procedente para anular actos administrativos, que si bien el actor popular no lo solicita expresamente en la causa petendi, el análisis de la presente causa conduciría necesariamente a realizar un juicio de legalidad, no obstante, en garantías del derecho sustancial estatuido en el artículo 228 de la Constitución Política y ante el aparente cumplimiento de los requisitos de procedencia referidos, y se dice aparente pues el escrito de demanda es confuso e inentendible toca realizar un esfuerzo en su interpretación para descifrar exactamente los hechos y omisiones en que basa su causa petendi.
En ese sentido, el Tribunal analiza si existen los elementos probatorios necesarios para determinar la existencia de la vulneración o amenaza de los derechos invocados y de encontrarlos no daría lugar a la anulación de los actos jurídicos, pues ello se reitera no es procedente en este escenario, sino de ser así se adopta las medidas para conjurar la amenaza o violación acorde con lo expuesto sentencia de unificación up supra».
En consonancia con lo anterior, considera la Sala que tampoco se incurrió en una violación de la Constitución, porque además de estudiar el asunto de fondo, pese a que en principio implicaba un estudio de legalidad de ciertos actos administrativos relacionados con la causa petendi del accionante, analizó las pruebas oportunamente recaudadas en el proceso, en relación con las cuales la parte accionante no manifestó reparo alguno dentro de las oportunidades legales para ello, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 por ejemplo, no presentó recurso de reposición contra el auto que decretó pruebas, mientras que ahora solicita la práctica de un dictamen pericial.
En consonancia con lo anterior la decisión impugnada que declaró la improcedencia del amparo solicitado será revocada y, en su lugar, se negará la tutela formulada, porque no se configuraron los defectos alegados contra la sentencia judicial cuestionada. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR el NUMERAL PRIMERO de la sentencia del 17 de noviembre de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado y en su lugar, SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada contra el Tribunal Administrativo de La Guajira por las razones expuestas en la parte considerativa de este fallo.
TERCERO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 17 de noviembre de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó el ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05042-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 amparo requerido, por las razones expuestas en la parte considerativa de este fallo.
CUARTO. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
QUINTO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO. REGISTRAR la presente providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el ocho (8) de febrero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero de Estado Consejero de Estado