CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00131-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Actor: Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander) Partes: Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Bucaramanga), Personería Municipal de Rionegro (Santander) y Secretaría General y del Interior del municipio de Rionegro (Santander) Asunto: Autoridad competente para adelantar una investigación disciplinaria contra servidores públicos del orden municipal.

Cláusula privativa de competencia de la Procuraduría General de la Nación en relación con servidores elegidos por voto popular y aplicación factor conexidad Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en los documentos remitidos, los antecedentes se resumen así: 1. El 13 de agosto de 2020, el señor Rubén Darío Villabona Pérez, en su condición de alcalde del municipio de Rionegro (Santander), presentó ante la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Bucaramanga) un informe de servidor público en el que relacionó «presuntas irregularidades relacionadas con 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 contratos celebrados durante las vigencias fiscales 2018 y 2019» ocurridas en el citado municipio. 2. Dentro de los contratos referidos están (i) el contrato No. 110 de 2019, cuyo objeto fue el de prestar servicio de transporte escolar para los estudiantes de las diferentes instituciones educativas del municipio de Rionegro (Santander); y (ii) el contrato No. 068 de 2019, que tenía por objeto el mantenimiento preventivo y correctivo de mesas y pupitres unipersonales en todas las instituciones educativas del municipio de Rionegro (Santander), vigencia 2019. 3.

El 16 de septiembre de 2020, la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Bucaramanga), en adelante PGN Provincial Bucaramanga, mediante auto ordenó la remisión de las diligencias a la Personería Municipal de Rionegro (Santander). 4. El 16 de marzo de 2021, la Personería Municipal de Rionegro, (en adelante La Personería, negó competencia para conocer de las diligencias disciplinarias remitidas por la PGN Provincial Bucaramanga, y con base en los artículos 75 a 77 de la Ley 734 de 2002, sobre control interno disciplinario, las remitió a la «Oficina de Control Interno Disciplinario» del citado municipio2. 5.

El 9 de diciembre de 2021, la Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro mediante auto rechazó competencia para adelantar las averiguaciones disciplinarias remitidas por la Personería Municipal de Rionegro y propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto de competencia administrativa bajo revisión. II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, el 5 de julio de 2022 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto3.

Consta que se informó sobre el presente conflicto al municipio de Rionegro (Santander), a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, a la Personería Municipal de Rionegro4. 2 Expediente digital, PDF 1, folios 34 - 36. 3 Expediente digital, PDF 2. 4 Expediente digital, PDF 8, folio 1. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 Según informe secretarial del 15 de julio de 2022, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Ninguna de las autoridades en conflicto presentó alegatos, sin embargo, de los documentos que conforman el expediente, se pueden extraer sus argumentos para declarar la falta de competencia, a saber: 3.1. Procuraduría Provincial de Bucaramanga De acuerdo con los antecedentes remitidos, consta en el auto de remisión por competencia del 16 de septiembre de 2020 que, para la Procuraduría Provincial de Bucaramanga la queja disciplinaria que se originó en las presuntas irregularidades descritas por el alcalde del municipio de Rionegro (Santander), mediante el informe disciplinario del 13 de agosto de 2020 es de competencia de la Personería Municipal de Rionegro, de acuerdo con lo establecido por el numeral 4° del artículo 178 de la Ley 136 de 1994.

Adicionalmente, cita el artículo 2° de la Ley 734 de 2002 en relación con la titularidad de la acción disciplinaria, según la cual, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales. 3.2.

Personería Municipal de Rionegro (Santander) El rechazo de la competencia y la remisión a la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de la Alcaldía de Rionegro se llevó a cabo teniendo en cuenta: i) la titularidad de la acción disciplinaria en cabeza de las oficinas de control disciplinario interno ii) la calidad de los sujetos contra quienes se dirige la queja (funcionarios por determinar de la mencionada entidad), iii) que el Ministerio Público local considera que en ejercicio del poder preferente no se hace necesario despojar a la oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía del Municipio de Rionegro (Santander) de la Facultad disciplinaria que la ley le atribuye lo anterior con fundamento en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, según el cual «corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros».

La anterior posición la sustenta citando de forma adicional el numeral 4° del artículo 178 de la Ley 136 de 1994. 3.3. Secretaría General y del Interior Municipio de Rionegro La entidad rechazó la competencia, con sustento en que, en la comisión de la presunta falta puede, eventual o potencialmente, existir una situación de responsabilidad en cabeza del alcalde municipal y, de acuerdo con el artículo 76 del Código Disciplinario, las investigaciones disciplinarias que se adelanten contra quienes ejercen estos cargos debe adelantarla la PGN y, en este caso en particular, la Procuraduría Provincial, porque el funcionario no ejerce sus funciones en una capital de departamento.

Adicionalmente, señaló que, según el artículo 81 de la ley 734 de 2002, en aquellos eventos en los que pudieron concurrir varios servidores públicos en la comisión de la falta (en el presente caso alcalde, y secretarios de despacho), en virtud de la conexidad, se investigan y deciden en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. Por todo lo anterior, concluyó que es la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, la entidad competente para adelantar las averiguaciones disciplinarias del presente caso.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala 4.1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Provincial de Bucaramanga-, la Personería Municipal de Rionegro (Santander) y la Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander) no tienen un superior común. 4.1.2.

La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El asunto discutido es particular y concreto, puesto que se trata de resolver quien es la autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria, por presuntas faltas, cometidas en el marco de dos contratos estatales en específico.

Sobe la naturaleza administrativa, más adelante se desarrollan las consideraciones pertinentes. Por ahora, baste decir que, en el proceso ejercería funciones administrativas la Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander) y la Personería Municipal de Rionegro, entre tanto, aquellas autoridades que integran la Procuraduría General de la Nación ejercerían funciones jurisdiccionales. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.

La PGN Provincial Bucaramanga, la Personería Municipal de Rionegro y la Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander) negaron tener competencia para adelantar la indagación preliminar que inició por uno de los hechos denunciados por el entonces alcalde del municipio de Rionegro en el informe de 13 de agosto de 2020. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Rionegro), y a dos autoridades del orden municipal: la Personería Municipal de Rionegro (Santander) y la Secretaría General y del Interior de dicho municipio. 4.1.3. Antecedentes relevantes sobre la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional La Procuraduría General de la Nación, desde el 30 de junio de 2021, ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, según lo establecido en el parágrafo 1 Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 del artículo 2655 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 736 de la Ley 2094 de 2021, y en el artículo 747 de esta última.

Considerando esta novedad introducida en el ordenamiento jurídico, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se ha pronunciado8 previamente ante este tipo de casos. En las decisiones, ha establecido la tesis según la cual, en aquellos conflictos de competencia en los que el asunto es de naturaleza administrativa, para una de las partes, y judicial, para la otra, la Sala mantiene la competencia para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal. 5 ARTÍCULO 265.

Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entraran a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este periodo conservara su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras "y la consulta" que está prevista en el numeral 1 del ARTÍCULO 59 de la ley 1123 de 2007.

Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservaran su vigencia.

PARÁGRAFO 1. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrara a regir a partir de su promulgación. 6 ARTÍCULO 73. Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:

ARTÍCULO 265. Vigencia y Derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras y la consulta que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007.

Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.

PARÁGRAFO 1. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.

PARÁGRAFO 2. el artículo 7 de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011. 7ARTÍCULO 74. Reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. En todos los procesos en los cuales se investiguen servidores de elección popular se adoptarán las medidas internas para garantizar que el funcionario que formule el pliego de cargos no sea el mismo que profiera el fallo, mientras entra en vigencia esta ley.

Los expedientes disciplinarios contra servidores públicos de elección popular que, a la entrada en vigencia de esta ley, estén en curso en las personerías municipales serán enviados inmediatamente a la Procuraduría General de La Nación. A la Procuraduría General de La Nación le compete en forma privativa conocer de los procesos disciplinarios contra sus servidores. 8 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 Lo anterior, en la medida en que: la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer9.

En el mismo sentido, ha señalado que: [N]o es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]10.

Así las cosas, la Sala está condicionada a estudiar de fondo el asunto para decidir la autoridad competente, y esta pudiera ejercer funciones de naturaleza administrativa o, al contrario, de carácter jurisdiccional. Esa indeterminación habilita a la Sala para dirimir el conflicto. 4.1.4.La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el conflicto negativo de competencias se origina en el ejercicio de una función administrativa, pues se trata de avocar conocimiento de la investigación disciplinaria a que haya lugar, por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Rionegro (Santander), en relación con la suscripción del contrato No. 110 de 2019 cuyo objeto fue -servicio de transporte escolar para los estudiantes de las diferentes instituciones educativas del municipio de Rionegro-Santander, y el contrato No. 068 de 2019 suscrito para el -mantenimiento preventivo y correctivo de mesas y pupitres unipersonales en todas las instituciones educativas del municipio de Rionegro- Santander vigencia 2019.

La Sala reconoce que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200). 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021 Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 111, 7312 y 7413.

Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado. Como se ha explicado en los precedentes citados en el acápite anterior, y, especialmente, en la Decisión de 9 de marzo de 2022 (radicación 2022-00001), cuyas partes son exactamente las mismas del sub examine.

En esta última decisión, se aludieron las siguientes razones: a. Si bien las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación son de carácter «jurisdiccional», este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118), y, el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116). b. Es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) la función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional, la autoridad competente, en ejercicio de la función 11 Artículo 1°.

Modificase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: «Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. // Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. // […]». 12 Artículo 73.

Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. «Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. // […] // Parágrafo 1o.

El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. // […]». 13 Artículo 74. Reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales. «El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. // […] // Los expedientes disciplinarios contra servidores públicos de elección popular que, a la entrada en vigencia de esta ley, estén en curso en las personerías municipales serán enviados inmediatamente a la Procuraduría General de la Nación. // […]».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política14, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. En el sub examine dos de las autoridades involucradas son de naturaleza administrativa, y solo una de ellas ejerce la función jurisdiccional, la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que no afecta la competencia de la Sala en el presente asunto, como se extrae de las premisas antes expuestas. 4.2 Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3 Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos 14 Artículo 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4 Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer de una queja disciplinaria en la que podría estar involucrado, eventualmente, el alcalde municipal de Rionegro (Santander).

La actuación fue promovida por él mismo, que advirtió sobre presuntas faltas relacionadas con dos contratos estatales correlacionados con el servicio público de educación. En el conflicto, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga señaló que la actuación disciplinaria a que haya lugar debe ser adelantada por la Personería Municipal de Rionegro15.

La Personería Municipal de Rionegro, por su parte, declaró la falta de competencia y remitió la queja a la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de la Alcaldía de Rionegro porque, a su juicio, le «corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros»16.

Y finalmente, la Secretaría General y del Interior del municipio de Rionegro (Santander) indicó que, en la comisión de la presunta falta puede, eventual o potencialmente, asistirle responsabilidad al alcalde municipal y la competencia para conocer las investigaciones disciplinarias que se adelanten contra estos funcionarios es de la PGN17.

Para resolver el presente conflicto la Sala se referirá a i) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 respecto del conflicto planteado; ii) la potestad disciplinaria del Estado; iii) la competencia de las Oficinas de Control Disciplinario Interno; iv) La competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales; v) los 15 Lo anterior, por disposición del numeral 4° del artículo 178 de la Ley 136 de 1994. 16 Artículo 75 de la Ley 734 de 2002 17 De acuerdo con el artículo 76 del Código General Disciplinario.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 elementos que determinan la competencia, factor de conexidad; vi) El poder disciplinario preferente de las personerías distritales y municipales; vii) la etapa de indagación previa en el proceso disciplinario; viii) las decisiones de la Sala en asuntos similares. Con base en todo lo anterior, se resolverá y ix) el caso concreto.

En la parte resolutiva, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación, para que, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, adelante la actuación disciplinaria a que haya lugar, con ocasión de la queja formulada por el señor Rubén Darío Villabona, alcalde del municipio de Rionegro, al momento de presentarse el conflicto, en lo referido a las irregularidades en la suscripción de los contratos estatales referidos. 4.4.1 Vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 respecto del conflicto planteado Mediante la Ley 1952 de 2019 se expidió el «Código General Disciplinario», el cual, entre otros, derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único.

Sin embargo, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209418, cuyo artículo 73 estableció una prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 201919. En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo del artículo 30 de dicha normativa (que aún está vigente).

Ahora bien, la propia Ley 2094 de 2021 (artículo 71), al modificar el artículo 263 del Código General Disciplinario, estableció una regla de transitoriedad normativa, así: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. Como en el caso que nos ocupa no se ha surtido la notificación del pliego de cargos, ni se ha instalado la audiencia del proceso verbal, en línea con lo establecido en el precitado artículo 263, en materia de procedimiento se deberán observar y aplicar 18 «Por medio de la cual se reforma la ley (sic) 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 19 Cabe resaltar que antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, el plazo para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario había sido prorrogado, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, "[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad´".

Por lo tanto, sugiero hacer referencia a dicha norma, para que la secuencia quede clara y entendible. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 las reglas contenidas en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, y no las de la Ley 734 de 2002, aunque el conflicto se haya originado en vigencia de esta última. 4.4.2 La potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración20 El ejercicio del control disciplinario es una expresión del ius puniendi o facultad de imponer una pena o sanción, que está bajo la titularidad exclusiva del Estado, y que puede ser de naturaleza judicial o administrativa. De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa.

En este contexto, el control disciplinario es un sistema punitivo, no solo al servicio de la Administración Pública, sino también de la ciudadanía, ya que su mayor propósito es salvaguardar el ejercicio de la función pública, bajo la orientación de los principios del artículo 209 de la Constitución. También busca proteger el presupuesto público, procurando mayor inversión social, para la garantía de los derechos fundamentales y sociales fundamentales.

El ius puniendi, en materia disciplinaria, está regulado actualmente en el Código General Disciplinario, cuyo presupuesto es la definición del Estado como titular de la potestad disciplinaria, y radica la competencia para el ejercicio de dicha potestad, mediante la acción disciplinaria, según el caso, en la Procuraduría General de la Nación, en las personerías distritales y municipales, en las oficinas de control disciplinario interno y en los funcionarios dotados de potestad disciplinaria, principalmente, de todas las ramas, órganos y entidades del Estado. 4.4.3 Competencia de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración21.

Por control interno disciplinario debe entenderse la actividad ejercida por la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el desarrollo de la función disciplinaria. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00120-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 20 de marzo de 2018, radicado núm. Radicado número: 11001-03-06-000-2017-00123-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 De acuerdo con el citado artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias.

El artículo 93 de la misma norma ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.

De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que, entre otras, se enuncian a continuación: i) Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales. ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la ley (artículos 3 y 86 de la Ley 1952 de 201922). 22 Artículo 3°.

Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.

Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Artículo 86. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciara y adelantara de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los Artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.

La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario: competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.

Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotara el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 92 y 98 ibidem). iv) En los casos en que las normas legales o con fuerza de ley que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de esta; y v) Cuando la oficina de control disciplinario interno está sometida jerárquicamente al funcionario que debe investigar, o si no fuere posible garantizar la segunda instancia, por razones de estructura organizacional (artículo 93 ibidem). 4.4.4 La competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales Los alcaldes municipales son servidores públicos de elección popular23, y de conformidad con el artículo 84 de la Ley 136 de 199424, son la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tienen el carácter de empleados públicos del mismo.

Esta aproximación a la naturaleza jurídica del cargo constituye una razón suficiente para afirmar que son sujetos disciplinables. En relación con este punto, es necesario tener en cuenta que la Constitución Política, en su artículo 27725, numeral 6, faculta al Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular.

El artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 volvió privativo de la Procuraduría el conocimiento de procesos disciplinarios sobre servidores públicos de elección popular, sin perjuicio de aquellos sometidos a fuero especial (en la Constitución) y del régimen de inviolabilidad parlamentaria derivado del artículo 185 superior. 23 Constitución Política, artículo 123. 24 Ley 136 de 1994 (junio 2), «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 25 Artículo 277.

El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 Esta regla, en tratándose de los alcaldes municipales o distritales, específicamente, se afirma si se considera el contenido del artículo 83 de la Ley 1952 de 2019, cuyo inciso segundo preceptúa: El poder disciplinario de los Personeros Distritales y Municipales no se ejercerá respecto del Alcalde y de los Concejales.

Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación [se resalta]. Ahora bien, para cumplir sus cometidos constitucionales, la Procuraduría General de la Nación desconcentra sus funciones y, para el efecto, el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto 1851 de 2021, establece la estructura y fija competencias en los distintos niveles de la organización. Por razón del territorio, el Título XI de dicho decreto establece que existen procuradurías territoriales, que comprenden las regionales, las distritales y las provinciales.

Respecto de las funciones de las procuradurías distritales y provinciales de instrucción, el artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, determina que son competentes para adelantar los procesos disciplinarios en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento.

De lo anterior se desprende, por una parte, que la competencia para investigar disciplinariamente a los alcaldes corresponde a la Procuraduría General de la Nación, y, por otro, que las procuradurías provinciales de instrucción tienen competencia, en primera instancia, dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital del departamento.

Lo anterior, siempre y cuando el proceso disciplinario no se encuentre asignado a otra dependencia de la Procuraduría General de la Nación. 4.4.5 Factores que determinan la competencia. Factor de conexidad. Reiteración26 Con fundamento en el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, es preciso señalar cuáles son los factores que determinan la competencia en materia disciplinaria, así: Artículo 91.

Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. [Énfasis de la Sala]. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de agosto de 2021, Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 La aplicación de los mencionados criterios de competencia debe estar a cargo de la autoridad disciplinaria que conozca de la actuación para definir la continuidad o no de su competencia frente a una investigación disciplinaria, que proseguirá si los resultados de la indagación así lo determinan.

La Sala considera necesario referirse a los factores de conexidad, debido a que la Secretaría General y del Interior del municipio de Rionegro (Santander) argumentó su falta de competencia, por el hecho de que, en los hechos denunciados por el señor Villabona Pérez, estarían involucrados funcionarios públicos de diferente rango, entre ellos, el exalcalde del respectivo municipio, respecto de quien, a su juicio, el competente disciplinario es la PGN Provincial Bucaramanga, y, por tal razón, es esta última quien debe investigar a todos los presuntos responsables.

Al respecto, el artículo 98 de la ley en cita indica: Artículo 98. Competencia por razón de la conexidad. Se tramitarán bajo una misma cuerda procesal las actuaciones que satisfagan los siguientes presupuestos: 1. Que se adelanten contra el mismo disciplinado. 2. Que las conductas se hayan realizado en un mismo contexto de hechos o que sean de la misma naturaleza. 3.

Que no se haya proferido auto de cierre de investigación o que no se haya vencido el término de investigación. Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. La acumulación podrá hacerse de oficio o a solicitud de los sujetos procesales.

Si se niega, deberá hacerse exponiendo los motivos de la decisión contra la cual procede el recurso de reposición. [Enfatiza la Sala]. La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.

Es necesario recordar lo indicado por la Sala en anterior oportunidad27, en el sentido de que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de abril de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-0015-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo.

En ese sentido, a los exservidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general. Así puede apreciarse en el artículo 89 de la citada Ley 1952: Artículo 89. Acción contra servidor público retirado del servicio. La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas.

Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público. Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo. 4.4.6 El poder disciplinario preferente de las personerías distritales y municipales.

De conformidad con lo establecido por los artículos 3 y 86 de la Ley 1952 de 2019, las personerías tienen, frente a las administraciones municipales y distritales, el mismo poder preferente que la Constitución asigna al Procurador General de la Nación.28 La Ley 136 de 1994, en su artículo 178, reguló las funciones de los personeros municipales, entre las que se encuentran las siguientes: 28 Artículo 3º.

Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario […]. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Artículo 86. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. […] Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 Artículo 178. Funciones. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: […] 4. Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las investigaciones.

Las apelaciones contra las decisiones del personero en ejercicio de la función disciplinaria, serán competencia de los procuradores departamentales. […] Parágrafo 3. Así mismo, para los efectos del numeral 4o. del presente artículo, el poder disciplinario del personero no se ejercerá respecto del alcalde, de los concejales y del contralor.

Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación, la cual discrecionalmente, puede delegarla en los personeros. [Negrillas fuera del texto original] Sobre la norma citada, esta Sala ha interpretado que, «se evidencia que los Personeros Municipales tienen la facultad preferente de iniciar las investigaciones disciplinarias que se puedan presentar respecto de los servidores públicos de los municipios donde tienen su jurisdicción, con excepción de las presentadas contra el alcalde, los concejales y el contralor.

Vale la pena aclarar que, a partir de la entrada en vigor de la función jurisdiccional disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el 30 de junio de 2021, ya no es posible que dicho órgano de control delegue en las personerías la facultad para investigar a los alcaldes y los concejales, pues la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a estos servidores públicos de elección popular quedó asignada, de forma privativa, en la Procuraduría General. 4.4.7 Etapa de indagación previa en el proceso disciplinario Reiteración 29 La Ley 1952 de 2019, en el artículo 208 (modificado por el artículo 34 de la Ley 2094 de 2021), indica que la indagación previa procede cuando existe duda sobre la identificación o individualización del posible autor de una falta disciplinaria. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 3 de agosto de 2020, Radicado núm. 11001-03-06-000-2020-00048-00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 La Ley 734 de 2002, en el artículo 15030, se refería a esta etapa como indagación preliminar, y la regulaba de forma parecida a como lo hace la Ley 1952 de 2019. Sin embargo, es importante mencionar que el citado artículo 150 del Código Disciplinario Único establecía (en su inciso segundo) que la indagación preliminar podía tener otros fines adicionales, a saber: La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.

Sobre la indagación preliminar disciplinaria, la Corte Constitucional se pronunció en el siguiente sentido: La indagación disciplinaria es de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria; por consiguiente dicha indagación tiende a verificar, o por lo menos establecer con cierta aproximación, la ocurrencia de la conducta, si ella es constitutiva o no de falta disciplinaria y la individualización o la identidad de su autor.

No se trata de un requisito de procedibilidad, en el sentido de que sólo habrá investigación disciplinaria si ha habido previamente indagación preliminar31. 30 Artículo 150. Procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.

La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar.

En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo. En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.

Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere necesario para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.

Parágrafo 1º. Cuando la información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna. 31 Corte Constitucional, Sentencia C-430 del 4 de septiembre de 1997.

Reiterado en las sentencias C-728 de 2000 y C-175 de 2001. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con base en lo sostenido por la Corte Constitucional, ha indicado: […] Como lo expresan la norma y la jurisprudencia, esa etapa no se surte cuando los hechos conocidos permiten un grado de certeza acerca de la posible comisión de una falta disciplinaria y su presunto autor y, por ende, lo pertinente es iniciar la investigación disciplinaria sin previa indagación. Sin perjuicio de que sea eventual, la indagación preliminar es una etapa del proceso disciplinario.

En consecuencia, está comprendida en el artículo 66 de la Ley 734 (…) y cabe ser adelantada por las oficinas internas de control disciplinario o por la Procuraduría General de la Nación. […]32. La indagación preliminar era, entonces, una etapa que tenía por propósito el esclarecimiento y la verificación de hechos susceptibles de constituir un tipo disciplinario, la eventual existencia de causales de justificación, así como también la individualización de los autores, en orden a que, si era del caso, las autoridades a las que la Constitución y la ley le asignaron potestad disciplinaria iniciaran la actuación correspondiente.

De acuerdo con lo expuesto, reitera la Sala que la indagación previa se justifica en la necesidad de racionalizar los recursos administrativos y evitar el despliegue injustificado de actuaciones por parte del Estado, y tiene por propósito esclarecer las dudas respecto de la identificación o individualización del posible autor de una falta disciplinaria.

De igual forma, se resalta que es una actuación que puede adelantar cualquier autoridad con potestad disciplinaria y que es de carácter reservado33. 4.4.8 Las decisiones de la Sala en conflictos de competencia en los que son partes personerías, procuradurías provinciales o regionales y autoridades de control interno disciplinario del orden territorial Es de importancia poner de presente que la Sala ya ha definido una regla de precedente34 unívoca y consistente aplicable a casos análogos como el presente según la cual: i) en aquellos conflictos en los que son parte una procuraduría provincial y una personería, pero también la dependencia encargada del control disciplinario interno en el respectivo municipio, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para resolver de fondo el asunto, y ii) en aquellos conflictos en los que uno de los investigados o de las personas aparentemente involucradas es el alcalde, la autoridad competente es la Procuraduría General de la Nación, aunque 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 5 de septiembre de 2018. Radicado núm. 11001030600020180000900. 33 Artículo 115 del Código General Disciplinario. 34 Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado núm. 11001-03-06-000-2019- 00060-00; 11001-03-06-000-2021-00058-00; 11001-03-06-000-2022-00001-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 también estén comprometidos otros servidores públicos municipales, con fundamento en la regla de conexidad que contenía la Ley 734 de 2002. 4.4.9 El caso concreto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer de la actuación disciplinaria a iniciar con ocasión del informe de servidor público recibido por la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Bucaramanga), en relación con presuntas irregularidades que ocurrieron en el municipio de Rionegro (Santander) en el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2019, específicamente en lo atinente con la suscripción de los contratos estatales No. 110 de 2019 y el contrato No. 068 de 2019.

En este sentido, es importante tener en cuenta que la PGN Provincial Bucaramanga ordenó la remisión por competencia, mediante auto de 16 de septiembre de 2020 a la Personería Municipal de Rionegro (Santander), apenas con la recepción del informe de servidor público, sin la apertura de una indagación preliminar por la presunta irregularidad relacionada con la suscripción de los contratos antes citados.

Esta autoridad, a su vez, remitió el asunto a la «Oficina de Control Interno Disciplinario» (Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro)35. La Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro también negó competencia para avocar el conocimiento de la averiguación disciplinaria que debía iniciarse y propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el presente conflicto de competencia. La Sala procede a explicar la razón por la cual la Procuraduría General de la Nación, mediante la Procuraduría Provincial de Bucaramanga (PGN Provincial Bucaramanga), es la competente para asumir el conocimiento del asunto, en esta etapa del proceso.

El parágrafo 3° del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, complementado, en este aspecto, por los artículos 1° y 74 de la Ley 2094 de 2021, son claros en atribuir la competencia, de forma privativa, a la Procuraduría General de la Nación para ejercer el poder disciplinario sobre los alcaldes, servidor público de elección popular. A la vez, el artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000 establece la competencia de las procuradurías distritales y provinciales, dentro de su circunscripción territorial, 35 En la remisión que hizo la Personería se indica como destinatario para asumir la competencia rechazada que el competente es la «Oficina de Control Interno Disciplinario», sin embargo, la dependencia de la Alcaldía de Rionegro a cargo de la función disciplinaria es la Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro, quien en efecto fue la autoridad del municipio que intervino en la presente causa.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, como es el caso de Rionegro (Santander). La Secretaria General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander), al provocar el conflicto negativo de competencias administrativas, advirtió que el alcalde de la época, y el secretario de hacienda de la municipalidad, podrían eventualmente ser responsables por las conductas denunciadas.

En reiteradas ocasiones ha dicho esta Sala36 que, conforme con el artículo 74 de la Ley 734 de 2012, cuya redacción es idéntica a la del artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, la competencia para ejercer la acción disciplinaria y tramitar el respectivo procedimiento se determina de acuerdo con distintos factores, entre ellos, el de «la calidad del sujeto disciplinable» (factor subjetivo).

Cuando tal calidad sea relevante para la asignación de la competencia, como sucede en el caso bajo análisis, se debe fundamentar, así sea en forma somera, si eventualmente, podría estar involucrado el sujeto disciplinable, sin que ello signifique valoración alguna sobre su responsabilidad disciplinaria, la cual sólo puede ser determinada por la autoridad competente, en el marco de la actuación respectiva.

Para evaluar el alcance de este argumento se tiene que, sobre las funciones del alcalde municipal, el artículo 315 de la Carta Política dispone: Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 36 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de diciembre de 2021. Radicado 2021-000149. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. 10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen. [Se enfatiza]. Por otra parte, el artículo 45 de la Ley 1551 de 201237 dispone que «corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio, para lo cual deberán adoptar las medidas fiscales y presupuestales que se requieran para garantizar los derechos de los acreedores y cumplir con el principio de finanzas sanas».

Además de lo anterior, les corresponde dar cumplimiento al artículo 11 Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 que establece la competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales de los alcaldes en el nivel territorial38. Quiere decir lo anterior que, aunque para el caso concreto la presunta responsabilidad en las irregularidades relacionadas con los contratos antes citados puede involucrar a diferentes funcionarios a cargo de la Secretaría de Hacienda, como lo manifestó la Secretaria General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander), lo cierto es que el alcalde tiene el deber constitucional de, entre otras, dirigir la acción administrativa del municipio y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, y, adicionalmente, está legalmente obligado a «asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio».

La decisión de la Sala se asume sin perjuicio de que, finiquitada la etapa de indagación previa o preliminar39, se arribe a la conclusión de que el primer mandatario definitivamente no está involucrado en las irregularidades que dieron origen a la actuación disciplinaria que inició la PGN Provincial Bucaramanga. Por el momento, y dado que la única finalidad que tiene la indagación previa, actualmente, es la de identificar e individualizar a los presuntos autores de la falta disciplinaria, no resulta viable que, antes de realizarla, la entidad que ha recibido la queja se desprenda de la competencia sin un sustento contundente de ese traslado. 37 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 38 Adicionalmente, los Alcaldes quienes ejercen sus funciones como máxima autoridad del municipio deben dar cumplimiento, en materia de contratación estatal, a lo estipulado en el artículo 83 Ley 1474 de 2011que establece la obligación para las entidades públicas de vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. 39 La indagación previa, según el artículo 208 de la Ley 1952 de 2019 y 150 de la Ley 734 de 2002, es aquella instituida, entre otros, para identificar a los autores de una falta disciplinaria.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 Por lo tanto, la Sala considera que la decisión adoptada por la Procuraduría Provincial, en el sentido de declararse incompetente para conocer la actuación, resulta prematura, no solo a la luz del Código General Disciplinario, actualmente vigente, sino, incluso, de la Ley 734 de 2002, pues dicha decisión ha debido basarse en un análisis probatorio y argumentativo completo, serio y profundo, del cual se dedujera razonadamente qué funcionarios públicos del municipio estuvieron efectivamente involucrados en las presuntas faltas denunciadas.

En consecuencia, la Procuraduría Provincial debe seguir adelante con la apertura de la indagación previa, sin exceder el plazo señalado en la ley, hasta determinar, con una motivación clara, adecuada y suficiente, qué funcionarios se encuentran involucrados en tales conductas y cuáles no. En dicho momento (no antes), si la Procuraduría encuentra que el exalcalde del municipio no tuvo participación alguna en tales hechos, por acción o por omisión, así debería declararlo, en la providencia con la cual cierre la indagación, a la vez, debe ordenar abrir la investigación disciplinaria contra los demás funcionarios involucrados y hacer la remisión por competencia correspondiente o, por el contrario, archivar la actuación. Vale la pena reiterar que, por conexidad, la competencia disciplinaria, que tiene la Procuraduría General de la Nación para investigar al alcalde municipal, le permite también investigar a aquellos otros funcionarios del municipio que hubiesen participado en los hechos presuntamente irregulares.

Dicho criterio establecido en el artículo 98 de la Ley 1952 de 2019, constituye una indudable manifestación del principio jurídico40 de que quien puede lo más puede lo menos (qui potest minus, potest plus). Por todo lo dicho, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, para adelantar y tramitar las actuaciones de orden disciplinario a que haya lugar respecto de una de las presuntas irregularidades ocurridas en la vigencia fiscal 2019.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, para que adelante la actuación disciplinaria a que haya lugar, con ocasión de la queja formulada por el señor Rubén Darío Villabona, alcalde del municipio de Rionegro, al iniciar este 40 Constitución Política de 1991.

Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00131-00 procedimiento. Lo anterior, en lo referido a las presuntas irregularidades en la suscripción de los contratos No. 110 y 068 de 2019.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, para que continúe con la actuación correspondiente.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación por intermedio de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, a la Secretaría General y del Interior del Municipio de Rionegro (Santander), a la Personería Municipal de Rionegro (Santander) y al señor Rubén Darío Villabona Pérez, actual alcalde del referido municipio.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (salvamento de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.