Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado judicial, por Encarnación Isabel Benavides Hernández contra la sentencia del 11 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad, con fundamento en las siguientes: Pretensiones «1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE en la sentencia proferida el día once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025), en el expediente radicado bajo número 70001-33- 33-002-2024-00110-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) ENCARNACIÓN ISABEL BENAVIDEZ HERNÁNDEZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente ENCARNACIÓN ISABEL BENAVIDEZ HERNÁNDEZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.» I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa En el año 2004, se llevó a cabo la incorporación de los primeros docentes vinculados bajo el nuevo Estatuto de Profesionalización Docente, establecido en el Decreto-Ley Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1278 de 2002.
Este marco normativo introdujo un sistema basado en el mérito, por lo que el ingreso a la carrera docente exigía la aprobación de un concurso público de méritos, seguido de la realización de un periodo de prueba. El artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002 establece la estructura del Escalafón Docente, conformada por tres grados (1, 2 y 3), cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D).
La inscripción en el escalafón se efectúa de manera automática una vez el docente ha superado el periodo de prueba y acreditado los requisitos previstos en el artículo 12 del mismo decreto y en el Decreto 1075 de 2015. La clasificación inicial se determina según el nivel académico del aspirante, conforme con los siguientes criterios: (i) Normalista superior: grado 1, nivel A;
(ii) Licenciado o profesional no licenciado, con o sin especialización: grado 2, nivel A; (iii) Licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o doctorado en área afín: grado 3, nivel A. Una vez inscrito en el escalafón docente, el maestro puede optar por dos mecanismos de movilidad: la reubicación en el nivel salarial o el ascenso de grado.
El ascenso de grado consiste en pasar de un grado a otro dentro del escalafón (por ejemplo, de grado 1 a grado 2, o de grado 2 a grado 3), manteniendo el nivel salarial inicial. Por su parte, la reubicación implica avanzar al siguiente nivel dentro del mismo grado (por ejemplo, de 2A a 2B). Ambos procesos requieren cumplir con los requisitos normativos, superar evaluaciones de desempeño y competencias, y dependen de la disponibilidad presupuestal.
La señora Encarnación Isabel Benavides Hernández es docente oficial en la categoría 2BE del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. El Presidente de la República, expidió el Decreto Nacional 1313 de 27 de abril de 2005, en el cual se estableció por primera ocasión la tabla salarial de los docentes y directivo docentes del nuevo estatuto.
Posteriormente, por medio de los Decretos Nacionales 596 de 2006 y 634 de 2007 fueron determinados los primeros incrementos salariales en igual proporción a los docentes pertenecientes al escalafón docente, en este sentido, para el año 2006 se realizó un incremento del 5% sobre los salarios devengados del escalafón 1A al 3 DD, y para el año 2007 se aumentó en un 4.5% el salario para todos los escalafones.
Durante los años 2008, 2009 y 2011 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente. Por lo anterior, la señora Encarnación Isabel Benavides Hernández solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación Departamental de Sucre el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2009, en los cuales se favoreció a docentes de una categoría inferior (2AE) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en una mejor posición en el escalafón (2BE).
Indicó que, se decretó sin justificación legal un salario inferior a la categoría a la pertenece la demandante que afectó lo devengado en los años 2010 al 2024, en los que sí se decretaron los incrementos en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 2BE y 2AE dado que se liquidó el incremento con la base del año anterior.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante los oficios de 29 de febrero de 2024, suscrito por la Secretaría de Educación del departamento de Sucre y 2024-EE-054552 del 27 de febrero de 2024, proferido por el Ministerio de Educación Nacional, se negaron las pretensiones de la solicitud de la actora.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Encarnación Isabel Benavides Hernández promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación y el departamento de Sucre, con el fin de que se inaplicara por ilegal el Decreto expedido en el año 2024, que fijó la escala salarial del personal docente y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres (3) años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causen hacia el futuro. El Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, mediante sentencia de 31 de marzo de 2025, negó las pretensiones de la demanda al considerar que, no se demostró la ilegalidad de los actos administrativos demandados.
Que, la diferencia salarial entre los grados 2BE y 2AE está justificada por criterios objetivos y legales y no vulnera el derecho a la igualdad ni el principio de progresividad. La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en que se fijó sin justificación legal un salario inferior para su categoría, lo que afectó sus ingresos entre 2010 y 2024.
Sostuvo que la ausencia de criterios objetivos en los incrementos salariales vulnera los principios de equidad, proporcionalidad e igualdad. Además, aseguró que en casos análogos se ha accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de 11 de junio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, con el argumento que no existe discriminación salarial, ya que la diferenciación entre docentes está justificada por parámetros objetivos según grado y nivel.
Además, señaló que el precedente que invocó la parte actora del Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín no es vinculante ni definitiva para este caso. 2. Argumentos de la acción de tutela La actora aseguró que satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ya que la decisión desconoció los principios de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios aplicables al régimen salarial docente sin ofrecer una motivación suficiente, razonada y válida.
Que se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa y se promovió el recurso de amparo dentro de los seis meses siguientes a la notificación. Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo pues adujo que, durante los años 2008, 2009 y 2011 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente, en contravía de lo dispuesto en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
En efecto, mediante los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedidos por el Ministerio de Educación Nacional, se otorgaron aumentos porcentuales diferenciados: algunas categorías recibieron incrementos significativamente superiores frente a otras, sin justificación objetiva.
Esta situación se repitió en 2009, cuando los Decretos Nacionales 702 y 1238 establecieron ajustes salariales que, aunque mayores para ciertas categorías, no compensaron la brecha generada el año anterior, lo que perpetuó una disparidad que afectó la equidad en la remuneración de los docentes oficiales. Señaló que, en el año 2009, los docentes pertenecientes a categorías inferiores, como la 2AE, recibieron incrementos salariales superiores en comparación con quienes se encontraban en la categoría 2BE.
Concretamente, en 2009 el aumento para la categoría 2AE fue del 15,61%, mientras que para la 2BE apenas llegó al 7,67%. Afirmó que, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como la proporcionalidad, la cantidad y la calidad del trabajo desarrollado, y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva.
Que, en el caso concreto, la demandante en grado 2, nivel BE, debía percibir una compensación económica proporcionalmente más elevada que la de aquellos ubicados en una categoría inferior, como los del grado 2, nivel AE, en atención a su mayor preparación, trayectoria profesional y logros debidamente comprobados. Por otra parte, aseguró, que en la sentencia acusada se configuró el defecto fáctico, pues considera que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas aportadas al proceso, pues no existían elementos de juicio que justificaran con razones objetivas el mayor incremento salarial otorgado a docentes de menor categoría, omitiendo criterios legales de mérito y formación, lo que vulnera el principio de igualdad y compromete la legalidad del acto.
Además, señaló que en un asunto con supuesto fácticos similares el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín, en sentencia del 25 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que existió un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles. Postura que asegura reiteró el Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín, sin identificar el proceso en el cual afirma sostuvo este criterio. 3.
Trámite previo El 26 de noviembre de 2025, el despacho de la ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Sucre, en calidad de demandados, y al Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al departamento de Sucre, en calidad de terceros con interés. 4.
La respuesta del demandado El Tribunal Administrativo de Sucre aseguró que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito general de relevancia constitucional, porque las pretensiones están orientadas a constituir una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que ya fue resuelto por el juez natural de la causa.
Adujo que, la sentencia acusada fue coherente y congruente, atendiendo a los planteamientos y pruebas aportados al proceso ordinario, sin que se advierta la vulneración de algún derecho fundamental de la parte actora. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en caso de que se considere que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, las pretensiones no serían procedentes, ya que durante la vigencia fiscal de 2009 la accionante no estaba incorporada en el nivel salarial respecto del cual alega que se produjo un incremento ilegal y desproporcionado.
El cambio de escalafón del grado 2AE al grado 2BE se realizó el 5 de octubre de 2016, lo que impide retrotraer los efectos de dicho ascenso a periodos anteriores. Indicó que, no procede comparar a la accionante con docentes del grado 2B en 2009, ya que solo accedió a ese grado en 2016. Por tanto, no se vulnera el principio de igualdad ni existe discriminación salarial, pues la diferencia responde a criterios objetivos del escalafón y la sentencia impugnada está debidamente motivada 5.
Intervenciones de los terceros vinculados El Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo remitió el link de acceso al expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70-001-33-33-002- 2024-00110-00/01. En cuanto a los hechos que dieron origen a la acción de tutela, indicó que profirió la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre.
Aseguró que no vulneró ningún derecho fundamental de la parte actora, razón por la que solicitó que se negaran las pretensiones del presente recurso de amparo. El Ministerio de Educación Nacional pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, porque no cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues no se acreditó la vulneración de algún derecho fundamental de la actora y lo que evidencia es que, las pretensiones están orientadas a constituir una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías.
Además, precisó que en el presente caso la controversia es estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, lo cual excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional. El departamento de Sucre – Secretaría de Educación pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, porque no cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.
Además, indicó que la actuación administrativa y judicial goza de presunción de legalidad. Aseguró que los decretos que regulan los incrementos salariales docentes no establecen la obligación de aplicar aumentos en igualdad de porcentajes para todos los docentes, sino que estos deben realizarse conforme con los niveles de formación académica y experiencia, de acuerdo con el Decreto Ley 1278 de 2002.
Que, en consecuencia, no se vulneró el derecho a la igualdad por los incrementos diferenciales, alegado por la actora. Indicó que, la accionante no se encontraba en el grado 2BE del escalafón docente en el año 2009, sino que fue reubicada en ese nivel en 2016, por lo que no procede comparar su situación con la de docentes que sí estaban en ese grado en 2009.
Además, argumentó que las diferencias salariales entre grados y niveles responden a criterios objetivos y legales, como la formación y la experiencia, y que el principio de Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “a trabajo igual, salario igual” no es aplicable cuando existen diferencias sustanciales en la ubicación dentro del escalafón nacional docente.
Finalmente, señaló que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante ni existió discriminación salarial, ya que las asignaciones y los incrementos salariales fueron fijados conforme con la normativa vigente y a las competencias del Gobierno Nacional. Se solicita, en consecuencia, que se declare improcedente la acción de tutela y se denieguen las pretensiones de la parte actora.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Sucre vulneró los derechos fundamentales de la señora Encarnación Isabel Benavides Hernández, al proferir la 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 11 de junio de 2025, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de reajuste salarial derivado de los incrementos salariales desiguales decretado para el año 2009, la cual considera incurrió en defectos sustantivo y fáctico.
La Sala anticipa que, en el presente caso, declarará la falta de relevancia constitucional, porque la tutelante insiste en los mismos argumentos expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, pretende configurar una tercera instancia. Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto.
(i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto Encarnación Isabel Benavides Hernández interpuso la presente acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto la sentencia del 11 de junio de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la decisión de primera instancia que negó sus pretensiones de reajuste de la asignación de retiro, en atención a los incrementos desiguales decretados para los diferentes niveles del escalafón docente.
Lo anterior, porque considera que la autoridad judicial accionada vulneró los principios de igualdad, mérito y debido proceso, incurriendo en defectos sustantivo y fáctico por justificar incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente. Al respecto debe indicarse que, la señora Benavides Hernández promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 2024, así como la derogatoria de los Decretos 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020, o la nulidad de las normas que los modificaran, adicionaran, aclararan o revocaran.
Todo ello en relación con la asignación salarial correspondiente a la categoría 2BE, bajo el entendido de que los salarios de los tres años anteriores a la reclamación debieron ser superiores a lo dispuesto por dichas normas. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo que, en sentencia de 31 de marzo de 2025, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos eran legales y que las diferencias salariales obedecen al grado y nivel del escalafón, sustentadas en el Estatuto de Profesionalización Docente.
Señaló que el principio «trabajo igual, salario igual» no se vulnera porque las diferencias se justifican en méritos, formación y normas constitucionales, y que el juicio de igualdad solo procede entre sujetos en idéntica situación fáctica y jurídica, lo que no ocurre entre docentes de distintos escalafones. Contra la anterior decisión la señora Benavides Hernández interpuso recurso de apelación con el argumento que, el fallo vulneró el principio de congruencia, al incorporar en la decisión elementos ajenos al debate probatorio, como estudios técnicos no aportados y consideraciones políticas, lo que afecta el derecho al debido proceso.
Además, se señala que el juez desvió el análisis hacia aspectos irrelevantes, como comparaciones con otros cargos y referencias personales, en lugar de centrarse en la legalidad de los incrementos salariales desiguales aplicados en 2008, 2009 y 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, señaló que la controversia no radica en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito.
Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales y perpetúan desigualdades en el tiempo. Por ello, solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme con la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, así: Indicó que la sentencia efectuó una interpretación errada de la Ley 4 de 1992 y Decreto 1278 de 2002, pues se validó un incremento desigual sin criterios objetivos, y con desconocimiento de los principios de igualdad y mérito.
Al respecto, indicó: « En esta anualidad es que se debe centrar la atención del despacho a analizar la injusticia que se cometió con los docentes de la educación pública, puesto que como vemos gráficamente el Decreto Ley 1278 se creó en el año 2002, y posterior a ello empezó a regularse los nombramientos bajo esta nueva normatividad salarial, y durante sus primeros años el Gobierno Nacional expidió en debida forma los decretos de incrementos salariales, pero en el año 2009, realiza los incrementos de manera irregular y diferenciada.
En la anualidad 2009, el Gobierno expide los actos administrativos Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009y fija los salarios para todos el grupo docentes perteneciente al Decreto Ley 1272 de 2002, pero los expide de manera irregular afectando desde entonces lavase salarial de los docentes como es caso de mi mandante y es que al decretar los incrementos salariales el Gobierno Nacional toma como referente el decreto anterior es por la razón por la cual hoy en día se afectan los salarios de mi mandante gracias a esta irregularidad.
(…) La situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas, toda vez que acreditó en el proceso ordinario estar escalafonada en la categoría 2BE, lo que, por su propia naturaleza, conlleva una remuneración superior frente a los docentes ubicados en el nivel 2AE.
Esta clasificación responde a exigencias normativas específicas, en tanto el acceso al nivel salarial BE requiere haber prestado servicios durante al menos tres años, conforme a los artículos 20 y 21 del Estatuto Docente, y superar la evaluación por competencias con un puntaje superior al 80 %, lo cual refleja un mayor grado de formación, desempeño y trayectoria profesional.
No obstante, se comprobó en sede judicial que los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2BE (categoría en la cual se ubica el (la) docente) fueron inferiores a los otorgados al personal ubicado en el nivel 2AE, sin que el tribunal accionado ofreciera una justificación clara y coherente que permitiera concluir que dicha diferencia era legal y ajustada al marco normativo, pues se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente, las cuales establecen de forma expresa que las retribuciones deben corresponder al nivel de formación, experiencia y desempeño del trabajador, de manera que esta omisión no solo refleja una ausencia de motivación adecuada, sino también un evidente error en la interpretación de las normas y precedentes aplicables, razón por la cual se hace necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de restablecer los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la prevalencia del derecho sustancial sobre formalismos infundados.» Frente a la configuración del defecto fáctico, señaló que existió omisión en la valoración de pruebas que demostraban trato discriminatorio y que no se acreditaron razones técnicas para justificar incrementos desiguales, así: «En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2AE, en comparación con la accionante, quien se encontraba en la categoría 2BE, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.
Ello, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa, por lo que, si no se tomó en cuenta la Ley 1278 de 2002, la cual reconoce la proporcionalidad salarial en función de la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual.
De esta manera, al omitir el deber de motivar dicho trato diferencial, se desconoce abiertamente que, conforme al marco normativo aplicable -en particular, la Ley 1278 de 2002 y los principios que rigen el régimen salarial de los empleados públicos-, los ajustes en la asignación deben fundarse en criterios como la formación académica, la experiencia acreditada, la responsabilidad asignada y el mérito en el desempeño, siendo estos los únicos factores legítimos para establecer diferencias remuneratorias dentro del escalafón docente, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado.» En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada en el marco del proceso ordinario ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Sucre, en la providencia del 11 de junio de 2025, como se pasa a exponer.
Se refirió en extenso al régimen jurídico de los docentes y directivos docentes territoriales, nacionales y nacionalizados, en donde destacó los Decretos que fijaron las asignaciones salariales de la población docente con los correspondientes incrementos desde el año 2004 al 2024, posteriormente, hizo algunas precisiones sobre el principio «a trabajo igual salario igual».
En el estudio del caso concreto concluyó que, los actos administrativos cuestionados, mediante los cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales, conservan su presunción de legalidad, por cuanto se ajustaron a la normativa expedida por el Gobierno Nacional y el Legislador sobre el régimen salarial y prestacional aplicable a los docentes, conforme con su nivel y grado dentro del escalafón. En ese sentido, indicó que la actora solicitó que se le reconociera el derecho al pago de la diferencia en el incremento salarial para el año 2009 del grado 2AE (7,67%) con el grado del escalafón docente 2BE (15,61%).
Sin embargo, encontró de las pruebas aportadas al proceso que, mediante la Resolución nro. 5401 de 2016, la actora fue inscrita en el escalafón 2BE en el año 2016. Es decir, que, el cambio del escalafón de 2AE al 2BE, ocurrió hasta el 5 de octubre de 2016, en consecuencia, señaló: «Sin embargo, para este Tribunal ello per se no le otorga el derecho a la nivelación pretendida, en tanto que, para la vigencia fiscal del año 2009, no se encontraba incluida en dicho nivel, respecto del cual, aduce, se realizó un aumento salarial ilegal y desproporcionado, y como bien lo indicó el a- quo, “las disposiciones que regulan el régimen salarial de los docentes, incluyendo, los factores de remuneración rigen hacia futuro”.
Por otro lado, no advierte la Sala una vulneración al derecho a la igualdad como lo aduce la parte demandante, ello es así, por cuanto, según la Corte Constitucional, el examen de validez constitucional de un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones (tertium comparationis) consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado observó el principio de igualdad (artículo 13 C.P), por ende, “esta concepción supone que el establecimiento de algunos tratos diversos es posible.
El análisis constitucional de la situación desigual reprochada exige la identificación de los siguientes presupuestos: i) los términos de comparación, es decir, las personas, elementos, hechos o situaciones que efectivamente son comparables; y, ii) respecto a los cuales se establece un trato desigual”». En ese orden, señaló que el debate en el caso concreto se centraba en la igualdad entre niveles salariales A y D dentro del mismo grado del escalafón docente, Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procediendo a efectuar un test de igualdad, conforme con los criterios desarrollados por la Corte Constitucional, en donde refirió: «Por ende, las variables salariales del año 2009 entre los grados y niveles 2AE y 2BE, a las que alude la parte demandante se encuentran justificados por el legislador, en tanto tienen que ver con la formación profesional del docente, de tal manera que dichas asignaciones salariales no resultan ni injustificadas ni caprichosas, y en tal efecto no desconocen los derechos laborales, salariales o prestacionales, de los docentes entren uno y otro grado.
En los aumentos decretados durante los años 2008, 2009 y 2011; se respetó el mínimo que la jurisprudencia ha considerado como básico para mantener el poder adquisitivo de los funcionarios y empleados públicos, es decir el porcentaje de pérdida del poder adquisitivo o inflación, y de ahí en adelante se tuvieron en cuenta los factores de formación, capacitación y experiencia para aumentar los salarios de los docentes, que a su vez sirvieron como parámetro para los subsiguientes aumento salariales.
En el sector docente, el Decreto 1278 de 2002 establece para los vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de ella, un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantizan la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario.
Así mismo, según el artículo 19, “se entiendo por escalafón docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia y responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintas grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral”. (…) Considera este Tribunal que el escalafón docente es una herramienta para organizar, gestionar y regular la carrera profesional de los docentes, y por ello, las diferencias salariales entre los grados dentro del escalafón están diseñadas para reconocer el mérito profesional, la formación y la experiencia de los docentes.
Dichas diferencias son las que buscan incrementar y motivar el desarrollo profesional y garantizar una remuneración justa acorde con el desempeño, la responsabilidad y las cualificaciones del docente, permitiendo reconocer y valorar la importancia de la educación, actuando como un mecanismo para motivar a los docentes a buscar un desarrollo profesional continuo, como una política pública que redunda en el mejoramiento de la educación pública.
Por lo anterior, la Sala no encuentra la existencia de un manejo injusto, ilegal, indiscriminado por parte del Ministerio de Educación Nacional a la hora de dar cumplimiento a los decretos establecidos por el gobierno nacional, proferidos en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 46 y 47 del Decreto Ley 1278 del 2002.
Así entonces, es claro que, la situación reprochada como desigual, no cumple las primeras exigencias de comparación, si se verifica que, se identifica un trato disímil, pero a sujetos distintos y en condiciones diferentes, así sean ambos docentes profesionales, son servidores a los que se les exige distinta cualificación, evaluación y experiencia, lo que, desde ya, supone la validez de la existencia de tratos diversos a diferentes sujetos.
Además, la demandante pretende equiparar el NIVEL A con el NIVEL B profesional docente, sin tener en cuenta que uno y otro reciben una remuneración de asiento o de base al momento de la reglamentación distinta; el educador profesional que apenas ingresa al escalafón docente grado A tenía una remuneración visiblemente menor al de mayor trayectoria y que ha venido ascendiendo en los niveles salariales, razón por la cual, no son dos situaciones comparables de uno y otro servidor.
(…) Luego, el salario al encontrarse en NIVELES de escalafón diferente A- B – C – D, el principio de trabajo igual salario igual, no aplica, por las condiciones y razones objetivas como la formación, la capacitación y preparación que justifican la diferencia de trato. Se demarca que los grados, 1, 2, y3, se dividen en cuatro (4) niveles salariales, denominados A, B, C y D. El artículo 20 del decreto 1278 de 2002, establece que la reubicación salarial en aquellos dependerá de la experiencia docente, la cual se satisface con un mínimo de tres años de servicio, y siempre que el docente supere la evaluación de competencias, es decir, que las condiciones no son iguales.
De contera, al ingresar al servicio docente un educador, previa superación del período de prueba, es inscrito en el escalafón en el primer nivel salarial (A), ingresando al grado que corresponda según la formación académica exigida. Y, para poder reubicarse en los niveles B, C y D, el docente deberá acreditar los años de experiencia requeridos, así como la superación de la evaluación de competencias.
(…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, no puede efectuarse un juicio de igualdad entre la demandante y los docentes que para el año 2009 se encontraban en el grado 2B, pues la actora solo fue reubicada en dicho grado solo hasta el año 2016, de ahí que, se reitera, no puede aplicarse en este caso el principio de “a trabajo igual, salario igual”, pues los supuestos fácticos entre uno y otros son distintos, precisamente, por pertenecer a nivel distintos en el escalafón nacional.» Finalmente, señaló que no existió desconocimiento del precedente citado en el recurso de apelación, por lo siguiente: «Por último, en cuanto a la sentencia del Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, de fecha 25 de marzo de 2025, radicación 05001-33-33-023-2024-00171-00, que trajo a colación la parte actora con el recurso, donde en un caso de similares supuestos fácticos se concedieron las pretensiones de la demanda, considera la Sala, que la misma no es obligatoria o vinculante respecto de la decisión de este Tribunal, amen que la misma no se encuentra en firme, puesto que fue apelada por el departamento de Antioquia, por lo tanto, apenas está surtiendo la alzada ante el H. Tribunal Administrativo de Antioquia.» A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora plantea la misma controversia jurídica discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al insistir en que los incrementos salariales diferenciados aplicados en el año 2009 vulneraron sus derechos.
Según su argumento, dichas variaciones impactaron la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan la legalidad y razonabilidad de los incrementos salariales aplicados en los años objeto de controversia. En su decisión, se precisó que para el año que se reclama la diferencia salarial (2009) la actora no se encontraba en el escalafón 2BE, pues el cambio ocurrió hasta el año 2016, agregó, que las diferencias obedecen a criterios normativos vinculados al grado y nivel del escalafón docente, así como a la potestad de configuración normativa del Gobierno Nacional, ejercida conforme con la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Por ello, la Sala concluye que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, máxime cuando la providencia impugnada se encuentra debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ejecutivo y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior, es suficiente para declarar improcedente el amparo invocado por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Sucre. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07382-00 Demandante: Encarnación Isabel Benavides Hernández 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Encarnación Isabel Benavides Hernández contra el Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador