CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C. dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela - Sentencia de primera instancia Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Proceso ejecutivo / Saneamiento fiscal y financiero de Empresas Sociales del Estado / Relevancia constitucional / Se declara la improcedencia. La Sala procede a resolver, en primera instancia, sobre la demanda presentada por el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. contra el Tribunal Administrativo de Antioquia con ocasión del proceso ejecutivo con radicación n.o 05001-23-33-000-2019-02058-00.

SÍNTESIS La entidad accionante enjuicia los autos proferidos en un proceso ejecutivo, pues considera que se debieron suspender las actuaciones y levantar las medidas cautelares, en vista de que presentó una propuesta de saneamiento fiscal y financiero ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo porque no satisface el requisito de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo El 20 de agosto de 2025, el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. presentó, mediante apoderado judicial, una demanda en ejercicio de la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital.

En su criterio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo de Antioquia porque no ha suspendido un proceso ejecutivo que cursa en su contra. Como pretensiones, la entidad accionante formuló las siguientes (se transcriben)1: PRIMERA: Tutelar a favor de la E.S.E. Hospital San Rafael de Itagüí y de sus servidores públicos, los derechos constitucionales fundamentales invocados, de 1 Índice 02 en SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 2 manera indirecta al personal de la E.S.E., al DERECHO A LA VIDA EN CONEXIDAD CON EL DERECHO AL MÍNIMO VITAL Y A LA DIGNIDAD HUMANA, DERECHO A LA SALUD, A LA IGUALDAD, Y DERECHO AL PATRIMONIO.

Y de manera directa a la persona jurídica, AL PATRIMONIO EN CONEXIDAD CON EL DERECHO AL MÍNIMO VITAL, A LA IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, DERE[C]HO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, en razón a que han sido VULNERADOS por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Quinta de Decisión. SEGUNDA: Aplicar de manera inmediat[a] los artículos 8 y 9 de la Ley 1966 del 11 de julio de 2019, que expresan, que, no se podrá iniciar ningún proceso ejecutivo en su contra, y, se deben suspender los que se encuentren en curso, como también levantar de inmediato todas las medidas cautelares decretadas en dichos procesos ejecutivos en contra de la E.S.E. Hospital San Rafel de Itagüí.

B. Hechos El 29 de mayo de 2019, por medio de la Resolución n.o 1342, el Ministerio de Salud y Protección Social clasificó al Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. en la categoría de «riesgo financiero alto». El 7 de junio de 2019, SINTRASAN (Sindicato de Trabajadores de la Salud de Antioquia) instauró una demanda ejecutiva contra el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. para obtener el pago de las obligaciones dinerarias que se estipularon en unos contratos de transacción y de prestación de servicios.

El 12 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago por los siguientes valores: mil quinientos sesenta y cuatro millones ochocientos nueve mil trescientos cuarenta y siete pesos (COP $1.564.809.347) y mil cuatrocientos veintiséis millones cuatrocientos mil ciento noventa y un pesos (COP $1.426.400.191), más intereses moratorios.

Además, como medida cautelar, decretó el embargo de las cuentas bancarias del ejecutado y el embargo de los ingresos que le generaba el contrato con Savia Salud E.P.S. Por auto del 9 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó seguir adelante con la ejecución, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas a la parte ejecutada.

El 30 de mayo de 2024, por medio de la Resolución n.o 0980, el Ministerio de Salud y Protección Social clasificó al Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. en la categoría de «Empresas Sociales del Estado con Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero viabilizado o en trámite de viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que no son objeto de categorización».

Esta clasificación se reiteró en la Resolución 1122 del 30 de mayo de 2025 del Ministerio de Salud y Protección Social. El 28 de abril de 2025, la Secretaría Departamental de Salud e Inclusión Social de Antioquia certificó que se presentó una propuesta de saneamiento fiscal y financiero Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 3 ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien la devolvió al Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. para que fuera subsanada.

Entre el 19 de febrero y 13 de junio de 2025, el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. constituyó unos títulos judiciales a órdenes del despacho, los cuales ascendieron a un valor global de novecientos ochenta y nueve millones ochocientos un mil ciento veintiún pesos (COP $989.801.121). El 16 de junio de 2025, el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. allegó un memorial por el cual solicitó la suspensión del proceso ejecutivo con fundamento en el artículo 77 de la Ley 1955 de 2019 y los artículos 8-9 de la Ley 1966 de 2019.

Por auto del 26 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la solicitud, pues consideró que la causal de suspensión prevista en el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 no resultaba aplicable al caso concreto, habida cuenta de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público devolvió la propuesta de saneamiento fiscal y financiero para que fuera subsanada.

El Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. instauró recurso de reposición contra esta providencia. Sin embargo, mediante auto del 14 de julio de 2025, el tribunal confirmó su decisión. Finalmente, por auto del 30 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó la entrega de los títulos judiciales a la parte ejecutante. El Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. instauró recursos de reposición y apelación contra esta providencia. No obstante, en el auto del 15 de agosto de 2025, el tribunal confirmó su decisión y rechazó la apelación. C. Fundamentos de la vulneración La entidad accionante sostiene que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital porque no ha suspendido el proceso ejecutivo, lo cual constituye una violación directa de la Constitución. En su criterio, el artículo 9 de la Ley 1966 de 20192 sí resulta aplicable porque el solo hecho de haber presentado una propuesta de saneamiento fiscal y financiero ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público habilita la suspensión del proceso ejecutivo.

Señala que, según la literalidad de la norma, la suspensión: (i) opera de pleno 2 Artículo 9. Aplicación de las medidas del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero. A partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros que adopten las ESE categorizadas en riesgo medio o alto, y hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso.

Durante la evaluación del programa se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra la ESE. ¶ Como consecuencia de la viabilidad del programa se levantarán las medidas cautelares vigentes y se terminarán los procesos ejecutivos en curso. Serán nulas de pleno derecho las actuaciones judiciales con inobservancia de la presente medida.

Lo anterior no tendrá aplicación cuando se presente concepto de no viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en este caso el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud deben dar aplicación al artículo 7° de la presente ley. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 4 derecho, (ii) se puede solicitar en cualquier etapa procesal y (iii) se mantiene hasta que la propuesta no sea rechazada expresamente por la cartera ministerial.

Además, menciona que el patrimonio de la entidad está afectado por las medidas de embargo decretadas en el proceso, lo cual obstaculiza el cumplimiento de las garantías superiores a la prestación oportuna de los servicios de salud y el pago de salarios a los trabajadores. Por lo tanto, considera que el tribunal accionado incurrió en una violación directa de la Constitución. D. Trámite procesal Por auto del 21 de agosto de 20253, esta Subsección admitió la acción de tutela, el cual fue notificado a la autoridad judicial accionada (Tribunal Administrativo de Antioquia) y al tercero con interés (SINTRASAN).

E. Oposiciones e intervenciones El Tribunal Administrativo de Antioquia (accionado)4 aportó copia del expediente digital con radicación n.º 05001-23-33-000-2019-02058-00. El SINTRASAN (tercero con interés)5 afirmó que la suspensión del proceso ejecutivo no opera cuando ya se ha librado mandamiento de pago; de lo contrario, se desconocería la orden judicial impartida por el tribunal y sería imposible ejecutar la obligación. Agregó que, según el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, el levantamiento de las medidas cautelares está sujeto a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita un concepto favorable sobre la propuesta de saneamiento fiscal y financiero, lo cual no ha ocurrido en el caso concreto.

En consecuencia, solicita negar el amparo. II. CONSIDERACIONES F. Competencia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. G. Sentido de la decisión La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional, pues advierte que la entidad accionante pretendió instrumentalizar el 3 Índice 04 en SAMAI. 4 Índice 09 en SAMAI. 5 Índice 11 en SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 5 mecanismo constitucional como una instancia judicial adicional para reanudar una discusión meramente legal y patrimonial que fue resuelta en el proceso ordinario. H. Requisito general de procedencia de la relevancia constitucional Desde sus inicios, la Corte Constitucional estableció que la acción de tutela puede proceder excepcionalmente para el amparo de derechos fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por una providencia judicial.

Al respecto, para comprobar la procedibilidad de la solicitud de amparo, desarrolló la doctrina de las vías de hecho judicial; es decir, las «actuaciones arbitrarias imputables al funcionario judicial que desconozcan o amenacen derechos fundamentales»6. Posteriormente, con la sentencia C-590 de 20057, el Alto Tribunal distinguió entre los requisitos generales que posibilitan la interposición de la demanda y los requisitos específicos que habilitan el amparo.

Sobre lo primero, consideró que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está sujeta a que «la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional», para evitar que el juez constitucional se involucre en asuntos que corresponden a otras jurisdicciones. En ese orden, la jurisprudencia ha concluido que la tutela no implica un juicio de corrección de la decisión cuestionada, sino un juicio de validez8.

En suma, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional comporta las siguientes finalidades: preservar la competencia e independencia de los jueces; restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales por asuntos de mera legalidad9.

La sentencia SU-215 de 202210 compiló algunos criterios de análisis acogidos por la jurisprudencia constitucional para determinar si la demanda en ejercicio de la acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional, a saber: (i) el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, en otras palabras, el asunto debe ser trascendente para la interpretación, aplicación y desarrollo de la Constitución Política o para la determinación del alcance de un derecho fundamental;

(ii) la controversia no debe limitarse a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico, en ese sentido, no se debe emplear la 6 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 8 Corte Constitucional, sentencias T-016 de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), SU-128 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) y SU-134 de 2022 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). 9 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022 (M.P. Natalia Ángel Cabo).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 6 acción de tutela como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates meramente legales y la solicitud debe trascender la mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales;

(iii) se deben plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental, entonces, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, sino que se debe justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental; y (iv) el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las Altas Cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

De conformidad con la anterior, la Corte Constitucional ha insistido en que la intervención del juez constitucional sólo está justificada cuando «(…) la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte o que ella genere una anomalía en el sistema jurídico de tal entidad que haga necesaria o imperiosa la intervención del juez constitucional11».

I. Requisito específico de procedibilidad invocado en la demanda La accionante alegó una violación directa de la Constitución, al respecto la Corte Constitucional ha indicado que esta se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius-fundamental al caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución12.

J. Caso concreto En primer lugar, esta Sala advierte que los cargos formulados en la solicitud de amparo son una reiteración de los mismos argumentos que fueron estudiados y resueltos por el tribunal accionado en el proceso ordinario. Puntualmente, se observa que el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. le solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia, en tres (3) oportunidades distintas, que suspendiera el proceso ejecutivo en aplicación a lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019.

Igualmente, para sustentar la vulneración a sus derechos fundamentales, la entidad accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una violación directa de la Constitución porque no dio aplicación a lo 11 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia T-352 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 7 dispuesto por el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, sobre la suspensión del proceso ejecutivo.

Estos planteamientos fueron objeto de estudio por parte del tribunal accionado en los autos del 26 de junio13 y 14 de julio de 202514, por medio de los cuales negó la suspensión procesal, así como el levantamiento de las medidas cautelares, y confirmó esta decisión en sede de reposición, tras considerar que no se reunieron los presupuestos fácticos para dar aplicación a la consecuencia jurídica prevista en el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019.

Textualmente, indicó que: […] advierte el despacho que a la fecha no se ha materializado la presentación de la propuesta de PSFF, pues como viene de referirse, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la devolvió desde el 28 de noviembre de 2024 con observaciones que requerían ser subsanadas. En consecuencia, resulta inviable la aplicación de la consecuencia estipulada en el artículo 9° del mismo cuerpo normativo.

Así las cosas, se niega la solicitud presentada por la entidad demandada y se dispone continuar con el trámite del proceso. A su vez, mediante auto del 15 de agosto de 202515, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el recurso de reposición que instauró la parte ejecutada contra la providencia que ordenó la entrega de los títulos judiciales y reafirmó que: […] En virtud de los argumentos expuestos en el recurso presentado por la parte ejecutada, reitera esta Corporación las decisiones contenidas en el auto proferido el 14 de julio de 2025, a través del cual se negó la solicitud de suspensión del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares, pues del material suasorio aportado no advierte esta judicatura que las circunstancias expuestas hubiesen variado. […] Por lo tanto, la Sala evidencia que existe una reiteración del mismo reparo sobre la aplicación del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 que fue formulado por la entidad accionante y examinado por el tribunal accionado al interior del proceso ejecutivo, a partir de lo cual se deduce que se intentó utilizar este mecanismo como una instancia judicial adicional para reanudar la discusión que ya fue resuelta.

En segundo lugar, es preciso mencionar que el objeto de la controversia corresponde a un asunto de mera legalidad, pues la solicitud de amparo está encaminada a controvertir la lectura de una norma legal que regula el régimen fiscal de las Empresas Sociales del Estado. En efecto, para esta Sala es claro que la discusión que aquí se plantea, sobre la interpretación del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, corresponde a un asunto estrictamente patrimonial que no es susceptible de ventilarse por medio de la acción de tutela.

Si bien la entidad accionante invocó los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, no se advierte que los reparos giren en torno a su contenido, alcance o goce efectivo. 13 Archivo «164AutoNiegaSolicitud.pdf» del expediente digital con radicación n.o 05001-23-33-000-2019-02058-00 (índice 09 en SAMAI). 14 Archivo «171AutoNoReponeNiegaSolicitudLtoMedida.pdf» del expediente digital con radicación n.o 05001-23-33- 000-2019-02058-00 (índice 09 en SAMAI). 15 Archivo «183AutoNoReponeRechazaApl.pdf» del expediente digital con radicación n.o 05001-23-33-000-2019- 02058-00 (índice 09 en SAMAI).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05164-00 Accionante: Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E. Acción de tutela - Se declara la improcedencia 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el Hospital San Rafael de Itagüí E.S.E.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE esta decisión personalmente a las partes o por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Una vez notificada esta providencia, si no fuera impugnada, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE esta providencia en la página web de la Corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado