CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 17 ESPECIAL DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Demandante: Aleyda Cardona Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión TEMAS: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – procedencia – no es una instancia adicional para reabrir aspectos debatidos y resueltos en el proceso inicial.
CAUSALES – son taxativas y de interpretación restrictiva. CAUSAL 5ª DEL ARTÍCULO 250 DEL CPACA - nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso – presupuestos para su configuración. NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA POR FALTA DE CONGRUENCIA – se presenta cuando existe disparidad protuberante entre lo pedido, lo debatido y lo probado.
NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA POR FALTA DE MOTIVACIÓN - se presenta en caso de carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando esta se basa en circunstancias manifiestamente erróneas, arbitrarias o caprichosas. DECLARA INFUNDADO - no se acredita la falta de congruencia ni de motivación. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia1, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Aleyda Cardona Aristizábal contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 17001-23-33-000-2018-00151-01.
I. SÍNTESIS DEL CASO En virtud de la Ley 60 de 1993 y la Resolución 3500 de 1996, en 1997 la Nación transfirió a las entidades departamentales el personal administrativo del sector educativo. Por efecto, Aleyda Cardona Aristizábal se vinculó a la planta de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas que, mediante las Resoluciones 1625-6 de 22 de marzo de 2013, 4422-6 de 28 de junio de 2013 y 8854-6 de 11 de diciembre de 2014, ordenó el pago del retroactivo correspondiente a su homologación y nivelación salarial.
La funcionaria estimó la falta de pago de 1 Artículos 243, 243ª, 249 y 255 del CPACA. Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda de revisión extraordinaria -30 de enero de 2023-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, así como a las disposiciones del C.G.P., en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 2 los intereses moratorios causados desde 1997 y, en tal sentido, peticionó su reconocimiento administrativo. No obstante, por medio de las resoluciones 6758-6 y 9544-6 del 7 de septiembre y 6 de diciembre de 2017, el Departamento de Caldas negó los intereses moratorios solicitados y, en consecuencia, Aleyda Cardona Aristizábal presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que fue resuelta, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que confirmó la negativa de las pretensiones y revocó la corrección monetaria ordenada de oficio por el a quo.
La demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, afirmando que se materializó la causal 5ª del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo CPACA), es decir, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso”, específicamente: (i) por vulneración al principio de congruencia y (ii) por falta de motivación. II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia objeto de revisión Aleyda Cardona Aristizábal narró que, en 1997, en desarrollo de la Ley 60 de 1993 y la Resolución 3500 de 1996, la Nación transfirió a los departamentos el personal administrativo del sector educativo sin efectuar la homologación de cargos, ni la nivelación salarial frente a las plantas territoriales.
Afirmó que, como parte de este proceso de transferencia, desde el año 1997 prestó sus servicios como funcionaria de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas Indicó que, por efecto de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y luego de los ajustes y apropiaciones presupuestales, mediante la Resolución 1625-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4422-6 del 28 de junio de 2013 y modificada por la Resolución 8854-6 del 11 de diciembre de 2014, el Departamento de Caldas ordenó a favor de Aleyda Cardona Aristizábal el desembolso de $211.632.735, por concepto del retroactivo derivado de su homologación y nivelación salarial.
No obstante, estimó que en el pago debió contemplarse el valor correspondiente a los intereses moratorios causados desde 1997. Indicó que, el 31 de marzo de 2017, le peticionó a la entidad territorial el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, causados con el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 3 Afirmó que, el 7 de septiembre de 2017 y el 6 de diciembre del mismo año, a través de las resoluciones 6758-6 y 9544-6, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas desestimó su petición. Sostuvo que, el 4 de abril de 2018, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, para que se anularan los actos administrativos que denegaron la petición de los intereses moratorios, y se ordenara su reconocimiento2.
Refirió que, el 6 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el ordenamiento jurídico no estatuía la causación de intereses moratorios por el pago de la nivelación u homologación salarial.
Sin embargo, por razones de equidad y justicia, la autoridad judicial ordenó la indexación del monto reconocido como retroactivo de la nivelación salarial, desde el 1 de enero de 2013 y hasta el 14 de mayo de esta anualidad3. Informó que ambas partes procesales -demandante y Nación – Ministerio de Educación- interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. La actora insistió en el reconocimiento de los intereses moratorios peticionados, y la demandada reprochó la orden de indexación y alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva4.
Finalmente, expuso que, el 11 de noviembre de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, pero revocó el ordinal segundo de la providencia, que ordenaba la corrección monetaria del reconocimiento salarial, por resultar extra petita5. 2. El recurso extraordinario de revisión El 30 de enero de 2023, Aleyda Cardona Aristizábal interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la 2 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 6 a 30. 3 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 188 a 207. 4 Documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 216 a 251. 5 Documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 285 a 304.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 4 Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado6. Invocó la causal 5° del artículo 250 del CPACA, es decir, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” y solicitó que se infirme el proveído impugnado.
En sustento, argumentó que la sentencia cuestionada incurrió en los cargos que la Sala concreta a continuación: (i) Vulneración del principio de congruencia. Estimó que al denegar la indexación reconocida en primera instancia se incurrió en una decisión citra petita. Al respecto, adujo que desde el escrito inicial pidió el reconocimiento de los intereses moratorios correspondientes al periodo comprendido entre el año 1997, fecha en la que ingresó a la planta de personal del ente territorial, y el año 2013, cuando se efectuó el pago del retroactivo salarial.
Así, consideró que la providencia recurrida efectuó una interpretación equivocada al restringir dicha pretensión al lapso transcurrido entre la expedición del acto administrativo de reconocimiento y la fecha en que se concretó el pago, limitando el alcance de sus súplicas. (ii) Falta de motivación, por cuanto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no aplicó correctamente las normas al caso concreto y omitió exponer las razones que justificaban la negativa al reconocimiento de los intereses reclamados.
De este modo, insistió en la viabilidad jurídica de conceder intereses moratorios generados por el pago extemporáneo del retroactivo salarial, producto de la nivelación y homologación dispuesta a su favor. 3. Contestación al recurso extraordinario de revisión El 10 de febrero de 2023 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7. 3.1.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional manifestó que no encontró incongruencia entre lo pedido, lo debatido y lo probado dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En su criterio, la sentencia objeto de revisión fue debidamente motivada y contiene un análisis razonado tanto del acervo probatorio como del marco normativo aplicable.
En ese sentido, coligió que el recurso pretende reabrir un debate jurídico ya resuelto, desnaturalizando la finalidad excepcional del recurso extraordinario de revisión8. 6 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 7949499264A640E8 96F624BAD5E6815E 287AB387B6B3E6FE F733C3124EA72DB3, ubicado en el índice 2 de SAMAI. 7 Documento contenido en el expediente digital con certificado B09285ED8E0E8CE0 38E4B91C2EF10787 30A6912361D97F42 8E1A612C09AA6415, ubicado en el índice 4 de SAMAI. 8 Documento contenido en el expediente digital con certificado C691E23BAD6F9B63 749AEF8798E1D672 19FA8C5B4CC818EF 0DFCC784ACC55C74, ubicado en el índice 9 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 5 3.2. La Procuraduría General de la Nación estimó que la providencia recurrida atendió a las pretensiones de la demanda, planteó de manera precisa el problema jurídico y lo resolvió conforme a los medios de prueba y al ordenamiento jurídico vigente.
Por tanto, concluyó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado observó el principio de congruencia9. 3.3. El Departamento de Caldas – Secretaría de Educación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso extraordinario de revisión, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales;
(2) problema jurídico; (3) hechos probados; (4) análisis de configuración de la causal de revisión extraordinaria; (5) conclusión y (6) costas. 1. Presupuestos procesales 1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10710 y 24911 del CPACA, en concordancia con el artículo 2912 del Acuerdo 080 de 201913, la Sala 17 Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 9 Documento contenido en el expediente digital con certificado D796087CCEF09688 0E1C9D112097DF0D B937E6B21EB6D6C5 FF0396AE0C78C48A, ubicado en el índice 10 de SAMAI. 10 “Artículo 107.
Integración y composición. […] Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 11 “Artículo 249.
Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. […]”. 12 “Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente. 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 4.
Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, en los términos de este Acuerdo. […]” (negrita fuera del texto). 13 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 6 1.2. De acuerdo con el artículo 24814 del CPACA, en el caso bajo estudio el presente recurso extraordinario es procedente, toda vez que tiene por objeto la revisión de la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se encuentra debidamente ejecutoriada. 1.3.
De conformidad con el artículo 25115 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión se formuló dentro del término legal, toda vez que: (i) el 7 de febrero de 2022 quedó ejecutoriada la sentencia recurrida (hecho probado 3.9.); y (ii) el 30 de enero de 2023, la demandante interpuso el recurso extraordinario de revisión, es decir, dentro del término legal de 1 año. 1.4.
Aleyda Cardona Aristizábal se encuentra legitimada en la causa para interponer el recurso extraordinario de revisión, pues fungió como parte activa en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho resuelta el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2. Problema jurídico De conformidad con los cargos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es decir, si existe nulidad originada en la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por vulneración al principio de congruencia y por falta de motivación. 3.
Hechos probados Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión del presente asunto: 3.1. El 10 de febrero de 1997, la Nación transfirió el personal administrativo asignado al servicio público educativo del orden nacional a la planta de personal territorial departamental, entre cuyos funcionarios se encontraba Aleyda Cardona Aristizábal, quien quedó adscrita a la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas16. 3.2.
El 22 de marzo de 2013, mediante Resolución 1625-6, el Departamento de Caldas reconoció y ordenó el pago de $126.228.37317 a favor de Aleyda Cardona 14 “Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. 15 “Artículo 251.
Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […]”. Para las causales 1°, 2°, 5°, 6° y 8°, el término para formular el recurso extraordinario de revisión es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia. Entonces, como en este asunto se invocó la causal 5° la recurrente contaba con 1 año, una vez en firme la providencia objeto de censura. 16 Hecho probado en la sentencia de primera instancia del proceso ordinario. 17 Monto neto.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 7 Aristizábal, por concepto de retroactivo de la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo18. Este acto fue aclarado y modificado a través de las resoluciones 4422-6 del 28 de junio de 2013 y 8854-6 del 11 de diciembre de 2014, respectivamente, fijando el valor neto a desembolsar en $144.813.66519. 3.3.
El 31 de marzo de 2017, Aleyda Cardona Aristizábal le solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el reconocimiento de intereses moratorios causados desde 1997, por el pago extemporáneo del retroactivo correspondiente a la nivelación y homologación salarial, antes mencionada20. 3.4. Mediante Resolución 6758-6 del 7 de septiembre de 2017, el Departamento de Caldas negó la petición elevada por Aleyda Cardona Aristizábal, argumentando que no existió mora en el pago de la homologación y nivelación salarial, sino una equiparación de cargos como consecuencia de una disposición administrativa21.
La decisión fue confirmada a través de la Resolución 9544-6 del 6 diciembre del mismo año22. 3.5. El 4 de abril de 2018, Aleyda Cardona Aristizábal, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó la demanda radicada con el número 17001-23-33-000-2018-00151-00/01 contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación. Solicitó la anulación de las resoluciones que rechazaron su petición de intereses moratorios y, como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago las sumas pedidas23. 3.6.
El 6 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas, negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento de la demanda, argumentando la ausencia de norma expresa que contemplara el pago de intereses moratorios por el desembolso tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial y, con 18 Resolución 1625-6; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 55 a 61. 19 Resoluciones 4422-6 y 8854-6; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 62 a 70. 20 Petición del 31 de marzo de 2017; documento contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 39 a 47. 21 Resolución 6758-6; documento contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 31 a 34. 22 Resolución 9544-6; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 35 a 38. 23 Escrito de demanda; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 6 a 30.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 8 sustento en razones de equidad y de justicia, ordenó la indexación de los valores reconocidos a Aleyda Cardona Aristizábal, desde el 1 de enero de 2013 hasta el 14 de mayo del mismo año24. 3.7. En fecha indeterminada, la parte demandante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional interpusieron recurso de apelación. La actora reiteró su petición de nulidad y pago de intereses moratorios; y la entidad solicitó que se revocara la orden de indexación y se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva25. 3.8.
El 11 de noviembre de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la negativa de las pretensiones, sustentando la legalidad de las decisiones enjuiciadas y la denegación de los intereses peticionados en su naturaleza sancionatoria y en la ausencia de una norma expresa que impusiera su cancelación. De otro lado, revocó el ordinal segundo de la sentencia apelada, que ordenaba la corrección monetaria de las sumas pagadas por concepto de homologación, porque esta no fue solicitada en la reclamación administrativa ni en la demanda, de modo que su reconocimiento vulneraba el principio de congruencia26. 3.9.
El 7 de febrero de 2022 quedó ejecutoriada la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado27. 4. Análisis de configuración de la causal de revisión extraordinaria La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por Aleyda Cardona Aristizábal contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, por las siguientes razones: 4.1.
El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Por tal razón, el legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan 24 Sentencia de primera instancia; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 188 a 207. 25 Escritos de apelación; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 216 a 251. 26 Sentencia de segunda instancia; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 285 a 304. 27 El fallo fue notificado mediante correo electrónico el 31 de enero de 2022, por lo que, conforme a lo dispuesto en los artículos 205 del CPACA y 302 del CGP, quedó ejecutoriado el 7 de febrero siguiente.
Índice 19 de SAMAI del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 9 la procedencia de este medio de impugnación, a efectos de prevenir un uso indebido que lleve a un nuevo debate probatorio o interpretativo. De manera que el recurso extraordinario de revisión, cuya naturaleza en realidad es la de ser una acción autónoma del proceso que da lugar a ella, no tiene como finalidad corregir errores in iudicando, ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de base para la decisión que puso fin al proceso.
Para la corrección de estos errores existen los recursos ordinarios dentro del respectivo proceso. Asimismo, se advierte que la revisión extraordinaria no está concebida como un mecanismo para subsanar errores, omisiones o estrategias deficientes de los sujetos procesales, ocurridas durante el proceso inicial u ordinario, de manera que no puede ser utilizada para corregir negligencias ni para reabrir un debate judicial que ya ha sido resuelto conforme a derecho.
Por el contrario, la acción de revisión tiene como propósito el examen de hechos nuevos que impactan la decisión adoptada y afectan el sentido de justicia que de ella emana. Dado que esta acción incide en la certeza jurídica derivada de la cosa juzgada, su carácter es no solo extraordinario, sino también restrictivo, ya que solo procede en los eventos y por las causales expresamente señaladas en la ley, sin posibilidad de invocar otras distintas.
Esta taxatividad resulta justificada, pues la acción de revisión es un mecanismo excepcional que permite modificar providencias protegidas por el principio de cosa juzgada. En consecuencia, las causales previstas para su procedencia deben ser aplicadas e interpretadas de manera estricta, restrictiva o restringida, garantizando que su utilización responda únicamente a los supuestos contemplados por la norma y evitando que se convierta en una instancia adicional de impugnación. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”28.
En la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 248 del CPACA dispone la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.
A su turno, las causales de revisión se encuentran dispuestas en el artículo 250 del CPACA y, en lo que atañe a providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 10 Por su parte, el artículo 252 del CPACA pone de manifiesto el carácter restrictivo y formalista de este recurso extraordinario y exige que su interposición se realice mediante un escrito que contenga la indicación razonada de la causal invocada y una exposición clara de los hechos u omisiones que sustentan su configuración. Esto impone una carga argumentativa y formal significativa sobre quien impugna una decisión en firme.
Tales exigencias responden a la necesidad de delimitar con precisión el objeto del recurso, permitir el adecuado ejercicio del derecho de contradicción y restringir el análisis del juez de la revisión extraordinaria, pues se reitera que este recurso no constituye una nueva oportunidad para replantear el debate probatorio o jurídico en términos amplios, sino un mecanismo excepcional y limitado, condicionado al cumplimiento estricto de los requisitos legales, lo cual refuerza su naturaleza extraordinaria dentro del sistema procesal. 4.2.
En el presente caso, la recurrente fundamenta su solicitud en la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, la cual establece como motivo de revisión la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Esta causal impone acreditar: (i) que la revisión se formule contra una sentencia29;
(ii) que la sentencia ponga fin al proceso, de manera que contra ella no proceda el recurso de apelación; y (iii) que el vicio alegado haya surgido en la propia decisión judicial o que se haya materializado en el momento en que se profirió la providencia y no en una etapa previa del proceso. Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad que configure un defecto insubsanable en la actuación, de manera que, de no haberse producido dicho yerro, la decisión adoptada habría sido sustancialmente distinta30.
Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado31 ha indicado que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que tienen origen en la sentencia, pues las primeras se estructuran en los supuestos taxativos del artículo 133 del Código General del Proceso (en lo sucesivo CGP), al paso que las segundas, al no estar determinadas por la ley, deben interpretarse restrictivamente bajo unos presupuestos fácticos específicos que la jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado y que, por regla general, no comprenden nulidades procesales acaecidas en una etapa previa a la sentencia. 29 En la jurisprudencia de la Corporación no existe unanimidad respecto a estos dos primeros elementos, pues mientras que un sector acepta la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos que pongan fin al proceso, la postura mayoritaria se inclina por mantener la procedencia del recurso exclusivamente respecto de sentencias, al tenor de lo previsto en el artículo 248 del CPACA.
Ver, al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de marzo de 2025, 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506). 30 Entre otras decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de septiembre de 2019, Rad.
No. 11001-03-26-000-2018- 00084-00. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad. No. 11001-23-15-000-2008-01289-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 11 En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, a modo enunciativo, los siguientes eventos que pueden encuadrarse en la causal 5ª de revisión: (i) que el juez resuelva asuntos sobre los cuales carece de jurisdicción o de competencia;
(ii) que, sin actuación alguna, el juez dicte nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; (iii) que sin más actuación, el juez profiera sentencia después de ejecutoriado el auto que aceptó el desistimiento, aprobó la transacción o declaró la perención del proceso; (iv) que el juez dicte el fallo sin el trámite previo correspondiente;
(v) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o causa diferente a la invocada en la demanda; (vi) cuando el juez condena a quien no ha sido parte en el proceso; (vii) cuando, sin más actuación, el juez profiere sentencia después de ocurrida la interrupción o suspensión del proceso, o antes de la oportunidad debida;
(viii) cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; (ix) cuando la sentencia fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley; (x) cuando la sentencia carece completamente de motivación; o (xi) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa32.
Además, esta Corporación33 ha precisado que pueden surgir otras situaciones que generan nulidad en la sentencia, particularmente aquellas que tienen su génesis en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. En este sentido, ha señalado que la violación al debido proceso en el fallo habilita la formulación del recurso extraordinario de revisión por la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, siempre y cuando su motivación revele la inobservancia de aspectos procesales trascendentales y no cualquier falencia relacionada con la fundamentación o con la valoración probatoria de la providencia. También, por ejemplo, cuando se profiere sentencia inhibitoria sin fundamento válido, caso en el cual debe estudiarse si la decisión se encuentra justificada o no, de acuerdo con las particularidades del caso concreto.
Al respecto, en sentencia de unificación34 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo recordó que, tratándose de la causal de nulidad originada en la sentencia, los supuestos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia no son taxativos. Asimismo, estableció que en los eventos en que el recurso extraordinario de revisión va dirigido contra un fallo inhibitorio, en aras de garantizar los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, el juez debe verificar que este se encuentre debidamente justificado, 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 20 de octubre de 2009 y del 26 de febrero de 2013, Rad.
Nos. 11001-03-15-000-2003-00133-00 y 11001-23-15-000- 2008-01289-00, respectivamente; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. No. 20001-23-31-000-2001- 01278-02. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad.
No. 11001-23-15-000-2008-01289-00. 34 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, Rad. No.11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 12 mediante criterios de ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso, teniendo en cuenta el cumplimiento de los fines funcionales del derecho, por parte de la providencia revisada.“[L]o que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada [250.5 del CPACA]”.
Igualmente, en algunos casos se ha aceptado como configurativa de la causal 250.5 del CPACA la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso. Sin embargo, en este caso, la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso35, evitándose con ello que la revisión extraordinaria se convierta en un mecanismo para que las partes puedan subsanar sus omisiones.
Dicho de otra manera, el Consejo de Estado ha señalado que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia36 aquellas irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en dicha providencia, así como los vicios que contiene la propia decisión y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 superior37.
Lo anterior, estaría referido a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el CGP, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia, así como a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso38, lo que excluye la posibilidad de plantear en sede de revisión extraordinaria cuestionamientos atinentes al contenido de la motivación, a la valoración de las pruebas o a la forma de aplicación de una determinada norma.
Ahora bien, en sentencia del 23 de septiembre de 2023, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sintetizó las anteriores interpretaciones así: “En suma, el Consejo de Estado, por vía de interpretación, teniendo en cuenta que no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre, ha dado contenido a la institución procesal de la «nulidad originada en la sentencia», bajo una perspectiva dual; en primer lugar, haciendo alusión a los vicios enlistados en el artículo 133 del CGP, (antes artículo 140 del CPC), que pueden ubicarse al momento de emitirse el fallo o que si bien pudieron presentarse durante el trámite procesal, en todo caso, 35 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 6, sentencia de 17 de marzo de 2025, Rad.
No. 11001-03-15-000-2024-04477-00. 36 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 26, sentencias del 3 de febrero de 2015, Rad. Nos.11001-03-15-000-1998-00157-01 y 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad. No. 11001-03-15-000-2015- 02342-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, Rad.
No. 11001-03-15-000-2013-02216-00. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, Rad. No. 11001-03-15-000-2007-00653-00. Se toma el resumen de la causal contenido en el Rad. No. 11001- 03-15-000-2013-00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión 10, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-00230-00. 38 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, Rad. No. 11001-03-15-000-2018-01415-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 13 no pudo ser advertida por el recurrente, evento en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad procesal; en segundo lugar, refiriéndose a algunas situaciones distintas que podrían enmarcarse en el artículo 29 superior, esto es, la invalidez procesal originada en la sentencia por la violación del derecho al debido proceso, con la misma excepcionalidad propia del recurso extraordinario, como la señalada en el inciso final de la norma mencionada, esto es, aquella derivada de la prueba obtenida con violación del derecho al debido proceso39-40 4.3.
En el asunto de la referencia, se encuentra acreditado que, ante la negativa del Departamento de Caldas de acceder al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, Aleyda Cardona Aristizábal ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la anulación de las resoluciones que rechazaron dicha solicitud.
En el curso del proceso, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas, negó las pretensiones de la demanda y ordenó, de manera oficiosa, la indexación de las sumas desembolsadas por la entidad. Posteriormente, al resolver los recursos de apelación formulados por la parte demandante y la Nación – Ministerio de Educación, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la orden relativa a la corrección monetaria y confirmó los demás aspectos de la decisión (hechos probados 3.5. a 3.8.).
Así, el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo dictado el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se dirige, efectivamente, contra la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y respecto de la cual no procede el recurso de apelación. En consecuencia, de conformidad con la demanda de revisión extraordinaria, resta determinar si se configura la causal 5ª de revisión por vulneración al principio de congruencia y por falta de motivación. 4.3.1.
Frente al primer cargo, atinente a la congruencia de la sentencia recurrida, es necesario precisar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis fue formulado el 4 de abril de 2018, razón por la cual se rige por las disposiciones del CPACA y del CGP, aplicables por remisión expresa del artículo 306 del primero de los estatutos en comento.
Luego, el análisis subsiguiente estará guiado por las referidas normativas. Así, de conformidad con el artículo 281 del CGP, la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que el código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
Igualmente, esta 39 Consejo de Estado, Sala 12 Especial de Decisión, sentencia de 6 de marzo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2012-01027-00 (REV). 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2020-03585-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 14 normativa prohíbe condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente a la invocada.
Sin embargo, cuando lo pedido por el demandante excede lo probado, el inciso 3º ibidem ordena que el reconocimiento atienda únicamente a aquello que quedó plenamente demostrado. A su turno, el artículo 320 del CGP indica que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que revoque o reforme la decisión. Asimismo, el artículo 328 del mismo estatuto preceptúa que “el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio” y, por lo tanto, el superior no puede enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que debido a la reforma sea indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.
No obstante, cuando ambas partes apelan toda la sentencia, el superior está facultado para resolver sin limitaciones. Adicionalmente, el juez de segunda instancia debe ceñirse al principio de non reformatio in pejus, en virtud del cual no puede agravar, empeorar o desmejorar la situación definida mediante la sentencia de primera instancia a favor del apelante único.
En suma, al momento de dictar sentencia, el juez debe salvaguardar la unidad temática entre lo solicitado en la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que originan la controversia, y la respectiva contestación. Además, en segunda instancia, deberá atender lo dispuesto en relación con el recurso de apelación. En este sentido, el principio de congruencia emerge como una garantía procesal que delimita el ejercicio de las facultades jurisdiccionales y, por tanto, la decisión del juez.
Esta congruencia de la providencia debe ser interna y externa. La primera, se relaciona con la armonía entre los considerandos y la parte resolutiva del fallo, mientras que la segunda responde a la concordancia entre la decisión contenida en la parte resolutiva de la sentencia y lo pretendido por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. La falta de congruencia habilita la formulación del recurso extraordinario de revisión y, siempre que se encuentre acreditada, es razón suficiente para infirmar la decisión censurada, toda vez que la consonancia del fallo se constituye como garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes en el desarrollo del trámite judicial.
Empero, no cualquier reparo sobre este aspecto estructura una nulidad de la sentencia, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que no exista justificación objetiva y relacionada con Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 15 las materias medulares del proceso41.
Por ejemplo, dicha irregularidad se configura cuando el demandado resulta condenado por cantidad superior a la pedida, es decir ultra petita, por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en esta, esto es extra petita, o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones, lo que resulta infra, citra o minus petita42.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que la recurrente formuló nueve pretensiones en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La primera, de carácter declarativo, orientada a la anulación de las resoluciones 6758-6 del 7 de septiembre de 2017 y 9544-6 del 6 de diciembre del mismo año, mediante las cuales el Departamento de Caldas negó el pago de intereses moratorios con ocasión del trámite de homologación y nivelación salarial.
Las restantes, de naturaleza condenatoria, dirigidas al restablecimiento del derecho, principalmente mediante el reconocimiento y satisfacción de dichos intereses por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 15 de mayo de 2013 (hecho probado 3.5.). En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas delimitó el litigio mediante tres problemas jurídicos, centrados en la procedencia de los intereses moratorios, en la posibilidad de ordenar la indexación por razones de equidad y en la determinación de la entidad responsable del pago (hecho probado 3.6.).
En este sentido, el a quo se preguntó: “1. ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío de una homologación salarial? En caso negativo deberá la Sala resolver: ¿Si el pago se hizo en fecha posterior al de proferirse la resolución de la homologación, tiene derecho el actor a que se le reconozca por equidad y justicia indexación que actualice el valor pasado a presente de los salarios homologados? En caso positivo de alguna de las anteriores preguntas deberá la Sala resolver: ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses, o de la indexación?”. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencias del 7 de abril de 2015 y del 2 de febrero de 2016, Rad.
Nos. 11001-03-15-000-2013- 00358-00 y 11001-03-15-000-2015-02342-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2020, Rad. No. 11001- 03-15-000-2019-03970-00; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 16 de agosto de 2002, Rad.
No. 76001-23-24-000-1997-43-45-01. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 25 Especial de Decisión. Sentencia de 4 de agosto de 2023. Rad No. 11001-03-15-000-2022-04218-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de diciembre de 2024, Rad.
No. 11001-03-26-000-2023-00116-00; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 20 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2025, Rad. No. 11001-03-15-000-2023-04267-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 16 Con base en lo anterior, concluyó que no existía disposición normativa que impusiera el pago de intereses moratorios en el contexto de la homologación y nivelación salarial, razón por la cual desestimó las pretensiones de la demanda.
No obstante, consideró de oficio la actualización monetaria de las sumas desembolsadas a favor de la recurrente, cuyo pago le atribuyó a la Nación – Ministerio de Educación. Asimismo, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas. Posteriormente, tanto la parte demandante como la Nación – Ministerio de Educación interpusieron recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas (hecho probado 3.7.).
En concreto, Aleyda Cardona Aristizábal solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las súplicas de la demanda, insistiendo en que la Administración incurrió en mora en el cumplimiento de sus deberes salariales y prestacionales desde el traslado del personal de la planta nacional a la planta departamental, ocurrido en el año 1997, pero reconocido hasta el año 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente a la homologación y nivelación salarial de este personal.
Sobre el particular, añadió que la obligación de pagar intereses de mora por el incumplimiento en la cancelación oportuna de los salarios tenía fundamento en la Constitución Política y el Código Civil, por lo que el juez contaba con herramientas suficientes para suplir el vacío normativo identificado. Asimismo, precisó que no estaba solicitando intereses sobre sumas ya actualizadas ni sobre montos reconocidos judicialmente, sino que sus pretensiones se encaminaban al pago de intereses moratorios por la satisfacción tardía, en sede administrativa, de los compromisos derivados del proceso de nivelación y homologación salarial.
En este sentido, reiteró que los intereses moratorios tenían como propósito indemnizar el retraso en el cumplimiento de una obligación, mientras que la indexación buscaba mitigar la pérdida del poder adquisitivo del dinero, de manera que estos reconocimientos no resultaban excluyentes. En este sentido indicó que, si el juzgador consideraba improcedente el pago de intereses moratorios por haberse reconocido una corrección monetaria junto con el retroactivo, debía aplicarse el principio de favorabilidad para acoger lo pedido en la demanda, que comprendía tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio.
Por su parte, la entidad demandada manifestó su inconformidad frente a la orden de indexación impuesta por el a quo. Alegó que dicho concepto no fue solicitado en la demanda. Además, insistió en que no ostentaba legitimación en la causa por pasiva, dado que ella no expidió el acto administrativo objeto de control judicial y su competencia se limitaba a la administración y regulación del Sistema General de Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 17 Participaciones.
En ese sentido, sostuvo que tal circunstancia no implicaba la subrogación de las obligaciones que, por mandato legal, correspondían a los entes territoriales43. En respuesta, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó que el problema jurídico a resolver se circunscribía a establecer si “(i) la demandante t[enía] derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Caldas por la homologación y nivelación salarial de su cargo en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo; [y] (ii) si proced[ía] la decisión extra petita del Tribunal consistente en reconocer la indexación de unas sumas de dinero a favor de la accionante, que no fueron solicitadas en la demanda” (hecho probado 3.8.).
En ese contexto, y luego de exponer los antecedentes del proceso de homologación del personal administrativo y de la descentralización del servicio educativo, la segunda instancia precisó que no se encontraba en discusión la calidad de empleada administrativa de la demandante, ni el reconocimiento del retroactivo mediante las resoluciones 4422-6 de 2013 y 8854-6 de 2014, sino que lo reclamado era el pago de intereses moratorios por el retardo en el cumplimiento de las obligaciones salariales.
Con base en jurisprudencia reiterada, el ad quem recordó que los intereses moratorios tenían naturaleza sancionatoria y requerían norma expresa que los impusiera. De igual manera, expuso que su reconocimiento no procedía cuando los actos administrativos que ordenaban el pago no lo disponían de manera explícita. En esa línea, puntualizó que, en casos con similitud fáctica y jurídica, la corporación había considerado relevante analizar el tiempo transcurrido entre la expedición de la decisión que reconocía el retroactivo y la fecha efectiva del pago, a fin de establecer si dicho lapso fue razonable.
Textualmente, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó que: “[…] esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo […] En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es procedente 43 Escritos de apelación; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 97D6695265ED3885 1EE062906299F6C6 0C092DB29ADA63D6 303D2664202C92C6, ubicado en el índice 19 de SAMAI, carpeta “17001-23-33 […]”, archivo “Cuaderno1”, páginas 216 a 251.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 18 acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene de su pago […] Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se retiró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento […]”.
Bajo ese derrotero, concluyó que entre la resolución que ordenó el pago y el desembolso a la actora transcurrieron dos meses, lo cual constituía un plazo prudente, dadas las gestiones administrativas y presupuestales requeridas para ejecutar el proceso de nivelación y homologación salarial. Por tanto, no era viable imponer una condena por intereses moratorios.
De otro lado, en cuanto a la orden de indexación de las sumas pagadas por concepto de homologación, dispuesta en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, el ad quem advirtió que esta prestación no fue solicitada en la reclamación administrativa ni en la demanda. Así, consideró que con la corrección monetaria el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en una decisión extra petita, y vulneró el principio de congruencia y el derecho de defensa de la parte demandada.
En consecuencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la indexación ordenada por el a quo y, en lo demás, confirmó la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda. Así las cosas, se advierte que la sentencia recurrida en revisión extraordinaria resolvió de manera expresa los puntos sometidos a su consideración, en concordancia con las pretensiones de la demanda y los recursos de apelación. La Subsección B zanjó la controversia relativa a la procedencia de intereses moratorios por la tardanza en el cumplimiento de las obligaciones derivadas del proceso de nivelación y homologación salarial, conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable, y descartó su reconocimiento por ausencia de norma habilitante y por la razonabilidad del plazo en que se efectuó el pago.
Además, en contraposición a lo afirmado por la recurrente, no es cierto que la autoridad judicial haya entendido que la reclamación de intereses se circunscribía exclusivamente al periodo comprendido entre el acto administrativo de reconocimiento y la fecha del pago. Por el contrario, luego de desechar la procedencia de intereses por el proceso de homologación y nivelación salarial, y como aspecto adicional, el ad quem examinó si el lapso transcurrido entre el surgimiento de la obligación y su cumplimiento resultaba razonable.
En ese sentido, esta Sala Especial concluye que la decisión recurrida resolvió la controversia planteada de manera íntegra y bajo los parámetros fijados en la demanda, sin desbordar los límites del litigio, en cuyo efecto, se aprecia la Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 19 coherencia debida entre las consideraciones esbozadas en la parte motiva y las determinaciones adoptadas en la resolutiva, de manera que no se acreditó la vulneración al principio de congruencia y, en tal sentido, el cargo formulado no está llamado a prosperar.
Lo anterior, pese a que la decisión no fue favorable a la parte actora, pues ello no implica, por sí solo, la configuración de una nulidad y, por el contrario, evidencia el interés de la recurrente por reabrir el debate jurídico y controvertir los criterios jurisprudenciales aplicados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a la negativa del reconocimiento de los intereses moratorios que ella considera causados con el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, frente a los cuales se reitera que tales cuestionamientos no son propios de la causal alegada y exceden el objeto del recurso extraordinario de revisión. 4.3.2.
Ahora bien, respecto al segundo cargo, circunscrito a la nulidad de la sentencia por falta de motivación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha dicho que únicamente la carencia total de pronunciamiento por parte del juez sobre las razones de hecho y de derecho que le permiten arribar a una decisión es motivo de revisión bajo la causal 5ª de revisión del CPACA.
En este sentido, la Corporación ha insistido en que es improcedente, “con fundamento en dicha causal [nulidad originada en la sentencia], alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas, etc., porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia (…)”44.
Así, la jurisprudencia ha distinguido la motivación deficiente o errada de aquella que resulta completamente inexistente, estableciendo que esta última se encuadra en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero su configuración exige una ausencia total del elemento motivacional para infirmar el fallo, aunado a lo cual admite que pueda constituirse este vicio cuando la providencia se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o que evidencian actitudes dolosas45.
De cara a lo anterior, tal como se dilucidó frente al primer cargo, se advierte que la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado contiene una exposición detallada de los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentaron la decisión de confirmar 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.
No. 2003-00133-00; reiterada en sentencia del 7 de mayo de 2013, Rad. No. 2003-00858- 01. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de septiembre de 2015, expediente 35824; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 1 Especial de Decisión, sentencia del 25 de octubre de 2021, Rad.
No. 2020-03995-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 20 parcialmente el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas. Igualmente, se desprende que la ratio decidendi del ad quem se estructuró a partir de la valoración del acervo probatorio obrante en el expediente, así como en la interpretación de las normas aplicables y en la jurisprudencia vigente sobre la materia.
En particular, con fundamento en la línea jurisprudencial clara y uniforme de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la sentencia explicó las razones por las cuales no procedía el reconocimiento de intereses moratorios con ocasión del procedimiento de homologación y nivelación salarial, al considerar que la obligación solo se tornaba exigible desde que se profirió el acto administrativo que la declaraba.
Adicionalmente, se aludió a las disposiciones normativas que regulaban dicho trámite y se verificó que el tiempo transcurrido entre el acto de reconocimiento administrativo y el pago efectivo de la prestación no excediera un término razonable. Asunto distinto es que la parte actora discrepe de la postura adoptada por la Sección Segunda que, en diversos pronunciamientos, ha resuelto que la causación de los intereses no se remonta a la fecha en la que el personal administrativo fue incorporado a la planta de las entidades territoriales, sino que, conforme al precedente aplicable, la obligación únicamente adquirió carácter exigible a partir de la expedición del acto administrativo definitivo que reconoció el derecho.
En consecuencia, consideró que no podía predicarse la existencia de mora con anterioridad a dicho momento, toda vez que fue en esta oportunidad cuando la entidad pública determinó que la beneficiaria cumplía con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para acceder al proceso de homologación y nivelación, y llevó a cabo la liquidación de los valores correspondientes.
Al respecto, resulta pertinente señalar que esta Corporación ha decidido múltiples recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra sentencias dictadas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, promovidos con fundamento en los mismos hechos que dieron origen al presente asunto, los cuales fueron declarados infundados al constatarse, como en esta oportunidad, que las distintas subsecciones de la Sección Segunda han decidido conforme al principio de congruencia y con la debida motivación46. 46 Entre otras decisiones: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 16 Especial de Decisión, sentencias del 28 de septiembre y 5 de octubre de 2023, Rad.
Nos. 11001-03- 15-000-2022-06680-00 y 11001-03-15-000-2023-00391-00, respectivamente; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, sentencia del 8 de marzo de 2023, Rad. No. 11001-03-15-000-2022-05808-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2023, Rad.
No. 11001-03-15-000-2022-06023-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 23 Especial de Decisión, sentencias del 16 de marzo y 12 de mayo de 2023, Rad. Nos. 11001-03-15-000-2022-06280-00 y 11001-03-15-000-2022-06501-00, respectivamente; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 28 de octubre de 2024, Rad.
No. 11001-03-15-000-2022-05810-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 6 Especial de Decisión, sentencia del 1 de agosto de 2023, Rad. No. 11001-03-15-000-2023-03160-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 1 Especial de Decisión, sentencia del 15 de noviembre de 2024, Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 21 Por tanto, se desestima el cargo relativo a la falta de motivación, pues no resulta admisible, en el marco del recurso extraordinario de revisión, cuestionar los argumentos jurídicos y probatorios esgrimidos por el juez natural de la causa.
Esta vía procesal no constituye una instancia adicional para reabrir el debate jurídico ni para controvertir la valoración efectuada por la autoridad judicial competente. Además, debe reiterarse que la causal 5ª de revisión no es el medio para discutir o controvertir la forma en que la autoridad judicial valoró o aplicó las normas al caso concreto, pues no tiene como finalidad corregir errores in iudicando, ni constituye un juicio sobre el fondo de la sentencia, de suerte que los razonamientos cimentados en una discrepancia de esa naturaleza no estructuran una nulidad originada en la sentencia. Entonces, independientemente del camino interpretativo escogido por el juez, la apreciación o valoración probatoria o jurídica que se efectúe en la sentencia no puede ni debe considerarse como violación al debido proceso, salvo que se trate de una evidente arbitrariedad o de una ausencia total de motivación. Ello es así, porque dicho análisis es una actividad propia de la labor de juzgamiento del fallador de instancia, que se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia del juez natural de la causa, sana crítica y cosa juzgada47.
En suma, no es dable controvertir por vía del recurso extraordinario de revisión, ni con fundamento en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas haya hecho la autoridad competente48. 5. Conclusión La Sala 17 Especial de Decisión declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, porque no se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, es decir, no existe nulidad originada en la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia Rad.
No. 11001-03-15-000-2022-06657-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 12 Especial de Decisión, sentencia del 22 de febrero de 2024, Rad. No. 11001- 03-15-000-2022-06015-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial Decisión, sentencia del 29 de junio de 2023, Rad. No. 11001-03-15-000-2022-05869-00. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de octubre de 2005 y del 20 de octubre de 2009 Rad.
Nos. 2003-00794-01 y 2003-00133-00, respectivamente; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad. No. 2012-01026-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, Rad.
No. 2013-02724-00; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de julio de 2015, Rad. No. 2002-00975-01. 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de octubre de 2005, Rad. No. 2003-00676-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de agosto de 2018, Rad.
No. 2007-00107-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente 43992. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 22 y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la recurrente contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, radicado núm. 17001-23- 33-000-2018-00151-01.
Lo anterior, en consideración a que: (i) la Subsección B de la Sección Segunda respetó los límites trazados por el ordenamiento jurídico al momento de adoptar su decisión; y (ii) el fallo recurrido fue debidamente motivado. En realidad, la demandante pretendía convertir el recurso extraordinario de revisión en una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a la inconformidad que tiene con los razonamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6.
Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión se formuló con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, debe darse aplicación al texto del CPACA con la modificación introducida por dicha ley. El inciso final del artículo 25549 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, dispone que, si se declara infundado el recurso extraordinario de revisión, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.
Ahora bien, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con los artículos 365-8 y 366-4 ibidem, “[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, correspondiéndole al juez la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura y atendiendo a la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por la parte vencedora, la cuantía del proceso y demás circunstancias relevantes.
De conformidad con lo anterior, al declarar infundado el presente recurso extraordinario de revisión es procedente la condena en costas y su liquidación por secretaria, con sujeción a lo dispuesto en las normas anteriores. Al respecto, revisado el expediente se observa que no se encuentra acreditada la causación de expensas o gastos sufragados durante el curso de este trámite; y, en lo que concierne a las agencias en derecho, se encuentra demostrada la labor defensiva en la que incurrió la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 550 del Acuerdo núm. PSAA16- 10554 de 201651, se impondrá condena por este concepto, en la suma equivalente 49 “Artículo 255. Sentencia. Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. 50 “Artículo 5.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. Recursos extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 51 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00430-00 (645) Recurrente: Aleyda Cardona Aristizábal 23 a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de la presente providencia, a favor de dicho organismo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 17001-23-33- 000-2018-00151-01.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la recurrente, a favor de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, por concepto de agencias en derecho, en un (1) salario mínimo mensual legal vigente.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Magistrado (E) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado SP1