Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No hay lugar a condena en costas como consecuencia del cambio jurisprudencial en materia de ingreso base de liquidación para la reliquidación pensional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela El señor Juan Bautista Montero Bolaños, por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra la providencia del 27 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. 1.2.
Pretensiones El accionante formula las siguientes súplicas: 1. Se tutelen los derechos fundamentales del debido proceso (art. 29), acceso a la administración de justicia, a la igualdad (art. 13) previstos en la Constitución 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños Política de Colombia […] materializando todo lo anterior en un defecto fáctico por desconocimiento injustificado de precedente, [defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y exceso funcional de la segunda instancia y violación directa de la Constitución]. 2.
Se deje sin efectos el numeral [s]egundo de la sentencia judicial de segunda instancia de fecha 27 de enero de 2021, notificada el 3 de junio de 2021, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, magistrado ponente: Dr. PAULO LEÓN ESPAÑA PANTOJA, dentro del proceso 52-001-33-33-006-2014-00400-02(5032). 3. Que como consecuencia de lo anterior se le notifique a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE PENSIONES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGGP para que en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, se deje sin efectos la condena en costas y se abstenga de iniciar cualquier proceso de cobro en contra del señor JUAN BAUTISTA MONTERO BOLAÑOS. 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la apoderada del accionante señala los siguientes: i) Laboró para el Estado por un período superior a veinte años, siendo su último lugar de servicios la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño, Institución Educativa Juanambú. ii) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante la Resolución 22045 del 12 de noviembre de 1997, le reconoció pensión de vejez en un monto de $ 103.083.13, efectiva a partir del 1.º de octubre de 1996, la cual fue calculada sin tener en cuenta el promedio de la totalidad de factores que devengó durante el último año de servicios. iii) El 16 de diciembre de 1999, solicitó la reliquidación pensional, la cual fue negada a través de la Resolución 24670 del 27 de octubre de 2000, confirmada por medio de las resoluciones 44867 del 24 de septiembre de 2007 y 56396 del 14 de noviembre de 2008. iv) El 12 de marzo de 2014, con fundamento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, pidió la reliquidación para que se calculara el ingreso base de liquidación teniendo en cuenta todos los factores que percibió durante el último año de 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños servicios, que fue denegada mediante las resoluciones RDP 10680 del 31 de marzo de 2014 y RDP 15591 del 19 de mayo de 2014. v) El 6 de octubre de 2014, interpuso demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declararan nulos los mencionados actos, la cual fue resuelta por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto a través de fallo del 11 de julio de 2017, en la que accedió a las pretensiones teniendo en cuenta la jurisprudencia vinculante y obligatoria, esto es, la sentencia del 4 de agosto de 2010, y se abstuvo de condenar en costas. vi) Mediante providencia del 27 de enero de 2021, notificada el 3 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la decisión del a quo y lo condenó en costas y agencias en derecho tanto en primera como en segunda instancia. vii) El 4 de junio de 2021, presentó petición para que no se le impusiera condena en costas y agencias en derecho, la cual fue negada por medio de auto del 3 de agosto de 2021, que se le notificó el 5 de agosto de 2021. 1.4.
Fundamentos jurídicos El accionante alega que con la sentencia objeto de censura se vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad e igualmente se incurrió en defecto fáctico por desconocimiento injustificado del precedente judicial, defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, por las siguientes razones: i) Las consecuencias del fallo impugnado no solo extinguen su derecho prestacional, sino la oportunidad de poner en conocimiento del aparato judicial la condena en costas, la que es completamente contraria al ordenamiento jurídico actual. ii) El Tribunal no tuvo en cuenta que sus actuaciones dentro del proceso están amparadas por la buena fe y la confianza legítima que surgió con ocasión de las reglas establecidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la inclusión 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños de todos los factores devengados y certificados para calcular el ingreso base de liquidación de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, posición que estaba vigente al momento en que presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por tanto, no podía ordenar el pago de costas y agencias en derecho, sin mediar análisis alguno, más allá de indicar que había lugar a ello porque el recurso de apelación fue resuelto en su contra, omitiendo que se vio afectado por el cambio del precedente judicial. iii) En el fallo censurado se afirma que hay una línea jurisprudencial decantada y aparentemente preferente respecto a la aplicación del criterio objetivo en lo que se refiere a la condena en costas, lo cual resulta no solo impreciso sino erróneo, ya que dentro de la jurisdicción contencioso administrativa no existe una postura clara sobre el tema; sin embargo, el Tribunal en contravención del principio de justicia material y favorabilidad, acogió una posición reprochablemente exegética y ritualista, y le ordenó el pago en costas en primera y segunda instancia. iv) El mandato del Tribunal afecta igualmente su derecho a la igualdad, pues sin justificación y sin tener en cuenta que es una persona de la tercera edad, desconoció que se encontraba en los mismos supuestos de hecho, por los cuales en las providencias del Consejo de Estado del 12 de agosto de 2019 y del 26 de julio de 2018, proferidas por la Subsección A y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, ante el abrupto cambio jurisprudencial decidieron bajo los principios de buena fe y confianza legítima no imponer a los demandantes la condena en costas. 1.5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 8 de febrero de 2022, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, como demandados. Así mismo, se dispuso notificar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que actuó como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001 33 33 006 2014 00400 00 [02], como tercero interesado 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños en las resultas de este proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo de Nariño. El magistrado Paulo León España Pantoja dio contestación a la demanda, en los siguientes términos: i) Las actuaciones de la corporación se ajustaron a las garantías del debido proceso y del derecho a la defensa del señor Juan Bautista Montero Bolaños y de quienes intervinieron en el proceso. ii) La decisión objeto de reproche está debidamente motivada en aspectos jurídicos y fácticos, se efectuó una relación detallada de la normativa y la jurisprudencia y una explicación extensa de la interpretación adoptada; por ende, no puede calificarse como una vía de hecho. iii) En el fallo se hicieron las valoraciones probatorias que llevaron a la solución del caso, se expusieron ampliamente en el acápite denominado «las costas procesales» los motivos que llevaron a adoptar la decisión, en especial, las razones jurídicas y jurisprudenciales, por las cuales esta constituye una carga de estirpe objetivo, que se impone a la parte vencida en el proceso, sin que el juez realice un juicio de valor respecto de su comportamiento procesal para establecer si se le condena o no en costas e igualmente se aclaró en la providencia que el Consejo de Estado no tiene un criterio unificado sobre la materia. iv) Solicita se desestimen las pretensiones de la solicitud de amparo, por cuanto no se configuran los requisitos de procedencia y procedibilidad de la acción previstos por la jurisprudencia constitucional, así mismo, que se tengan como pruebas los documentos aportados por la parte actora y los que obran en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6.2.
De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). El subdirector de Defensa Judicial Pensional solicita se declare improcedente la acción de tutela, al efecto, esgrime los siguientes argumentos: i) En la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Nariño no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que, por el contrario, se ajustó al ordenamiento legal. ii) La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones que se tomaron por el juez competente de la causa, después de que se agotó el procedimiento establecido en la ley para el efecto. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento del presente asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 con base en el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea el señor Juan Bautista Montero Bolaños contra la providencia del 27 de enero de 2021, que profirió el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001 33 33 006 2014 00400 02. 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños 2.3 De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 20053, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo. 2T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia;
(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 6 de octubre de 2014, el señor Juan Bautista Montero Bolaños interpuso demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que se declararan nulas las resoluciones RDP 10680 del 31 de marzo de 2014 y RDP 15591 del 19 de mayo de 2014, mediante las cuales le negó la reliquidación de su pensión con el 75 % de todos los factores devengados en el último año de servicio.6 2.4.2.
El 11 de julio de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto profirió fallo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001 33 33 006 2014 00400 00, en el que resolvió lo siguiente:7 PRIMERO.- DECLARAR NO probadas las excepciones propuestas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P.P. y que tuvo (sic) bien en denominar «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES» y «COBRO DE LO NO DEBIDO», según lo expuesto en prelación. SEGUNDO.- DECLARAR la NULIDAD del acto administrativo contenido […] en la Resolución RDP 010680 del 31 de marzo de 2014 la cual niega (sic) reliquidación de la pensión y otorga el recurso de reposición y apelación y la Resolución RDP 015591 del 19 de mayo de 2014, la cual resuelve un recurso de apelación contra la Resolución RDP 010680/2014, confirmándola en todas y cada una de sus partes y declarando agotada la vía gubernativa, expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP mediante la cual se negó la [reliquidación] de la pensión mensual vitalicia de jubilación al señor JUAN BAUTISTA MONTERO BOLAÑOS, por violación a la norma superior en la que debía fundarse y en tanto que no se tuvo en cuenta en el monto de la prestación la totalidad (sic) los factores salariales devengados por la parte actora en el año anterior al retiro del servicio.
TERCERO: CONDENAR como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P. 6 Índice 11, del expediente electrónico. 7 Índice 11, del expediente electrónico. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños […] a reliquidar el valor de la mesada del señor JUAN BAUTISTA MONTERO BOLAÑOS con base en el 75 % del promedio de salarios devengados en el año previo a su retiro definitivo del servicio, esto es, entre los meses de agosto de 1998 y septiembre de 1999, incluyendo todos y cada uno de los factores de salario devengados y certificados y que se contemplan en la parte motiva de esta providencia[…] reconociendo el reajuste pensional de forma retroactiva a partir del día 01 de septiembre de 1999, cuando la prestación se hizo exigible. […] SÉPTIMO.- CONDENAR en costas a la parte demandada – U.G.P.P. y vencida en este asunto.
En consecuencia FIJAR el valor de las agencias en derecho en la suma de $ 1.253.533. La liquidación de costas procesales se practicará por Secretaría de este Despacho, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del C. G. P. […] 2.4.3. El 27 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño, al desatar los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la decisión anterior, dispuso lo siguiente:8 PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 11 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar, se dispone, DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en primera y en segunda instancia a la parte demandante y en favor de la parte demandada, en un 70 % en favor de la UGPP y 30 % en favor del llamado en garantía [d]epartamento de Nariño, conforme a las previsiones del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 361 y siguientes del Código General del Proceso.
Liquídense por el [j]uzgado de [p]rimera [i]nstancia. […] 2.4.4. El 3 de junio de 2021, se notificó la sentencia de segunda instancia en la forma dispuesta por el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).9 2.4.5. El 3 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió no dar trámite a la petición que presentó el accionante el 4 de junio de 2021, para que no se le impusiera la condena en costas y agencias en derecho. 10 8 Índice 11, del expediente electrónico. 9 Índice 11, del expediente electrónico. 10 Índice 11, del expediente electrónico. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia 2.5.1.1. El asunto en estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate que plantea el accionante gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad. 2.5.1.2.
En el presente caso se «cumple con el requisito de subsidiariedad» en cuanto se censura la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión que se planteó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001 33 33 006 2014 00400 02. 2.5.1.3. Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto el fallo objeto de reproche constitucional data del 27 de enero de 2021 y se notificó electrónicamente el 3 de junio de 2021.11 El 4 de junio de 2021, el accionante presentó petición para que no se le impusiera condena en costas y agencias en derecho, que resolvió el Tribunal mediante auto del 3 de agosto de 2021, y la presente acción de tutela se radicó a través de la ventanilla virtual de esta corporación el 2 de febrero de 2022,12 es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5.1.4.
En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». 11 Índice 11, del expediente electrónico. 12 Índice 1, del expediente electrónico. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños 2.5.1.6.
El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la decisión que se cuestiona se profirió dentro del trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Bajo ese contexto, la Sala responde de manera afirmativa el interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir la providencia de 27 de enero de 2021, que emitió el Tribunal Administrativo de Nariño. 2.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.13 13 Corte Constitucional.
Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños 2.5.2.2. Desarrollo jurisprudencial del defecto procedimental Ha dicho la Corte Constitucional con respecto al defecto procedimental,14 que este puede ser de dos tipos: a) De carácter absoluto, que se presenta cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso ajeno al autorizado o porque omite una etapa sustancial de éste, caso en el cual afecta directamente el derecho al debido proceso, o cuando escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso concreto. b) Por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esa vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia habida cuenta que sacrifica el derecho de acceso a la administración de justicia y las garantías sustanciales, so pretexto de preferir el tenor literal de las formas procesales.
En otras palabras, el juez asume una ciega obediencia a la ley procesal en abierto desconocimiento de los derechos sustanciales que le asisten a las partes en contienda. 2.5.2.3. De la violación directa a la Constitución Política La Corte Constitucional ha precisado que el defecto por la violación directa de la Constitución se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 4.º de la Constitución Política: «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa a la Constitución, en principio fue concebida como un defecto sustantivo. 14 Sentencia T-213 de 2012. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños Así, por ejemplo, en la sentencia SU-1722 de 2000,15 en la que se estudiaron acciones de tutela interpuestas contra providencias de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en las cuales se les agravó la pena a los apelantes únicos argumentando que concurrían el recurso de apelación, la Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que expresamente prohíbe al superior funcional «agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único», suponía la materialización del defecto sustantivo.16 Al respecto la Corte manifestó: […] En los casos que son objeto de revisión, la Corte aprecia un defecto sustantivo, en la medida en que las decisiones impugnadas se fundan en la sumisión de la no reforma en peor frente al principio de legalidad, lo cual resulta evidente inaplicable.
En este sentido, el error superlativo en que incurrieron las autoridades demandadas consistió en el desconocimiento del principio constitucional consagrado en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución […]. Con posterioridad, en la sentencia T-949 de 2003, la Corte incluyó la violación directa de la Constitución como una causal de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo.
En esa oportunidad se pronunció así: «[…] todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;
(ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución […]. Finalmente, la anterior interpretación se consolidó en la sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte al estudiar una acción pública de inconstitucionalidad contra la disposición del Código de Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, incluyó definitivamente a la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: 15 Sentencia de 12 de diciembre de 2000, magistrado ponente Jairo Charry Rivas 16 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicación 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños « […] la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución […].
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional17 ha estimado que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución cuando: (i) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En conclusión, es factible que una providencia judicial sea susceptible de cuestionarse por medio de la acción de tutela cuando desconozca o aplique indebida e irrazonablemente los postulados previstos por la Constitución, pues a las autoridades judiciales no les es dable en su labor apartarse de las disposiciones previstas en ella, dado que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce un valor normativo superior a los preceptos contenidos en la Carta Política.18 2.5.2.2.
Los defectos alegados El señor Juan Bautista Montero Bolaños alega que con la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Nariño el 27 de enero de 2021, se vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad e igualmente se incurrió en defecto fáctico por desconocimiento injustificado del precedente judicial, defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, al imponerle condena en costas sin mediar análisis alguno, más allá de indicar que el recurso de apelación había sido resuelto en su contra, y omitiendo que sus actuaciones están amparadas por la buena fe y la confianza legítima que surgió con ocasión de las reglas establecidas en la sentencia del 4 de agosto de 2010, sobre la inclusión de la totalidad de los factores devengados para calcular el ingreso base de liquidación de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, posición 17 Sentencias T-809 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-747 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-071 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 18 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, proceso número 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños que estaba vigente al momento en que presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la sentencia objeto de reproche el Tribunal consideró que se debía condenar en costas al accionante en primera y segunda instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en los artículos 365 y 366 del Código General del proceso y, en agencias en derecho porque actuó a través de apoderado, en razón a la no prosperidad del recurso de apelación que interpuso contra el fallo del 11 de julio de 2017, que dictó el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto.
Al respecto hizo el siguiente pronunciamiento. […] De acuerdo con el art. 188 del C.P.A. y C.A. habría lugar a condena en costas en la sentencia y para su imposición debe acudirse a la regulación establecida en el Código General del Proceso. a) Así, conforme al art. 365 del CGP en los procesos y actuaciones en que haya controversia se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. b) Correlativamente los artículos 361 y 366 ídem, establecen que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente. […] c) Es entonces que habrá de indicarse que la condena en costas es una carga de estirpe objetivo y que se impone a la parte vencida en el proceso, sin que sea dable examinar la conducta o proceder subjetivo de esa parte; luego no puede consultarse, respecto de ella, la conducta observada en el curso del proceso, si obró o no con temeridad, o de buena o mala fe.
No es dado que el juez realice un juicio de valor respecto del comportamiento procesal de la parte vencida en el proceso, para establecer si le condena o no en costas; basta con advertir que se trata de la parte vencida en el debate procesal para impartirle condena en costas. […] Es entonces que la condena en costas, conforme al art. 365 del CGP, se impone a la parte vencida, es un criterio objetivo; por esta razón no hay lugar a examinar 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños si las partes actuaron de mala fe o con temeridad (criterio subjetivo). d) Correlativamente para liquidar las costas, debe verificarse de manera objetiva los gastos acreditados en el proceso, como son: copias, desgloses, certificaciones, autenticaciones, notificaciones y similares e) Ahora, frente a las Agencias en Derecho para su fijación debe aplicarse el Acuerdo respectivo expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que regula tal temática[…]. […] Tratándose de fijación de un parámetro (mínimo y máximo) debe acudirse entonces a lo dispuesto en el art. 366 núm. 4º del CGP, cuando establece que el juez tendrá en cuenta además la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
Pues bien, en lo que se refiere a la condena en costas, la Subsección en sentencia de 17 de septiembre de 2020,19 hizo las siguientes precisiones: En la sentencia ordinaria de 7 de noviembre de 2019, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, expediente 15001-23-33-000-2014-00175-01 (3791-15), la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver sobre la pretensión de nulidad de unos actos sancionatorios proferidos por la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá y la Procuraduría Regional de Boyacá, confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda, y al resolver sobre la condena en costas, indicó lo siguiente: En cuanto a la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este Despacho y la Corporación ya lo ha analizado con detenimiento.
Atendiendo esa orientación y de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, no se condenará a la parte recurrente en costas de segunda instancia, toda vez que, aunque el recurso de apelación le fue desfavorable, no se comprobó la causación de las mismas, dado que la parte demandada no ejerció actuación en esta instancia. Se advirtió que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial sostenido por la Subsección, aunque el recurso de apelación fue desfavorable a la parte recurrente, no era procedente condenar en costas en tanto que no se comprobó su causación por cuanto la parte demandada no ejerció actuación alguna en la instancia. Dicho criterio jurisprudencial fue adoptado por la Subsección A de la Sección Segunda 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación 11001-03-15-000-2020-01978-01.
Actor. José Antonio Coral Arcos. Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños del Consejo de Estado, a partir de la sentencia del 7 de abril de 201620, en la que se resaltaron los siguientes aspectos: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […] Sin embargo, en lo que corresponde con el elemento valorativo, la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo, a partir de la sentencia del 16 de julio de 2015,21 ha considerado lo siguiente: Para determinar si se debe condenar en costas a la parte vencida en un proceso, el juez deberá valorar si en el expediente se encuentra acreditada la causación de gastos ordinarios y con ocasión de la representación judicial dentro del proceso, esto en concordancia con lo previsto en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, que en su tenor literal señala: «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de si comprobación».
Además, esta Subsección en reiterados pronunciamientos ha considerado que debe también tenerse en cuenta, la conducta de la parte vencida, y establecer si actuó con temeridad o mala fe. Quiere decir lo anterior, que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido clara en sostener que, con el cambio de legislación en materia de lo contencioso administrativo, el criterio para la condena en costas varió, pues mientras que en el Código Contencioso Administrativo se hablaba de un «criterio subjetivo», en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció un «criterio objetivo valorativo».
Criterio «objetivo» enmarcado en el hecho de que en toda sentencia se debe disponer sobre la condena en costas, según lo dispuesto en el artículo 365, numeral 8 del Código General del Proceso; y «valorativo», en cuanto a la obligación de revisar su 19 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños comprobación. Sin embargo, en cuanto al criterio valorativo existe discrepancia, pues mientras que en la Subsección A se advierte que en la comprobación de la causación de las costas no se incluye la mala fe o temeridad de las partes, en la Subsección B se considera que debe tenerse en cuenta la conducta de la parte vencida, y establecer si actuó con temeridad o mala fe.
En ese orden de ideas, aunque en toda sentencia se debe hacer referencia a la condena en costas, en materia de comprobación en su causación hay criterio de diferenciación en la Sección Segunda del Consejo de Estado, por tanto, no existe una postura unificada en la materia. Ahora, en sentencias de tutela del 25 de julio de 2019, del 15 de agosto de 2019, de 24 de octubre de 2019, y del 24 de febrero de 2022, la Sala conoció casos de providencias judiciales en los que los accionantes se vieron afectados por la imposición de condena en costas con ocasión del cambio jurisprudencial surgido en materia de reliquidación pensional.
En las referidas decisiones, la Sala mayoritaria siguió el criterio definido en el fallo de tutela del 11 de abril de 2019, expediente 2018 04595 01, en la que se optó por dar prevalencia a los postulados constitucionales de confianza legítima y buena fe y, en consecuencia, proteger el derecho de acceso a la administración de justicia de aquel pensionado que se vio perjudicado como consecuencia del cambio jurisprudencial.
Lo anterior, porque resulta de elemental importancia el hecho de que para la fecha en que fue promovido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho existía una línea jurisprudencial definida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, que motivó la interposición del medio de control con el fin de acceder al derecho que la jurisprudencia concedía y del que muchos pensionados resultaron beneficiados, pero que al momento de ser resuelto el asunto en segunda instancia —27 de enero de 2021—, la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo del 28 de agosto de 2018 definió nuevas líneas de interpretación en 20 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños torno a los factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación pensional.
En dichas oportunidades, la Sala mayoritaria concluyó que el cambio jurisprudencial que en materia de IBL se surtió, no podía endilgarse como carga al demandante cuando este actuó conforme a la confianza legítima y buena fe de que sus pretensiones serían acogidas. De manera que, en esos casos, debían prevalecer tales principios constitucionales sobre la sustancialidad de la norma fundada únicamente en la derrota de las pretensiones.
Así las cosas, la línea jurisprudencial a la que se hizo referencia resulta aplicable en el asunto sub lite y permite amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante; por consiguiente, se dejará sin efectos la condena en costas, toda vez que el mecanismo constitucional se ejerció para controvertir la decisión de 27 de enero de 2021, expedida en un escenario donde la definición de los factores a incluir para la reliquidación pensional se regían por lo dispuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, el cual se modificó con la emisión de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala amparará el derecho al acceso a la administración de justicia del señor Juan Bautista Montero Bolaños, en consecuencia, se dejará sin efectos el ordinal segundo de la providencia del 27 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual le impuso condena en costas en ambas instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Amparar el derecho de acceso a la administración de justicia del señor 21 Radicado: 11001 03 15 000 2022 00848 00 Demandante: Juan Bautista Montero Bolaños Juan Bautista Montero Bolaños, en consecuencia, dejar sin efectos el ordinal segundo de la sentencia del 27 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual le impuso condena en costas al accionante, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. En caso de que no fuere impugnada la presente providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Con salvamento de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAM