REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Consejero ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: ELKIN DAVID BUENO ALTAHONA Medio de control: REPETICIÓN Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – FALTA DE PRUEBA DEL PAGO Síntesis del caso: el municipio de Barrancabermeja interpuso acción de repetición en contra del señor Elkin David Bueno Altahona, exalcalde del municipio de Barrancabermeja, para solicitar el reintegro de lo pagado en virtud de un acuerdo conciliatorio celebrado entre esa entidad territorial y Agroservi con el fin de reconocer unos saldos adeudados en virtud de la ejecución de un contrato.
El tribunal negó las pretensiones porque no encontró probado el pago y la parte actora apeló. La Sala confirma la decisión de negar las pretensiones porque no se acreditó el pago. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandante contra la sentencia dictada el 25 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 5 de octubre de 2007 (fls. 1 a 6 cdno. ppal.), el Municipio de Barrancabermeja (Santander) interpuso demanda de repetición en contra del señor Elkin David Bueno Altahona, exalcalde de esa entidad territorial, en la que formuló las siguientes pretensiones: “(…) 1.
El señor ELKIN DAVID BUENO ALTAHONA, en calidad de exalcalde del Municipio de Barrancabermeja, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al Municipio de Barrancabermeja por su conducta dolosa y gravemente culposa en el ejercicio de sus funciones públicas, durante el período que se desempeñó en dicho cargo, años 1998 al 2000. 2 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia 2.
Condenar, en consecuencia al señor ELKIN DAVID BUENO ALTAHONA, como reparación del daño ocasionado, a pagar al Municipio de Barrancabermeja, representado legalmente por el señor EDGAR COTE GRAVINO, o por quien represente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de nueve millones seiscientos cincuenta mil setenta y siete pesos m/te ($9.650.077,oo), más los intereses y costas e indexación, más los intereses moratorios.
(…)” (fl. 1 cdno. ppal. – mayúsculas sostenidas del original) 1.2 Hechos Las pretensiones se basaron en los siguientes elementos fácticos: 1) El demandado se desempeñó como alcalde del Municipio de Barrancabermeja (Santander) entre el año 1998 y el año 2000; durante ese período, el municipio celebró el contrato número 0735-99 con Agroservi cuyo objeto era la producción y administración de plántulas forestales, ornamentales y frutales del vivero asignado a la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria – Umata; posteriormente, el contrato fue adicionado por la entidad territorial; una vez finalizado el contrato, Agroservi solicitó a la entidad demandante el pago de los siguientes saldos que no fueron reconocidos al momento de la liquidación del contrato: (i) $5.970.000 correspondientes al contrato inicial y (ii) $2.205.000 de la adición. 2) En el año 2002, Agroservi convocó al Municipio de Barrancabermeja a una audiencia de conciliación prejudicial en la cual la entidad territorial se comprometió a reconocer a favor de Agroservi la suma de $9.650.077, equivalente a los saldos actualizados del contrato inicial y de la adición debidos por la entidad demandante; esa conciliación fue aprobada por el Tribunal Administrativo de Santander en providencia del 6 de marzo de 2003. 3) Según la autoridad demandante, el demandado incurrió en culpa grave porque “su conducta fue descuidada” por el hecho de no haber pagado oportunamente las sumas adeudadas por la entidad territorial a Agroservi, lo que llevó a la celebración del acuerdo conciliatorio. 3 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia 2.
Posición del agente demandado El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 43 a 56 cdno. ppal.) porque: 1) El pago acordado en la conciliación celebrada entre la entidad demandante y Agroservi no tiene naturaleza indemnizatoria, puesto que esa suma de dinero correspondía a las prestaciones adeudadas por la entidad territorial a su contratista en virtud de lo pactado en el contrato 0735-99 y su adición. 2) En todo caso, dicho pago no fue ocasionado por una conducta gravemente culposa o dolosa del demandado, porque: (i) él había delegado en la Umata la gestión del contrato 0735-99 y de su adición, lo que incluía el pago de las obligaciones, y (ii) la entidad demandante tuvo conocimiento de las sumas adeudadas a Agroservi al momento de la liquidación del contrato, esto es, en 2001, cuando el demandado ya no era alcalde. 3) En la demanda no se especificaron las conductas imputadas al demandado. 4) Con base en esos mismos argumentos formuló las excepciones de “ineptitud sustantiva de la demanda”, de “falta de vinculación procesal al delegado en la contratación” y de “falta de precisión y no corresponder el monto señalado como daño y el realmente indemnizado por la parte actora”. 3.
Trámite relevante en primera instancia El proceso fue inicialmente tramitado por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Barrancabermeja, el cual, antes de dictar sentencia declaró la falta de competencia funcional y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Santander por auto del 13 de marzo de 2013 (fls. 341 a 343 cdno. ppal.). 4 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia 4.
Sentencia recurrida 1) En la sentencia del 25 de abril de 2024 (índice 2 de SAMAI, 4ED_EXP TRIBUN_0225Abr24Sentenciade.pdf), el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda porque la entidad demandante no acreditó el pago de la suma de dinero objeto de la conciliación. 2) Para acreditar el pago, la entidad demandante allegó tres documentos: (i) la Resolución 2143 de 7 de octubre de 2005, en la cual la entidad demandante ordenó pagar a Agroservi la suma de $9.650.077 en virtud de la conciliación aprobada por el Tribunal Administrativo de Santander;
(ii) “el comprobante de egreso No. 05-06638 expedido por el Municipio de Barrancabermeja a favor de AGROSERVI, sin firma, en el que se detalla como concepto “GC 05-0233, CG 05-00234, CG 05-03019, CP 05-00256, CD 05 00239, RES. 122/05, AFECTAR AL DEFICIT FISCAL PAGO ABO. Se especifica como concepto de pago ‘Sentencias Por Pagar’ por la suma de $1.298.067,00 y un total por pagar en la suma de OCHO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS DIECISIETE PESOS CON 0 CENTAVOS $17.128.844,00 (sic)” (mayúsculas sostenidas y negrilla del original), y (iii) “el comprobante general de fecha 27 de octubre de 2005, expedido por el municipio de Barrancabermeja a favor de AGROSERVI, sin firma, en el que se incluye como concepto ‘RES. 2143/05, INTERESES POR CONCILIACIÓN PREJUDICIAL RAD 2002-2700, CELEBRADA ENTRE EL MUNICIPIO Y AGROSERVI LTDA’.
Como valor a cancelar se incluyó la suma de $1.475.077 por concepto de SENTENCIAS Y CONCILIACIONES y la suma de $1.298.067,00 por concepto de sentencias por pagar, para un total de $2.964.905,00” (mayúsculas sostenidas y negrilla del original). 3) Sin embargo, el tribunal consideró que esos documentos no eran suficientes para acreditar el pago porque: (i) “no dan cuenta de que el pago efectivamente se hubiera realizado al representante legal de la sociedad AGROSERVI LTDA” (mayúsculas sostenidas del original);
(ii) “los valores allí insertos no corresponden al valor acordado por las partes en la conciliación prejudicial, el cual, como quedó expuesto, ascendió a la suma de NUEVE MILLONES SEISCIENTOS 5 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia CINCUENTA MIL SETENTA Y SIETE PESOS ($9.650.077)” (mayúsculas sostenidas del original); y (iii) “en el comprobante de egreso No. 05-06638 se hace mención, como concepto de pago, a la Resolución No. 122 de 2005, identificación que difiere a la Resolución No. 2143 de 2005 que fue la que profirió el municipio de Barrancabermeja ordenando el pago de los dineros a favor de AGROSERVI LTDA y que fueron objeto de conciliación prejudicial” (mayúsculas sostenidas del original). 4) En consecuencia, el tribunal concluyó que la parte demandante debió allegar no solo los documentos que reconocieran y ordenaran el pago en favor del beneficiario del acuerdo conciliatorio, como se hizo en este caso al aportar la Resolución no. 2143 del 07 de octubre de 2005, sino también los documentos que legalizaran el egreso de dicha suma de los recursos del municipio y la constancia suscrita por el beneficiario de haber recibido el pago. 5.
Recurso de apelación La autoridad demandante (índice 2 de SAMAI, 7ED_EXP TRIBUN_0517demay24memoriald.pdf) solicitó que se revoque integralmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones. Sus reparos se centraron en sostener que: 1) Con la Resolución 2143 de 7 de octubre de 2005, las órdenes de pago, el cheque CH-23192784, el RP 03203160202 y los comprobantes de pago allegados al proceso sí se acreditó el pago de la suma acordada en el acuerdo conciliatorio. 2) La diferencia entre la suma de dinero acordada en la conciliación y la suma de dinero efectivamente pagada por la entidad demandante se debió a los descuentos realizados por la entidad territorial correspondientes a “las estampillas municipales, departamentales y nacionales” (fl. 9, índice 2 de SAMAI, 7ED_EXP TRIBUN_0517demay24memoriald.pdf). 6 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia 6.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto y guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) prelación de fallo, 2) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 3) análisis del recurso de apelación y 4) condena en costas. 1.
Prelación de fallo En la actualidad, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado conoce de procesos que entraron para fallo con anterioridad, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en el turno estricto en el cual pasaron los expedientes al despacho, sin embargo, el artículo 18 ibidem autoriza la modificación de la cronología de turno según “la naturaleza del asunto”1; de igual manera, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 dispuso que las altas cortes y los tribunales podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. En el asunto sometido a consideración de la Sala, el objeto del litigio corresponde a una repetición en contra de unos exagentes públicos, tema que en virtud de su naturaleza, la Sección Tercera del Consejo en sesión y acta no. 15 del 5 de mayo de 20052 consideró que debía dársele prelación, motivo por el cual, con 1 El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 preceptúa: “ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS.
Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.
(…)”. 2 Mediante la cual la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los eventos de repetición podían fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo. 7 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia fundamento en las normas previamente citadas y la referida acta, la Subsección se encuentra habilitada para emitir el fallo de manera anticipada. 2.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La parte actora demandó en ejercicio del medio de control de repetición al señor Elkin David Bueno Altahona para obtener el reintegro de lo pagado por el municipio de Barrancabermeja (Santander) en virtud del acuerdo conciliatorio que esa entidad territorial celebró con Agroservi para reconocer unos saldos adeudados en virtud de un contrato que habían celebrado.
En la sentencia de primera instancia el tribunal negó las pretensiones porque no encontró probado el pago a partir de los documentos allegados al proceso; la autoridad demandante apeló esa decisión porque considera que a partir de esos medios de prueba sí se acreditó el pago. La Sala confirmará la decisión de negar las pretensiones, porque los documentos allegados al proceso no demuestran el pago realizado por el Municipio de Barrancabermeja en cumplimiento del acuerdo conciliatorio celebrado con Agroservi, lo cual, además, impide determinar si la demanda fue presentada oportunamente. 3.
Análisis del recurso de apelación 1) Contrariamente a lo sostenido en la apelación, la parte actora solamente allegó los tres (3) documentos mencionados en el fallo de primera instancia para efectos de acreditar el pago, a saber: a) La Resolución 2143 de 7 de octubre de 2005 (fl. 26 cdno. ppal.) en la cual el Municipio de Barrancabermeja ordenó pagar a Agroservi la suma de nueve millones seiscientos cincuenta mil setenta y siete pesos ($9.650.077) fijada por las partes en el acuerdo de conciliación aprobado por el Tribunal Administrativo de Santander en el auto del 6 de marzo de 2003. 8 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia b) El “comprobante general” CG 05-03019 del 27 de octubre de 2005 proferido por la Alcaldía de Barrancabermeja (fl. 24 cdno. ppal.).
En este comprobante se identifican dos “créditos” a favor Agroservi, así: un crédito por un millón cuatrocientos setenta y cinco mil setenta y siete pesos ($1.475.077) correspondiente al rubro de “SENTENCIAS, CONCILIACIONES Y R” (mayúsculas sostenidas del texto original) y otro crédito por un millón doscientos noventa y ocho mil sesenta y siete pesos ($1.298.067) correspondiente al rubro de “SENTENCIAS POR PAGAR” (mayúsculas sostenidas del texto original).
Y en el encabezado del comprobante se señala que dichos pagos corresponden a “la RES. 2143/05, INTERESES POR CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. RAD 2002- 2700, CELEBRADA ENTRE EL MUNICIPIO Y AGROSERVI LTDA.” (mayúsculas sostenidas del texto original), entre otros conceptos. c) El “comprobante de egreso” 05-066638 del 2 de noviembre de 2005 proferido por la Alcaldía de Barrancabermeja (fl. 25 cdno. ppal.).
En este comprobante se identifican dos “débitos” a favor de Agroservi: un débito por un millón cuatrocientos setenta y cinco mil setenta y siete pesos ($1.475.077) correspondiente al rubro de “Sentencias y Conciliaciones”, y otro débito por un millón doscientos noventa y ocho mil sesenta y siete pesos ($1.298.067) correspondiente al rubro de “Sentencias por pagar”.
El encabezado de este comprobante de egreso señala que estos débitos obedecen, entre otros conceptos, al Comprobante General 05-03019. 2) En ese contexto probatorio, la Sala de Decisión comparte el análisis realizado por el tribunal según el cual los documentos allegados al proceso son insuficientes para acreditar el pago de la suma de dinero objeto de la conciliación aprobada en el auto del 6 de marzo de 2003, porque, (i) la resolución únicamente acredita que la entidad demandante ordenó realizar el pago; sin embargo, no demuestra que este se haya realizado y (ii) en relación con los comprobantes allegados al proceso, se destaca que ambos documentos contienen espacios en blanco que debían ser diligenciados por los funcionarios que elaboraron, revisaron y aprobaron esos documentos; no obstante, en estos únicamente se incluyeron las iniciales del funcionario que los elaboró y los espacios correspondientes a la revisión y a su aprobación están en blanco, lo que impide 9 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia determinar si realmente se trata de documentos que fueron debidamente aprobados por la entidad o si son simples borradores; asimismo, las sumas de dinero referidas en los comprobantes no corresponden al valor del pago ordenado en la mencionada Resolución 2143 de 7 de octubre de 2005. 3) En todo caso, no es de recibo el reparo según el cual la diferencia entre la suma de dinero acordada en la conciliación y la suma de dinero efectivamente pagada por la entidad demandante obedeció a descuentos realizados por la entidad territorial por concepto de “las estampillas municipales, departamentales y nacionales”, puesto que en el recurso ni siquiera se especifica el valor de las sumas de dinero debidas por Agroservi por ese concepto, lo que impide determinar si los pagos referidos en los comprobantes allegados al proceso realmente corresponden al pago de la suma de dinero ordenada en la Resolución 2143 de 7 de octubre de 2005. 4.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidencia en este caso concreto actuación temeraria alguna del apelante, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia dictada el 25 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda. 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia. 10 Expediente 68001-23-31-000-2013-00003-01 (71.656) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Reparación directa Apelación sentencia 3º) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.