Radicado: 25000-23-37-000-2021-00462-01 (28506) Demandante: Montajes JM S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00462-01 (28506) Demandante MONTAJES JM S.A. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Con todo respeto por la decisión mayoritaria salvo el voto en la sentencia dictada en el proceso de la referencia, que confirmó la decisión del tribunal de declarar la nulidad parcial de los actos en lo referente a la caducidad de la potestad de gestión respecto de las declaraciones correspondientes a los meses de enero a octubre de 2003, por las siguientes razones:   Nuestra Constitución Política en el numeral 12 del artículo 150 dispone que corresponde al Congreso de la República establecer las contribuciones fiscales y parafiscales y, el artículo 338 ibidem consagra que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La Corte Constitucional1 ha dicho que esa prerrogativa, "se funda en el principio democrático, puesto que es el legislador en su condición de órgano representativo, deliberativo y pluralista, el encargado de definir los fines de la política tributaria y los medios adecuados para alcanzarlos con el fin de lograr un orden económico y social justo".

Ahora, sobre el alcance de la potestad legislativa en materia tributaria en la sentencia C-203 de 2021 la Corte Constitucional dijo: “El amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria le permite al legislador “determinar la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo [y] las condiciones en que ello se llevará a cabo”.

Al ejercerlo, el legislador “habrá de guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad”]. Por lo tanto, “mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.” El parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, norma aplicable al caso, establece que “La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las 1 Corte Constitucional, sentencias C-393 de 2016 y C-119 de 2018 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00462-01 (28506) Demandante: Montajes JM S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable”.

(énfasis propio). De lo expuesto, establezco que el legislador dentro de las amplias facultades en materia legislativa dispuso que el requerimiento de información es el acto que tendría la vocación de interrumpir el término de caducidad de la potestad de gestión de la UGPP, de manera que, salvo el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad de la norma en cuestión, que no se está declarando en el fallo en referencia, en mi criterio, no podía dejarse de aplicar la misma.

En efecto, dicha norma no se opone a los mandatos constitucionales, el derecho al debido proceso no se vulnera con esa disposición. En el fallo se argumentó que el requerimiento de información no contiene los reproches o glosas que permitan al administrado responder y decidir si se acoge a los ajustes propuestos, pero esa circunstancia no es óbice a que se determine que la caducidad de la potestad de gestión tenga como referente el requerimiento de información, porque esta norma no impide la expedición del requerimiento para declarar y corregir estipulado en el procedimiento en cuestión. Reiteró esta disposición, el parágrafo 2 del artículo 178, lo que pone es un límite a la administración, es decir, ampara que el particular no quede sujeto de manera indefinida al ejercicio de las facultades de fiscalización. Además, debe repararse que el hecho que el requerimiento de información no haga parte de los actos administrativos de determinación y sancionadores, no impide que sea considerado para efectos de la aplicabilidad de la norma de caducidad, repárese que el Estatuto Tributario dispone en el artículo 706 que el término para notificar el requerimiento especial se suspenderá, entre otros eventos, durante el mes siguiente a la notificación del emplazamiento para corregir, acto preparatorio y de trámite optativo, lo que ratifica que el legislador ha previsto actos que no corresponden a los de determinación o sancionadores para impedir la caducidad de la facultad de fiscalización, como se da en el caso en examen.

Ahora, el fallo acude a una interpretación sistemática para concluir que el límite de la facultad de gestión está en el requerimiento para declarar y/o corregir, lo que a mi juicio desconoce que el artículo 27 del Código Civil, respecto de la interpretación gramatical, señala que “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” Sobre dicha norma la Sala de Consulta y Servicio Civil en el Concepto 2194 de 2013. CP. William Zambrano Cetina Sostuvo que: “Como se observa, de este artículo 27 se desprenden al menos dos reglas.

La primera indica que la forma básica de acercarse al sentido de una norma es a través del lenguaje o las palabras que ella utiliza, de modo que si su sentido es claro no debe desatenderse su tenor literal para consultar su espíritu; como ha Radicado: 25000-23-37-000-2021-00462-01 (28506) Demandante: Montajes JM S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señalado la jurisprudencia, el lenguaje es un instrumento para el intercambio de pensamientos entre los seres humanos y la construcción de la cultura jurídica, de modo que el contenido literal de las normas debe ser suficiente para su comprensión fácil y lógica por parte de sus destinatarios.

Consecuencia de lo anterior, la segunda regla indica que solo frente a expresiones “oscuras” que realmente dificulten el entendimiento de la ley, el intérprete puede acudir a su intención o espíritu, pero siempre que estén “claramente manifestados” en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” Y concluyó, “Dicho de otra manera, la búsqueda de un sentido distinto al que se desprende prima facie del tenor literal de las normas, es subsidiaria, en la medida que solamente procede cuando el lenguaje del legislador no ha sido claro y existen expresiones oscuras que generan incertidumbre sobre su verdadero alcance.

Lo anterior es importante para la seguridad jurídica pues evita que el sentido de la ley esté sujeto a la interpretación subjetiva de diferentes operadores jurídicos.” (énfasis propio) Por esto, teniendo en cuenta que se debe partir de una interpretación literal y dada la precisión de la norma en cuestión, cuando se refiere al requerimiento de información, a mi juicio, es innecesario acudir a los demás criterios de interpretación. En consecuencia en mi opinión, en este caso el plazo de cinco (5) años previsto en el parágrafo 2° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 se interrumpió con la notificación del requerimiento de información, acaecida el 8 de mayo de 2014.

Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador