CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ Y OTRAS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Carácter subsidiario del amparo.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por María Patricia Tobón Yagarí, Sandra Viviana Alfaro Yara y Andrea Nathalia Romero Figueroa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 22 de diciembre de 2023, María Patricia Tobón Yagarí, Sandra Viviana Alfaro Yara y Andrea Nathalia Romero Figueroa, en nombre propio, formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre y al patrimonio, así como los principios de tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, confianza legítima en el sistema judicial y buena fe, que alegaron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín al proferir los autos del 29 de mayo, 2 de junio, 7 y 13 de julio, 24 y 28 de agosto y 24 y 30 de octubre de 2023, que impusieron unas sanciones por desacato con ocasión de la acción de tutela 1 que Jorge Orlando Mendoza 1 Identificado con número de radicado: 05001-33-33-030-2023-00069-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia Rodríguez interpuso contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV.
También reprocharon el auto del 16 de noviembre de 2023 que negó una solicitud de inaplicación de las sanciones. En virtud del amparo, se pide ordenar a las autoridades judiciales accionadas inaplicar las sanciones y estudiar el cumplimiento de las órdenes impuestas en sentencias del 13 de marzo y 26 de abril de 2023, además de conminar a las autoridades «a que acate[n] y aplique[n] los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato». 2.
Hechos relevantes El señor Jorge Orlando Mendoza Rodríguez interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, petición y reparación administrativa, pues la autoridad no le había informado la fecha de pago de la indemnización administrativa reconocida, a pesar de su condición de víctima del desplazamiento forzado.
En sentencias del 13 de marzo y 26 de abril de 2023, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia ampararon los derechos fundamentales de petición, debido proceso, reparación administrativa y protección especial de las víctimas de la violencia de Jorge Orlando Mendoza Rodríguez y, en consecuencia, ordenaron a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV que indicara al accionante «el período de tiempo o fecha cierta en la cual se le realizará el pago o entrega de la Indemnización Administrativa, reconocida mediante la Resolución No. 04102019-497959 del 13 de marzo de 2020 y Resolución No.04102019-1408136 del 12 de noviembre de 2021».
Jorge Orlando Mendoza Rodríguez solicitó la apertura de varios incidentes de desacato, pues estimó que la UARIV no ha cumplido lo ordenado. Dichos incidentes fueron resueltos así: (i) en autos del 29 de mayo y 2 de junio de 2023, se declaró que la UARIV incurrió en desacato y se impuso sanción de 1 SMLMV a María Patricia Tobón Yagarí, Directora General de la entidad;
(ii) en autos del 7 y 13 de julio de 2023, 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia se impuso nueva sanción por desacato de 1 SMLMV a María Patricia Tobón Yagarí y a Andrea Nathalia Romero Figueroa, Directora Técnica de Reparaciones de la entidad;
(iii) en autos del 24 y 28 de agosto de 2023, se impuso nueva sanción por desacato de 1 SMLMV a María Patricia Tobón Yagarí y a Sandra Viviana Alfaro Yara, nueva Directora Técnica de Reparaciones, y (iv) en autos del 24 y 30 de octubre de 2023 se impuso sanción por desacato de 10 SMLMV a María Patricia Tobón Yagarí y a Sandra Viviana Alfaro Yara.
La UARIV radicó múltiples intervenciones en los trámites incidentales de desacato y solicitudes de inaplicación de las sanciones impuestas, con fundamento en la imposibilidad jurídica de asegurar una fecha cierta para la entrega de la indemnización administrativa, ya que esta depende de un Método Técnico de Priorización y el solicitante no cumple con las condiciones previstas para priorizar su caso.
En auto del 16 de noviembre de 2023, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación, pues estimó que no se ha acreditado el cumplimiento de la orden de tutela. 3. Fundamentos de la solicitud Las solicitantes sostienen que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues incurrieron en desconocimiento del precedente, en violación directa de la Constitución y en los defectos sustantivo y fáctico.
Afirman que las Resoluciones n°. 04102019-497959 del 13 de marzo de 2020 y n° 04102019-1408136 del 12 de noviembre de 2021 contenían respuesta de fondo a la petición del señor Mendoza Rodríguez, pues reconocieron la medida de indemnización administrativa. Agregan que no se tuvo en cuenta la imposibilidad de brindar la fecha exacta, plazo o turno de pago de la indemnización administrativa a Jorge Orlando Mendoza Rodríguez, ya que el puntaje mínimo definido por el Método Técnico de Priorización para acceder a la indemnización en 2023 era de 38.9898 y el señor Mendoza Rodríguez obtuvo puntajes de 38.1933 y 36.0427.
En esa medida, indican que la UARIV aplicará el MTP en vigencia de 2024 para determinar la priorización del pago de su indemnización. Las circunstancias anotadas se ajustan al debido proceso administrativo y al trámite previsto en la Resolución 1049 de 2019, en atención a que 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia la UARIV no puede indemnizar simultáneamente a más de 9 millones de víctimas y se encuentra en crisis presupuestal.
Sostienen que las ordenes de tutela son «desproporcionadas y por fuera de las reglas emanadas por la Corte Constitucional y del procedimiento ya reglado, que deben ser objeto de análisis y revocatoria». Según lo expuesto, afirman que las autoridades judiciales no atendieron el criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia SU-034 de 2018, según el cual los jueces pueden modular las órdenes de tutela para garantizar su efectivo cumplimiento.
Asimismo, no valoraron las razones expuestas por la UARIV en múltiples intervenciones sobre la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela o sobre el debido proceso administrativo. 4. Trámite procesal El 22 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la UARIV y a Jorge Orlando Mendoza Rodríguez, en calidad de terceros con interés. Los intervinientes fueron notificados en debida forma y guardaron silencio.
Sin embargo, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín aportó copia digital del expediente de tutela rad. n°. 05001-33-33-030-2023-00069-00. En el expediente aportado, se advierte que el 20 de febrero de 2024 el señor Mendoza Rodríguez radicó nueva solicitud de incidente de desacato, actualmente en trámite. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra los autos que impusieron sanciones por desacato y negaron la inaplicación de esas sanciones en una acción de tutela. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia La Corte Constitucional ha precisado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actuaciones judiciales bajo trámite, ya que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento, salvo que esos mecanismos no existan o se pretenda evitar un perjuicio irremediable6.
Caso concreto Las providencias reprochadas impusieron sanción por desacato, ya que estiman que la UARIV no ha dado cumplimiento a la orden de tutela de otorgar una fecha cierta para la entrega de la indemnización administrativa del señor Mendoza Rodríguez, por ello, persiste la vulneración de su derecho fundamental de petición. Además, en auto del 24 de agosto de 2023 el Juzgado Tercero Administrativo de Medellín compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación por la posible comisión del delito de fraude a resolución judicial.
La UARIV intervino en múltiples ocasiones para solicitar que se desestime el desacato o se levanten las sanciones impuestas, con fundamento en que mediante Resoluciones n°. 04102019-497959 del 13 de marzo de 2020 y n° 04102019-1408136 del 12 de noviembre de 2021 reconoció indemnización administrativa a favor del señor Mendoza Rodríguez.
Sin embargo, como no se satisface el puntaje previsto en el Método Técnico de Priorización para la entrega de la reparación, alegó la imposibilidad jurídica de determinar una fecha cierta de entrega. Las autoridades judiciales desestimaron este argumento, pues la orden no fue condicionada a la aplicación del método técnico de priorización y los informes de la UARIV no permiten determinar un período o fecha cierta, lo que constituye una respuesta parcial e indeterminada a la petición del señor Mendoza Rodríguez.
La Sala advierte que los argumentos presentados por las solicitantes se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-695 de 2015, C.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia En atención al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la sanción por desacato se impone «por el mismo juez» mediante trámite incidental y es objeto de consulta ante el superior jerárquico.
El estudio del grado jurisdiccional de consulta se limita a lo desfavorable al sancionado, ya que esa oportunidad no está prevista como un medio de impugnación de la decisión, sino como un control automático del superior funcional sobre la legalidad de la sanción impuesta en desacato. En atención a esas disposiciones, las autoridades judiciales accionadas son competentes para estudiar el eventual incumplimiento de la orden de tutela y la eventual negligencia o renuencia de los funcionarios encargados y expusieron las razones por las que estimaron que la UARIV incurrió en un incumplimiento susceptible de sanción por desacato.
Además, las solicitantes cuestionan la viabilidad jurídica de las órdenes de tutela. Tales consideraciones deben ser abordadas por los jueces que profirieron esas órdenes y, conforme al ordenamiento jurídico, ejercen las medidas necesarias para su cumplimiento. Por demás, las sentencias que profirieron el amparo determinaron que «el accionante tiene derecho a recibir información clara y concreta acerca de cuándo tendrá acceso efectivo a la indemnización administrativa».
Adujeron que, conforme al inciso cuarto del artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019, la UARIV debe informar a la víctima solicitante el período de que dispone para el pago de la medida de indemnización, en todos los casos en los que proceda la entrega de la indemnización, y aclararon que ese deber legal no equivale a indicar una fecha para aplicar el método técnico de priorización. Además, citaron las sentencias T-450 de 2019 y T-205 de 2021 de la Corte Constitucional, según las cuales el sistema de priorización «no puede derivar en una práctica inconstitucional, consistente en restringir arbitraria y desproporcionadamente el acceso de un grupo particular de víctimas a las medidas de indemnización».
Las sentencias de tutela mencionadas no fueron seleccionadas para revisión de la Corte Constitucional7, de modo que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional. Además, con motivo de los incidentes de desacato, las autoridades judiciales accionadas no han advertido la necesidad de modular o modificar las órdenes de 7 Según consulta a la Secretaría de la Corte Constitucional, la Sala advierte que, en auto del 30 de junio de 2022, la Sala de Selección de Tutelas n°: 6 no seleccionó para revisión el expediente T-9.429.684 de Jorge Orlando Mendoza Rodríguez contra la UARIV. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00138-00 Solicitante: María Patricia Tobón Yagarí y otras Acción de tutela – sentencia de primera instancia amparo impuestas, de modo que la acción de tutela no puede ser utilizada para retomar una discusión ya resuelta por los jueces constitucionales.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de María Patricia Tobón Yagarí, Sandra Viviana Alfaro Yara y Andrea Nathalia Romero Figueroa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ