CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2018-01885-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— Demandado: Pedro José Valencia Cifuentes Temas: Causal de revisión prevista en el literal b) del 20 de la Ley 797 de 2003.

Régimen Especial de la Contraloría General de la República prevalece la jurisprudencia vigente para el momento en que se expide la decisión recurrida ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— (antes Cajanal EICE en Liquidación), en adelante UGPP, contra la sentencia del 21 de noviembre de 2011 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó parcialmente y modificó la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, proferida el 29 de julio de 2010, en la que se accedieron a las súplicas de la demanda, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Pedro José Valencia Cifuentes. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda ordinaria El señor Pedro José Valencia Cifuentes, por conducto de apoderado, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal—, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009, que le reliquidó la pensión de vejez.

Como 2 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia de la declaratoria de nulidad, solicitó que se condenara a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación (hoy UGPP) a modificar, conceder y pagar una asignación mensual equivalente al 75% de los factores devengados durante los últimos seis meses de servicio, es decir, del 1 de diciembre de 2006 al 30 de mayo de 2007, con la inclusión de todos los factores, esto es, sueldo básico, bonificación por servicio, bonificación especial (quinquenio, vacaciones, y primas de servicios, navidad y vacaciones) con efectividad a partir del 1º de junio de 2007.

Igualmente, solicitó se condenará a pagar los incrementos anuales, la indexación y los intereses de mora respectivos en la forma ordenada por los artículos 176 y 178 del C.C.A. 1.1.1. Los hechos de la demanda Como hechos y fundamentos de derecho relevantes se señalaron los siguientes: i) El señor Pedro José Valencia Cifuentes laboró por más de 25 años en la Contraloría General de la República, cumplió el estatus jurídico de pensionado el 29 de marzo de 2005 y se retiró en forma definitiva del servicio el 31 de mayo de 2007. ii) A través de la Resolución 55511 del 29 de noviembre de 2007, la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal—, en los términos de la Ley 100 de 1993, le reconoció pensión de vejez en cuantía de $1.271.426,21, efectiva a partir del 1º de enero de 2007. iii) El 4 de abril de 2008, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social — Cajanal— la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio de lo devengado en el último semestre de prestación de servicio, de conformidad con los Decretos 929 de 1976, 1045 de 1978 y 48 de 1993. iv) El anterior requerimiento fue resuelto mediante la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009, que le reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $1.332.714,09, efectiva a partir del 9 de junio de 2007. 3 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) Según certificación 617 del 22 de mayo de 2009, los factores salariales devengados fueron: la asignación básica, bonificación por servicios, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad. 1.1.2.

Los fundamentos de derecho de la demanda En el concepto de violación se invocaron los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; los artículos 36, 85 y concordantes del C.C.A.; el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976, el artículo 1 inciso 2 de la Ley 33 de 1985; la Ley 62 de 1985; el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y el artículo 14 del Decreto 48 de 1993.

Se expresó en el concepto de violación que el acto administrativo demandado, pese a que reconoce que el demandante es beneficiario del régimen especial de pensiones previsto en favor de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República establecido en el Decreto 929 de 1976, realiza una aplicación parcial, que contradice la perspectiva constitucional, legal y jurisprudencial según la cual dicho régimen debe ser aplicado íntegramente; por tanto, para establecer el monto de la pensión de vejez resulta necesario tener en cuenta la totalidad de los factores de salario devengados y certificados por todo concepto en los últimos seis meses de servicio.1 1.2.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 29 de julio de 2010, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y la nulidad parcial de la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009. Igualmente, ordenó a Cajanal EICE en liquidación (hoy UGPP) y solidariamente a Buen Futuro Patrimonio Autónomo, reliquidar el valor de la mesada pensional del demandante con el 75% del promedio mensual de salarios devengados en el último semestre de servicios, teniendo en cuenta los factores salariales legales 1 Folios 36 a 58 cuaderno dos 4 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondientes a: asignación básica, bonificación por servicios (1/12), bonificación especial (quinquenio) (1/60), prima de vacaciones (1/12), prima de Navidad (1/12) y prima de servicios (1/12), con el descuento de los aportes al sistema de seguridad pensional durante el último semestre de servicios.2 En sustento de la decisión, indicó que no hay duda de que el señor Valencia Cifuentes es beneficiario del régimen especial de pensiones previsto en el Decreto 929 de 1976, según el cual, la pensión vitalicia de jubilación será equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el último semestre, con la inclusión de los factores señalados en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978, por lo que su prestación debió ser liquidada sobre la base de todo lo que recibió a título de salarios que implique retribución ordinaria y permanente de servicios, lo que desvirtúa la legalidad del acto administrativo demandado que solo tuvo en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios.

Agregó que sobre las mesadas no operó el fenómeno jurídico de prescripción. Precisó que las vacaciones no constituyen factor salarial debido a que se causan como pago de los días a los cuales se tiene derecho a descanso anual remunerado y, agregó, que sobre las mesadas no operó el fenómeno jurídico de prescripción.3 1.3. La sentencia objeto de revisión El Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2011, confirmó la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C del 29 de julio de 2010, excepto en el numeral tercero que se modificó para disponer que en consideración a la expedición de la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009 (expedida en cumplimiento de la acción de tutela instaurada por el señor Pedro José Valencia Cifuentes) y, en caso de que resultaren sumas adeudadas con motivo de la decisión adoptada, la entidad debería deducir del valor de la condena los pagos efectuados en cumplimiento del referido acto.

En sustento de la decisión, expuso lo siguiente: 2 Folios 164 a 188 del cuaderno 1 de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Folios 164 a 188 ibidem 5 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Por haber servido el señor Pedro José Valencia Cifuentes durante más de diez años a la Contraloría General de la República, y contar con más de 40 años para cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993, se encuentra cobijado por el régimen de transición y, por ende, el reconocimiento de su pensión debió realizarse de conformidad con el régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976, en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, pues este beneficio subsume a la persona íntegramente a las condiciones previstas en el ordenamiento especial. ii) De acuerdo con la pauta jurisprudencial del Consejo de Estado, se concluye que la entidad demandada debió liquidar la pensión de jubilación del actor, bajo la observancia de la disposición especial establecida en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, con la inclusión de los factores salariales enunciados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978; sin que sea posible computar la indemnización de vacaciones, toda vez que no es salario ni prestación. En cuanto a la bonificación especial o quinquenio, solo es dable reconocer el causado dividido en sextas partes. iii) La sentencia del Tribunal se confirma parcialmente, teniendo en cuenta que: 1) la pensión de jubilación del demandante debe reliquidarse en cuantía del 75% de los factores devengados durante los últimos seis meses de servicio, esto es, entre el 1 de diciembre de 2006 y el 30 de mayo de 2007; 2) los factores a incluir: sueldo, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y la bonificación especial, todos en sextas partes; 3) el quinquenio debe ser liquidado en atención al causado en el último semestre dividido por seis y 4) en caso de que resulten sumas adeudadas como consecuencia de la reliquidación ordenada, la entidad debe deducir del valor de la condena los pagos efectuados en virtud de la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009. 4 vi) La sentencia cobró ejecutoria el día 17 de febrero de 2012. 5 1.4.

La demanda de revisión 1.4.1. La causal de revisión invocada 4 Folios 260 a 275 ibidem 5 Folio 282 ibidem. 6 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP considera que las providencias objeto de revisión están incursas en «(…) la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…)», que autoriza la revisión de una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 1.4.2.

Las pretensiones de la demanda de revisión La UGPP, en virtud de lo previsto en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 solicita que se declare: «PRIMERA: Revocar la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C del 2 -noviembre- 2021 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A del 21-noviembre de 2011, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 21-noviembre-2011 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por PEDRO JOSÉ VALENCIA CIFUENTES contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, en el proceso radicado con el No. 250002325000200900389.

SEGUNDA: Declarar que a PEDRO JOSÉ VALENCIA CIFUENTES, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptado como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijado como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en el Decreto 929 de 1976; por haber adquirido su status pensional conforme las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: como consecuencia de lo anterior ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, reliquidar y pagar la mesada pensional de PEDRO JOSÉ VALENCIA CIFUENTES, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptado como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijado como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en el Decreto 929 de 1976; por haber adquirido su status pensional conforme las condiciones del RÉGIMEN DE 7 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes».

(sic en todo el texto). 1.4.3. Fundamentos de hecho del recurso extraordinario La UGPP, expuso como sustento fáctico de sus pretensiones, lo siguiente: i) En cumplimiento del fallo proferido por el Consejo de Estado del 21 de noviembre de 2021, la UGPP expidió la Resolución RDP 010608 del 4 de octubre de 2012 y, en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez del señor Pedro José Valencia Cifuentes; para el efecto, elevó la cuantía de la mesada en $1.790.262, efectiva a partir del 1 de junio de 2007, conforme a lo ordenado en sede judicial. ii) Posteriormente, mediante la Resolución RDP 048368 del 17 de octubre de 2013, la UGPP modificó la parte motiva pertinente y el artículo 1 de la Resolución RDP 010608 del 4 de octubre de 2012, en el sentido de indicar que la cuantía de la pensión de vejez del señor Pedro José Valencia Cifuentes correspondía a la suma de $2.346.074 efectiva a partir del 1 de junio de 2007. iii) A través de la Resolución RDP 012152 del 14 de abril de 2014, modificó los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Resolución RDP 048368 del 17 de octubre de 2013, de tal forma que elevó la cuantía de la mesada pensional a $3.289.717, a partir del 1 de junio de 2007, y con las Resoluciones RDP 000896 del 15 de enero de 2018 y RDP 007617 del 26 de febrero de igual anualidad, la UGPP, resolvió los recursos de reposición y apelación respectivamente, interpuestos contra el acto modificatorio en el sentido de confirmarlo en todas sus partes. 1.4.4.

Fundamentos de derecho del recurso extraordinario Se indican por la recurrente los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 121,123 inciso 2º y 124 de la Constitución Política y las disposiciones legales contenidas en el Decreto 929 de 1976; Decreto 1158 de 1994; Ley 100 de 1993; Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes. 8 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El juez de instancia se apartó de la interpretación dada por el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional6 y el tenor literal del artículo 36 inciso 3º de la Ley 100 de 1993, respecto a la aplicación del IBL para el reconocimiento pensional de aquellos cotizantes que se encuentran inmersos en el régimen de transición, por tanto, vulneró el debido proceso y otorgó un derecho al señor Valencia Cifuentes sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin y, en consecuencia lesionó el erario, pues le corresponde a la Nación, asumir los recursos para cubrir la prestación en tales condiciones, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones. iii) En el presente caso se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según pasa a exponerse: a) El reconocimiento de la reliquidación pensional se obtuvo con violación al debido proceso, comoquiera que lo correcto era que para establecer el IBL de la pensión del señor Pedro José Valencia Cifuentes y los factores computables, se debió tener en cuenta el contenido de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad, toda vez que se sobrepone el interés particular sobre el general, se otorga un aumento a la mesada pensional sin existir derecho, lo cual compromete recursos públicos sin sustento constitucional ni legal, y se desconocen las formas propias de cada juicio. b) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido, pues si bien es indiscutible que el régimen especial aplicable al señor Valencia Cifuentes es el contemplado en el Decreto 929 de 1976, por encontrarse inmerso en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, el IBL que le es aplicable, corresponde al 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de diez años o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, razón por la cual, se considera que las decisiones cuestionadas, establecieron un criterio con base en una norma inexistente, al ordenar la reliquidación con fundamento en lo devengado por aquel en el último semestre de prestación de servicio. 6 Refirió la parte recurrente las siguientes providencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional 9 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Las corporaciones judiciales accionadas realizaron una interpretación errada de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, que contraviene postulados de rango constitucional y conduce a resultados desproporcionados, porque viola los criterios de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones y, por consiguiente, se apartan de lo que al respecto fue precisado en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional. d) Las sentencias objeto de revisión, al desconocer la normatividad aplicable y el precedente jurisprudencial, afectan gravemente la sostenibilidad financiera, comoquiera que se aumenta sin justificación la mesada pensional del señor Valencia Cifuentes en un 59%, de tal forma que al realizar la proyección de pagos, en virtud de la orden judicial allí contenida y la expectativa de vida del pensionado, se tiene un valor indexado futuro de $931.934.965,47047, situación que configura un abuso palmario del derecho y hace que el reconocimiento pensional sea irregular, esto es, con ventajas irrazonables que van en detrimento del erario público.8 1.5.

Oposición A través de apoderado debidamente constituido, el señor Pedro José Valencia Cifuentes, adujo que el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto de manera extemporánea, pues las sentencias cuestionadas quedaron en firme el 17 de febrero de 2012 y la demanda fue radicada el 12 de junio de 2018, esto es, por fuera del plazo de cinco años previsto en el artículo 251 del CPACA, lo que supone su rechazo.

Por otra parte, se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP y solicitó desestimarlas9, al considerar que el fallo judicial objeto de demanda cumple a cabalidad con los preceptos legales y los lineamientos jurisprudenciales vigentes para la época en que se emitió, con fundamento en las siguientes razones: 7 Para la proyección de pagos, el libelista tuvo en cuenta los siguientes ítems: i) edad: 68 años, ii) diferencia: 3.093.731,1, iii) vida media: 16.7%, iv) mesadas futuras: 242,8, v) proyección de pagos futuros en pesos 2018: $750.915.111,08 y proyección de pagos futuros: 931.934.965,4704 8 Folios 88 a 94 del cuaderno principal del recurso extraordinario de revisión. 9 Folios 312 a 322 ibidem 10 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Al caso concreto no se pueden aplicar las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 «y otras», en atención a que son posteriores: i) a «las sentencias aquí enjuiciadas» y ii) a la fecha en que adquirió el estatus de pensionado. ii) No se puede endilgar fraude a la ley ni abuso del derecho, pues la interpretación que las sentencias objeto de revisión realizaron del Decreto 929 de 1976, no resulta incompatible con el ordenamiento jurídico, ni excesivo o desproporcionado respecto de su objeto jurídico, en atención a que se fundamentó en la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional vigente para la época de su expedición. iii) En el presente caso, no se observa la configuración de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, alegada por la accionante, pues debe tenerse en cuenta que el monto resultante de la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Pedro José Valencia Cifuentes, en ningún momento excede la cuantía legal ni genera un detrimento al erario, por cuanto fue el resultado de la aplicación integral del Decreto 929 de 1976, que establecía el régimen pensional del que era beneficiario, en virtud de la transición prevista en la Ley 100 de 1993, aunado al principio de la irretroactividad de la ley en materia laboral, el respeto de los derechos adquiridos y la imposibilidad de la aplicación retrospectiva de decisiones judiciales posteriores. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda que ocupa la atención de la Sala se interpuso el 12 de junio de 201810, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, cuyo artículo 249, confiere a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión, «sin exclusión de la sección que profirió la decisión».

Sin embargo, le corresponde a esta Sala Especial proferir el fallo correspondiente, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de 10 Folio 97 del cuaderno contentivo del recurso extraordinario de revisión 11 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, que implementó las Salas Especiales de Decisión para resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado.

Cabe resaltar que dicho Acuerdo se dictó con base en las facultades otorgadas por los artículos 237 numeral. 6.° de la Constitución Política, 35 de la Ley 270 de 1996 y 107 del CPACA, que permite la creación de Salas Especiales de Decisión para resolver asuntos atribuidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Cuestión previa 2.2.1.

Decisión objeto de revisión Si bien la UGPP, en el escrito de demanda acusa a la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, subsección C, del 29 de julio de 2010, expedida dentro del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el radicado 25000 2325 000 2009 00389 00, de incurrir en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, fue el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el que en segunda instancia tomó la decisión que definió el asunto objeto de controversia a través de la providencia proferida el 21 de noviembre de 2011, por lo que el análisis de la posible configuración de la causal alegada, se hará respecto de esta última providencia, por haber cerrado en forma definitiva la controversia. 2.2.2.

Legitimación en la causa por activa de la UGPP La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP se encuentra legitimada en la causa por activa para formular el recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con fundamento en el siguiente marco normativo: i) La Ley 1151 de 2007 «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010», artículo 156, numeral 1.11 11 La norma citada es del siguiente contenido.

Artículo 156 Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio 12 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El Decreto 575 de 2013 «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias», artículo 6, numeral 6.12 Las disposiciones anteriores permiten apreciar que existe legitimación en la causa por activa de la UGPP para instaurar la revisión de la sentencia del 21 de noviembre de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que confirmó y modificó la sentencia proferida el 29 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2.2.3.

El cómputo de caducidad de la revisión La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se profirió el 21 de noviembre de 2011; se notificó a través de edicto que fue desfijado el 14 de febrero de 201213 y la demanda se instauró el 12 de junio de 201814, es decir por fuera del lapso previsto en el artículo 251 del CPACA.15 Sin embargo, la Corte Constitucional de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como: pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como los auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Declarada exequible mediante sentencia C-376 de 2008. Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010”, actores: Jorge Humberto Valero Rodríguez (Expediente D-6914) y Luis Alberto Cáceres Arbeláez (Expediente D-6926), sentencia del 23 de abril de 2008. magistrado ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 La norma citada es del siguiente contenido.

Artículo 6. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá las siguientes funciones: (…) 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y demás normas que la adicionen o modifiquen. 13 Folios 276 del cuaderno contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 14 De acuerdo con el acta individual de reparto, visible a folio 97 del cuaderno principal del recurso extraordinario de revisión, la demanda fue interpuesta el 12 de junio de 2018. 15 «ARTÍCULO 251 DEL CPACA.

TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no 13 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la sentencia SU-427 de 201616 estableció que los cinco años para contabilizar el plazo para instaurar el recurso extraordinario de revisión, se toman desde el momento en el que la UGPP asumió las funciones de Cajanal, esto es, desde el 12 de junio de 2013.

Sobre el particular, en la sentencia referida se indicó lo siguiente: 7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que “el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7.22.

Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio». El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establece la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, se encuentra vigente salvo en lo atinente al término para instaurar la revisión La norma es del siguiente tenor:. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La expresión en cualquier tiempo fue declarada inexequible mediante sentencia del 23 de septiembre de 2003, C-835 de 2003, referencia: expediente D-4515, demanda de inconstitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. 16 Sentencia SU 427 de 2016, referencia: expediente T-5.161.230 acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro, magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En la referida sentencia se dispuso en el numeral séptimo: «ADVERTIR a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con la procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad». 14 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.

En ese orden de ideas, la Sala observa que el plazo para instaurar el recurso extraordinario de revisión vencía el 12 de junio de 2018 y como esta actuación se llevó a cabo ese día, no se advierte su extemporaneidad. 2.3. Problema jurídico El planteamiento del problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 21 de noviembre de 2011, está inmersa en la causal de revisión de que trata el literal b) de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: 2.3.1) aspectos generales del recurso extraordinario de revisión necesarios para definir el asunto de la referencia; 2.3.2) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; 2.3.3) la causal de revisión invocada; 2.3.4.) análisis del caso concreto; y, 3) conclusión. 2.3.1.

Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión necesarios para definir el asunto de la referencia La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-450 de 2015, donde hizo un 15 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso.

En dicha providencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso-administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición del fallo recurrido, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: 16 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.17 De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. 17 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos».18 El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación,19 y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia altera de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental.20 En sentencia de 8 de mayo de 2019,21 esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede adicionalmente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el 18 Artículo 249 CPACA. 19 Artículo 251 CPACA en consonancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 20 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013-00035-00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.3.2.

La acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003 La entidad demandante invocó como soporte de la acción de revisión, la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «[p]or la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales».

Artículo 20..Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo22hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo23por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

(Resalta la Sala). 22 La expresión en negrilla fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003. 23 Ibidem. 19 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la exposición de motivos que dio origen a la ley antes citada,24 en especial, en lo referente a la consagración de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, se consideró que su propósito consistía en afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.

La siguiente fue la explicación que se adujo sobre ese particular: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Se resalta). Es decir, que el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.25 2.3.3.

La causal de revisión invocada 24 Que se puede consultar en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17. 25 Sala Especial de Decisión No. 6, sentencia del 6 de abril de 2020, Referencia: Recurso Extraordinario de revisión, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación: 11001-03-15- 000-2020-05191-00, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, demandado: Gloria Inés Cedeño Gómez: «En segundo lugar, y a diferencia del marco conceptual ordinario de la revisión, esta causal constituye la excepción a la regla que prohíbe el análisis de errores “in judicando”, por cuanto permite al revisionista controvertir la interpretación de la ley aplicable al caso, cuando tal valoración da lugar al reconocimiento de una cuantía que excede la que bien debía inferirse del precepto.

Tesis que corresponde con el criterio de la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación de acuerdo con el cual “el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.” (Destacado por la Sala) Por lo tanto, la causal bajo análisis faculta al juez extraordinario para descender al análisis de los razonamientos bajo los cuales el juez ordinario concedió una pretensión pensional, para así determinar si la cuantía de la misma se ajustó a los parámetros legales que rigen la materia».

En esta decisión se cita la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 5 de julio de 2018, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001 03 25 000 2013 00124-00 (0279-2013), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, demandado: José Lizardo Mateus Sánchez.

Gloria Inés Cedeño Gómez. 20 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia del 17 de septiembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección A,26 al examinar las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 sobre el particular, expuso lo siguiente: Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimados para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.27 26 Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001032500020160029700 (1715-2016). demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), demandado: Carmen Cecilia Sarmiento de Barroso. 27 Sobre el punto consignado en el numeral i): se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.; respecto del numeral ii) consultar la sentencia SU 427 de 2016 de la Corte Constitucional; en lo atinente al numeral iii), acudir a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: radicación: 110010315000201602022 00 (REV) y respecto del numeral v) a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de 21 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto Procede la Sala al examen el recurso extraordinario de revisión bajo la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual se invocó con el argumento consistente en que el reconocimiento efectuado por orden judicial no debió efectuarse con base en el régimen especial del Decreto Ley 929 de 1976, establecido para los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, sino en el general del sistema de Seguridad Social Integral.

En concreto, la entidad recurrente considera que la decisión judicial trasgrede lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición. En ese entendido, asume que la mesada pensional reconocida al pensionado se está pagando en una cuantía superior a la que dispone la normativa que le resulta aplicable. 2.3.4.1.

Análisis de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 respecto de la sentencia recurrida en lo atinente con el presunto desconocimiento del precedente constitucional en que habría incurrido la sentencia objeto de revisión respecto de las sentencias C-250 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 2.3.4.1.1 Recuento fáctico: El derecho pensional del señor Pedro José Valencia Cifuentes se efectúo mediante la Resolución 55511 del 29 de noviembre de 2007 a través de la cual Cajanal le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez en cuantía de $1.271.426, 21 efectiva a partir del 1 de enero de 2007 la cual se calculó con el 75% sobre el salario promedio de los últimos diez años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en consonancia con la sentencia C-168 del 20 de abril de 2006 proferida por la Corte Constitucional.28 Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 28 Folios 2 a 6 del cuaderno uno 22 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cumplimiento de la acción de tutela instaurada por el señor Pedro José Valencia Cifuentes, Cajanal reliquidó la pensión a través de la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009 y elevó el valor a la cuantía de $1.332.714,09 efectiva a partir del 1 de junio de 2007 sobre el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de enero de 1997 hasta el 30 de diciembre de 2006, al igual conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en consonancia con la sentencia C-168 del 20 de abril de 2006 proferida por la Corte Constitucional.29 El demandado inició la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendió la reliquidación del monto y, para el efecto, adujo que no se aplicó de forma íntegra el régimen especial de la Contraloría General de la República contemplado en el Decreto 929 de 1976.

La sentencia del 21 de noviembre de 2011, emitida por la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, acogió las pretensiones de la demanda y, en ese sentido, consideró que en los actos administrativos demandados no se plasmó de forma plena el régimen especial. Por lo anterior, resolvió confirmar la decisión del a quo que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y modificó el numeral tercero en el sentido de indicar que la pensión de jubilación del señor Pedro José Valencia Cifuentes, debía liquidarse en cuantía del 75% de los factores devengados durante los últimos seis meses de servicio, esto es, entre el 1º de diciembre de 2006 y el 30 de mayo de 2007.

En ese sentido, señaló que la decisión comprendía los siguientes aspectos: 1) la pensión de jubilación debe reliquidarse en cuantía del 75% de los factores devengados durante los últimos seis meses de servicio, esto es, entre el 1 de diciembre de 2006 y el 30 de mayo de 2007; 2) los factores a incluir: sueldo, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y la bonificación especial, todos en sextas partes; 3) el quinquenio debe ser liquidado en atención al causado en el último semestre dividido por seis y 4) en caso de que resulten sumas adeudadas como consecuencia de la reliquidación ordenada, la 29 Folios 7 a 11 ibidem 23 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad debe deducir del valor de la condena los pagos efectuados en virtud de la Resolución 14973 del 6 de abril de 2009. 30 2.3.4.1.2.

Recuento normativo Para la fecha en que se expidió la sentencia recurrida, regía en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para la liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, en términos generales la tesis que se consigna seguidamente: 31 La planta de personal de la Contraloría General de la República tiene un régimen prestacional especial, contenido en el Decreto 929 de 1976 que en su artículo 7º, dispone lo siguiente: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

Sobre la base de esta disposición jurídica, quedó establecido que para acceder al régimen especial de pensión de jubilación de los funcionarios y empleados de dicho órgano de control, equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante los últimos seis meses, los requisitos eran: edad (50 años para las mujeres y 55 años 30 Folios 260 a 275 ibidem 31 Entre otras, sentencia del 14 de julio de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2008-00992-01, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, demandante: Luis Abel Paredes Castro; sentencia del 14 de septiembre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2010-00031-01, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; demandante: Sara Paulina Pretel Mendoza; sentencia del 22 de septiembre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2004-01352-01, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, demandante: Hernando Alcides Perdomo Monroy; sentencia del 6 de octubre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2009-000477-01, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, demandante: María Mercedes Micaella Millán Salazar; sentencia del 13 de octubre de 2011, radicado: 25000-23-25- 000-2010-00137-01, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, demandante: Marta Lancheros Ayala; sentencia del 27 de octubre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2007-01352-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Hilda Duarte Jurado; sentencia del 21 de noviembre de 2011, radicado: 76001-23-31-000-2007-01224-01, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, demandante: Alida Castillo de Martínez; sentencia del 27 de noviembre de 2011, radicado: 15001-23- 31-000-2002-00395-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Mauricio Simón Rodríguez Larrota; sentencia del 9 de diciembre de 2011, radicado: 11001-03-25-000-2011-00621-00, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Alberto Sandoval Camacho; sentencia del 26 de enero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2010-00537-01, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, demandante: Humberto Ruiz Pérez y sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2009-00276-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Francisco Aristizábal Salazar. 24 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para los hombres) y tiempo de servicio (20 años de servicios continuos o discontinuos) de los cuales por lo menos diez hayan sido prestados exclusivamente en el ente de control.

Por su parte, la Ley 100 de 199332, en su artículo 36, instituyó un régimen de transición consistente en que a las personas que al momento de su entrada en vigor (1º de abril de 1994) tuvieran 35 o más años (mujeres) o 40 o más años (hombres) o 15 o más años de servicios cotizados les resulta aplicable «el régimen anterior al cual se encuentren afiliados», conforme pasa a transcribirse: Artículo 36.- Régimen de transición. (…) La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. Aplicada la tesis en mención, al caso del señor Pedro José Valencia Cifuentes, se aprecia que nació el 29 de marzo de octubre de 195033 y que para el año 2006, cuando elevó la solicitud de reconocimiento pensional contaba con más de 50 años y 20 de servicio (de estos más de diez en la Contraloría General de la República), 34requisitos que lo hacían merecedor del régimen especial mencionado, esto es, el contenido en el Decreto 929 de 1976.

Asimismo, también está probado que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), el señor Pedro José Valencia Cifuentes tenía más de los 40 años de edad exigidos para acceder al régimen de transición, es decir, se encontraba amparado por este último y, en consecuencia, le resultaba aplicable el régimen anterior al cual se encontraba afiliado, esto es, el del Decreto 929 de 1976, y no el de la Ley 100 de 1993. 32 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 33 Conforme a la copia simple de su cédula de ciudadanía obrante en el folio 29 del cuaderno dos 34 Laboró en la Contraloría General de la República desde 1982/02/09 al 2006/12/30 y nuevos tiempos del 2007/01/01 al 2007/05/30.

Folios 2 al 11 cuaderno 2 25 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Establecido este aspecto, se tiene que el artículo 40 del Decreto 720 de 197835 indicó que constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciben los empleados de la Contraloría General de la República como retribución por sus servicios, en los siguientes términos: Artículo 40.- De otros factores de salario.

Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Ahora, si bien el Decreto 929 de 1976 no definió el concepto de salario, ni determinó los factores que tenían tal carácter, en su artículo 17 dispuso que resultaban aplicables las disposiciones del Decreto 3135 de 196836 y las normas que lo modifican y adicionan, tal como el Decreto 1045 de 197837 que, en su artículo 45, enlista los factores de salario para la liquidación de cesantías y pensiones aplicable a los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, así: Artículo 45.- De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones.

Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá (sic) en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.

Modificado posteriormente. 35 Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 36 Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 37 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. 26 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, el régimen aplicable al señor Pedro José Valencia Cifuentes, a efectos de liquidar su pensión de jubilación, era el especial contenido en los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978, como lo dispuso la sentencia que se solicita revisar, esto es, la del 21 de noviembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Por tal razón, que la reliquidación pensional se haya ordenado con la inclusión de todos los factores salariales percibidos por aquél durante su último semestre de servicios, es una decisión que para esta Sala no se subsume en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.4.2.

Análisis del contexto jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia recurrida en relación con la causal de revisión invocada Con fundamento en el marco jurisprudencial vigente para la época en que se expidió la sentencia del 21 de noviembre de 2011 se colige que al señor Pedro José Cifuentes Valencia sí le era aplicable el régimen especial de la Contraloría General de la República, tal como se determinó en citado fallo.

En ese orden de ideas, en relación con el presunto desconocimiento del precedente constitucional en que habría incurrido la sentencia objeto de revisión, cabe precisar que las sentencias C-250 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, invocadas por la UGPP son posteriores al citado fallo, el cual fue proferido el 21 de noviembre de 2011; por lo que no pueden exigirse como criterio hermenéutico de obligatorio acatamiento.

Aunado a lo anterior, conviene resaltar que para la época de expedición de la providencia (21 de noviembre de 2011), las salas de revisión de la Corte Constitucional, en múltiples pronunciamientos como las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T- 621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009, habían considerado que el IBL se encontraba incluido en la expresión «monto» del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, este era el criterio jurisprudencial que debía atenderse. 27 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, resulta necesario destacar que aunque la Sección Segunda de esta corporación, en la providencia del 11 de junio de 2020, sentencia CE-SUJ-S2-020- 20, alineó su postura en torno a la interpretación del IBL de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto 929 de 1976, por estar cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con la adoptada en la sentencia de la Sala Plena del 28 de agosto de 2018 para el régimen general, también lo es que en dicha sentencia se señaló lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso. De acuerdo con lo señalado por la citada sentencia de unificación, la providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que se profirió con base en la tesis mayoritaria que imperaba al interior de la corporación38 como órgano de cierre, para el momento de su expedición, goza de los efectos de la cosa juzgada y, por lo ello, la reliquidación allí ordenada no puede considerarse producto del abuso del derecho o del fraude a la ley. 2.4.

De la condena en costas 38 Entre otras, sentencia del 14 de julio de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2008-00992-01, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, demandante: Luis Abel Paredes Castro; sentencia del 14 de septiembre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2010-00031-01, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; demandante: Sara Paulina Pretel Mendoza; sentencia del 22 de septiembre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2004-01352-01, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, demandante: Hernando Alcides Perdomo Monroy; sentencia del 6 de octubre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2009-000477-01, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, demandante: María Mercedes Micaella Millán Salazar; sentencia del 13 de octubre de 2011, radicado: 25000-23-25- 000-2010-00137-01, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, demandante: Marta Lancheros Ayala; sentencia del 27 de octubre de 2011, radicado: 25000-23-25-000-2007-01352-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Hilda Duarte Jurado; sentencia del 21 de noviembre de 2011, radicado: 76001-23-31-000-2007-01224-01, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, demandante: Alida Castillo de Martínez; sentencia del 27 de noviembre de 2011, radicado: 15001-23- 31-000-2002-00395-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Mauricio Simón Rodríguez Larrota; sentencia del 9 de diciembre de 2011, radicado: 11001-03-25-000-2011-00621-00, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Alberto Sandoval Camacho; sentencia del 26 de enero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2010-00537-01, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, demandante: Humberto Ruiz Pérez y sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2009-00276-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, demandante: Francisco Aristizábal Salazar. 28 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso se tramitó en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y, en ese orden de ideas, el asunto se rige por el artículo 188 del CPACA39. el cual estatuye que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regulan por las normas del Código de Procedimiento Civil, en la actualidad Código General del Proceso.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 361 del CGP las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365 numeral 8 ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».».

En el caso concreto, la Sala advierte que no procede la condena en costas por concepto de expensas y gastos procesales porque no aparece demostrado en el expediente que la parte demandada hubiere incurrido en dichos pagos. La Sala encuentra que la gestión del señor Pedro José Valencia Cifuentes a través de su apoderado, es suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho a su favor a título compensatorio,40 en virtud de la actuación que realizó en condición de demandado reflejada en la contestación de la demanda, sumado a la naturaleza y duración de la causa procesal conforme a lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP. 39 Artículo 86 del Decreto 2080 de 2021. […] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos[…]. 40 La Sala Veintisiete Especial de Decisión de esta Corporación con ponencia de la magistrada Rocío Araujo Oñate, en sentencia del 6 de agosto de 2019 precisó que «[…] la función de las agencias en derecho es la de otorgar a la parte vencedora una razonable compensación económica por la gestión procesal que realizó» […], radicado 15001-33-33-007-2017-00036-01, demandante: Yesid Figueroa García, demandado: municipio de Tunja, asunto: Revisión Eventual. 75 Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el Juzgado que haya conocido el proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o hacerla […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el tendrá en cuenta además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […].6.

Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso». 29 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comoquiera que el proceso es de única instancia, la liquidación de costas será realizada por la Secretaría General, en consonancia con los parámetros señalados en el artículo 36641 del CGP.

Igualmente, en virtud del numeral 4° del artículo 366 del CGP, para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Sobre el particular, el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 dispuso lo siguiente: «[…] Artículo 2. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. […] Artículo 5°.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] RECURSOS EXTRAORDINARIOS Entre 1 y 20 S.M.M.L.V 42.[…]» En ese orden de ideas, se fijarán las agencias en derecho en favor del Pedro José Valencia y a cargo de la recurrente, en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente —SMMLV— a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. 3.

Conclusión La Sala concluye que el recurso extraordinario de revisión debe declararse infundado, toda vez que son insuficientes los argumentos jurídicos expuestos por la parte recurrente para analizar si la sentencia proferida por el Consejo de Estado, 41 Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el Juzgado que haya conocido el proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o hacerla […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el tendrá en cuenta además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […].6.

Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso» 42 Negrilla no original 30 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Segunda, Subsección A del 21 de noviembre de 2011, se subsume en la causal del recurso extraordinario de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Procede la condena en costas a título compensatorio a favor del señor Pedro José Valencia Cifuentes. En mérito de lo expuesto, la Sala Veintiuno Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP—contra la sentencia del 21 de noviembre de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Pedro José Valencia Cifuentes.

Segundo: Condenar en costas, por el componente de agencias en derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— y en favor del señor Pedro José Valencia Cifuentes, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. Tercero: Fijar como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la recurrente.

Cuarto: En firme esta providencia el expediente deberá regresar al despacho del magistrado ponente para la aprobación de las costas liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado. 31 Radicado: 11001-0315-000-2018-01885-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quinto: Por secretaría, devuélvase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C el proceso radicado 25000-23-25-000-2009-00389- 01 Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión de la fecha.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente Con aclaración de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Salvamento parcial de voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclaración parcial de voto WILSON RAMOS GIRÓN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto MECG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.