CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06470-00 Accionante: María Leonor Rozo de Amaya Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora María Leonor Rozo de Amaya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.

ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones La señora María Leonor Rozo de Amaya, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de su derecho fundamental de petición, a la vida digna, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.

En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito a los honorables magistrados, disponer y ordenar a favor mío lo siguiente: 1. Se reconozca mi derecho fundamental de petición, en virtud del artículo 23 de la Constitución Política Nacional. 2. Que se dé impulso procesal al radicado N° 25000234200020130062400, en virtud del derecho a la vida en condiciones dignas. 3.

Subsidiariamente solicitó que se reconozca el 100% de la pensión de sobreviviente en forma transitoria, entretanto el juez competente decida el asunto.”. (sic) Los hechos y consideraciones de la accionante La parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que a través de apoderada judicial, instauró demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000234200020130062400, cuyo conocimiento correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Magistrado Ponente: José Rodrigo Romero Romero.

Advirtió que, actualmente tiene 94 años y continúa esperando que sea reconocido su derecho pensional como única cónyuge sobreviviente. Indica que, por su avanzada edad, día a día se disminuye su ilusión de vida. Señaló que su hijo de 69 años es quien se encarga de su cuidado, que actualmente no tiene trabajo, ni devenga pensión, que es un hombre de avanzada edad y disminuido estado de salud, que no cuenta con recursos económicos para solventar todos los gastos diarios de la accionante, como lo son transporte para asistir a citas médicas, medicamentos complementarios, pago de arrendamiento, servicios públicos, vestido, alimentación, entre otros.

Expuso que, luego del fallecimiento de su esposo, se distribuyó la pensión entre la accionante, señora María Leonor Rozo de Amaya y la señora María Leonor González de Amaya, quien demostró “de manera fraudulenta” haber convivido con el causante antes de su muerte. Adujo que la señora María Leonor González de Amaya, falleció, según la consulta de defunción ante la página de la registraduría, verificada con cédula de ciudadanía número 20249067.

Aseguró que su único ingreso es el 50% de la pensión de sobreviviente de su esposo, que asegura no ser suficiente para solventar todos los gastos de ella y de su familia. 2.1 Consideraciones de la parte actora La accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y de petición por haber incurrido en mora judicial, como quiera que han transcurrido más de 10 años y aún no se ha decidido de fondo su proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Además, asegura que por avanzada edad es un sujeto de especial protección constitucional, por lo que considera que el Estado debe dar trato preferente a las personas mayores, con el fin de propender por la igualdad efectiva del goce de sus derechos. Trámite Mediante auto de 24 de octubre de 2023 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda y así mismo, se dispuso vincular como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.

Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, informó las actuaciones surtidas anualmente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000234200020130062400. En el año 2013, se radicó la demanda, se profirió auto admisorio, se adicionó el auto admisorio y posteriormente se notificó. En 2014, el Ministerio de Defensa contestó la demanda, el expediente ingresó al despacho en mayo del mismo año. Se profirió auto fijando fecha para la audiencia inicial.

Se libró oficio para que la entidad demandada informara a la señora María Leonor González de Amaya el auto admisorio de la demanda. En 2015, se ordenó requerir a la demandada. En 2016, ingresó nuevamente expediente al despacho. En auto de diciembre de 2016, se reiteró la orden para informar a la señora Leonor González de Amaya. En 2017, ingresó nuevamente el expediente al despacho.

Autoridad judicial que en diciembre de 2017 ordenó nuevamente notificar del auto admisorio a la señora González de Amaya. En 2018, el expediente ingresó al despacho con informe secretarial de que no fue posible notificar a la accionada González de Amaya. Este mismo año, se ordenó el emplazamiento de la persona requerida en el Registro Nacional de Personas Emplazadas.

En 2019 regresó el expediente al despacho para continuar con el emplazamiento. En 2020, se suspendieron los términos en razón de la pandemia del coronavirus. En febrero de 2021 se profirió auto ordenando al Director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados solicitando remitir la lista de auxiliares de la justicia que a la fecha se encontraran vigentes para designar curador ad litem.

En junio de 2021 ingresó al despacho con la lista de auxiliares de la justicia y se designó curador ad litem al abogado Alexander Beltrán Preciado y se ordenó la comunicación de la dirección electrónica para que manifestara si aceptaba el cargo. En febrero de 2022, ingresó al despacho informando que no fue posible la notificación del curador.

A través de auto se ordenó reiterar la notificación. En marzo de 2022 informó la secretaría que no fue posible notificar al curador. Mediante auto de abril de 2022 se designó a la abogada Rocío del Pilar Novoa Rodríguez como curadora. En febrero de 2023, informó que no aceptaba el nombramiento. Mediante auto de febrero de 2023, se designó al abogado Omar Luque Bustos como curador de la señora María Leonor González de Amaya, quien el 29 de abril de 2023 manifestó que no aceptaba el nombramiento como curador.

En auto de 2023 se designó a la abogada Alexandra Saturia Padilla Rozo como curadora, quien aún no ha aceptado el nombramiento. Asegura que una vez regrese el expediente al despacho, se procederá con lo pertinente, y se pondrá especial atención en aras de finalizar el proceso lo más pronto posible. 4.2 La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, vulneró el derecho fundamental de petición, a la vida digna, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, al incurrir presuntamente en mora judicial injustificada al no haber proferido sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.

La subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.

Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.

En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.

Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.

Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.

En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;

(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 4.

Procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece, en uno de sus apartes, el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas. A su vez, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este importante componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia (…)".

Al mismo tiempo, la Corte ha afirmado reiteradamente que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.

No obstante, lo anterior, se debe señalar que la violación del derecho fundamental de acceso a la administración de justica se materializa cuando la mora es injustificada. En este sentido, la jurisprudencia Constitucional ha sostenido que: “Se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”. Sin embargo, cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente despacho, que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible evacuarlos en tiempo, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso y, por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007, señaló:   “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.

Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 5. Análisis del caso concreto La señora María Leonor Rozo de Amaya, estima vulnerado sus derechos fundamentales de petición, a la vida digna, al debido proceso, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, incurrió en mora injustificada, por la tardanza respecto de dictar sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.

En ese contexto, la accionante señaló que, a su juicio, la autoridad judicial se encuentra vulnerando sus derechos fundamentales al exceder los términos razonables con que contaba para resolver el asunto. Con relación a la mora judicial, la Sala considera pertinente señalar que este fenómeno se presenta a partir de la confluencia de tres (3) circunstancias especiales, a saber: (i) el desconocimiento de los términos procesales con que contaba una autoridad judicial, para resolver un asunto sometido a su conocimiento;

(ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la pretermisión del plazo legal y (iii) que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones del juez de conocimiento. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 333 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos), definió los citados elementos en los siguientes términos: “(…) En el mismo sentido, se presenta una mora judicial injustificada, si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. (…)”. Por lo expuesto, para la Sala, si bien, el desconocimiento de los términos procesales para dirimir un asunto es un elemento a tener en cuenta, per se no constituye un elemento demostrativo de la mora por parte de una autoridad judicial, que implique una vulneración de derechos fundamentales; pues en tal caso, corresponde al juez de tutela evaluar el contexto en que se presentó tal pretermisión, en aras de determinar si existían razones que lo justificaron, conforme con los parámetros dictados por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada.

En efecto, sobre el particular es importante indicar que la congestión judicial es uno de los principales problemas que afectan la administración de justicia, fenómeno que se presenta debido a la concurrencia de diferentes situaciones, tales como: i) incremento de demandas (de acciones constitucionales y/o ordinarias), ii) situaciones de fuerza mayor ii) insuficiente planta de personal; circunstancias que generan que las respectivas actuaciones judiciales se tornen inactivas por un tiempo prolongado.

Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste a los accionantes, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de las actuaciones propias allí adelantadas, sin contar con la congestión judicial que se presenta en gran parte de los despachos judiciales del país. Ahora bien, en el presente asunto, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente precisar lo siguiente: En el año 2013, la señora María Leonor Rozo de Amaya, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.

El asunto se identificó con el radicado número 25000234200020130062400 y su conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, que en el mismo año profirió auto admitiendo la demanda, pero no fue posible notificar a la señora María Leonor González de Amaya. Por razón de la incapacidad de notificar a la señora María Leonor González de Amaya, durante los años 2014 a 2019, se requirió la lista de auxiliares judiciales para proceder con la designación de un curador ad litem.

En 2020, se interrumpieron los términos a causa de la pandemia por coronavirus. En 2021, se retomó el trámite correspondiente, nombrando varios curadores ad lítem; de suerte que, hasta la fecha, tres nombrados han rechazado la designación. Mediante auto de 16 de junio de 2023 se procedió con el nombramiento de la abogada Alexandra Saturia Padilla Rozo y se está a la espera de la aceptación de la designación para continuar con el trámite correspondiente.

Precisado lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón a la parte actora al afirmar que ha existido una demora injustificada, pues se evidencia que desde la radicación del proceso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se han adelantado las actuaciones previstas en el ordenamiento jurídico a efectos de dar trámite a la demanda presentada por la actora.

Ciertamente, desde la interposición de la demanda en 2013 a día de hoy ha pasado un tiempo considerable sin que la actora tenga certeza sobre si le asiste o no razón a lo pretendido en el proceso de nulidad y restablecimiento; no obstante, la demora no es injustificada, ni atribuible al Tribunal, teniendo en cuenta que este ha adelantado las acciones pertinentes, pero aún no ha sido posible realizar el nombramiento de un curador para que represente a la señora María Leonor González de Amaya.

Y sin el nombramiento de este, no se podría continuar con el trámite pertinente para poder dictar sentencia en el proceso referido. Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna del derecho invocado por la señora María Leonor Rozo de Amaya, pues la autoridad judicial accionada acreditó que adelantó las actuaciones procesales necesarias con el fin garantizar un normal desarrollo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así, en lo referente a la demora en la que pudo incurrir el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para impulsar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Al respecto, esta Sección se ha pronunciado frente a la mora judicial en materia contenciosa administrativa, en los siguientes términos: “(…) no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados (…)”.

Aunado a lo anterior, es importante señalar que la acción de tutela no es procedente cuando se pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, como lo es, entre otras, que se continúe con las actuaciones propias del proceso; pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio, las vicisitudes que se presenten en cada proceso, al orden de ingreso al despacho para proferir las decisiones a que haya lugar y a los procesos que tengan prelación; por lo que es al juez de conocimiento al que le corresponde establecer el momento en el que debe proferir la respectiva decisión. De igual manera se advierte que la accionante cuenta con la herramienta denominada vigilancia judicial, mecanismo el cual tiene por objeto que las labores de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial se desarrollen de manera oportuna y eficaz; siendo esta la medida procedente para alcanzar los fines que se pretenden con esta acción constitucional.

En este orden, la Sala no encuentra motivos para amparar el derecho fundamental invocado por la accionante, puesto que no se puede colegir que las actuaciones de la autoridad judicial demandada comporten un menoscabo del mismo. Adicionalmente, no se evidencia, dado que no se acreditó por la parte actora, la existencia un perjuicio irremediable, que haga imperiosa la intervención del juez constitucional, con el fin de imprimirle mayor celeridad al trámite promovido por la accionante.

Así las cosas, la Sala no encuentra elementos para acreditar la mora judicial injustificada, alegada en el escrito de tutela, por lo que no es procedente acceder al amparo solicitado. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala negará el amparo de tutela invocado por la señora María Leonor Rozo de Amaya, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora María Leonor Rozo de Amaya, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)