Radicado: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Demandada: Municipio de Santiago de Cali Temas: Predial.

Competencia temporal para determinar el tributo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 31 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que decidió1:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 4131.032.21.3347 del 18 de septiembre de 2017, 4131.032.21.10676 del 30 de noviembre de 2017 y 4131.032.21.10875 del 18 de diciembre de 2017, por medio de las cuales el DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI resolvió negar la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial unificado de las vigencias 2008, 2009 y 2010, a cargo del demandante, de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probada la prescripción de la acción de cobro respecto del impuesto predial unificado sobre el inmueble identificado con la matricula inmobiliaria No. 370- 87786, correspondiente a las vigencias 2008, 2009 y 2010 a cargo de la parte demandante, tal como se explicó en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la presente sentencia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El actor2 solicitó a la entidad demandada declarar la «prescripción de la acción de cobro» respecto del impuesto predial Unificado -IPU- de las vigencias 2006 a 2011. Por medio de Resolución nro. 4131.032.21.3347, del 18 de septiembre de 20173 el municipio declaró la prescripción de la acción de cobro frente a las vigencias 2006 y 2007, negó la petición respecto del 2009 y guardó silencio en cuanto a los periodos 2008, 2010 y 2011.

El anterior acto fue recurrido en reposición el 2 de octubre de 20174 y el 31 siguiente5 el actor presentó escrito en el que manifestó dar alcance a dicho recurso. Con Resolución nro. 4131.032.21.10676, del 30 de noviembre de 20176 la Administración resolvió negativamente el recurso de reposición -radicado el 2 de octubre de 2017- y 1 Índice 37 SAMAI de tribunal.

Condenó en costas: agencias en derecho que fijó un (1) salario mínimo mensual legal vigente. 2 En calidad de propietario común y proindiviso del inmueble con matrícula inmobiliaria nro. 370-87786 3 Folios 8 a 10 cp 4 Folios 12 a 17 cp 5 Folios 22 a 24 cp 6 Folios 26 a 28 cp Radicado: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 mediante Resolución nro. 4131.032.21.10875 del 18 de diciembre de 20177 rechazó por extemporáneo el escrito del 31 de octubre de 2017, al darle tratamiento de recurso contra el acto primigenio.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, la demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 86): 2.1 Se declare la caducidad de la acción de cobro del impuesto predial unificado por los años, 2008, 2009 y 2010, sobre el inmueble ubicado en la Av. 10 N Barrio El Bosque de la ciudad de Cali, inscrito bajo la matrícula inmobiliaria No. 370-87786 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali y bajo el No. predial J000100020000 en la oficina de Catastro de Cali y No. Predial Nacional 760010100021500460002000000002. 2.2 Se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 4131.032.21 3347 de 2017 de fecha 18 de septiembre de 2.017 notificada en forma personal el día 19 de septiembre de 2.017; de la Resolución No. 4131.032.21 10676 de 2.017, notificada en forma personal el día 15 de marzo de 2.018 y de la Resolución No. 41.31.032.21 10875 de 2017 notificada en forma personal el día 20 de abril de 2.018, por medio de las cuales se resolvió de fondo el RECURSO DE REPOSICIÓN presentado en contra de la Resolución No. 4131.032.21 3347 de 2017 de fecha 18 de septiembre de 2.017 notificada en forma personal el día 19 de septiembre de 2.017, por medio de las cuales se negó la solicitud de DECLARACION DE PRESCRIPCIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO, por las vigencias correspondientes a los año 2008, 2009 y 2010 liquidados (sic) sobre el inmueble ubicado en la Av. 10 N Barrio El Bosque de la ciudad de Cali, inscrito bajo la matrícula inmobiliaria No. 370-87786 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali y bajo el No. predial J000100020000 en la oficina de Catastro de Cali y No. Predial Nacional 760010100021500460002000000002, inmueble del cual mi representado es su propietario en común y en proindiviso, cuyos linderos generales y especiales y demás especificaciones se encuentran consignados en la Escritura Pública No. 4.100 del 17 de noviembre de 2.006, otorgada en la Notaría 21 del Círculo de Cali. 2.3.

Que como consecuencia de lo anterior, se declare que ha operado la prescripción extintiva de la obligación tributaria por concepto del impuesto predial unificado por los años 2008, 2009 y 2.010 sobre el predio J000100020000, inscrito en la oficina de Catastro de Cali y bajo el No. Predial Nacional 760010100021500480002000000002 inmueble del cual es su propietario en común y en proindiviso. 2.4.- Que como consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho a su favor, se ordene al municipio de Santiago de Cali, dejar sin efectos cualquier liquidación oficial de oficio que se haya realizado por concepto del impuesto predial unificado por los periodos 2008, 2009 y 2010, y, por lo tanto, proceder a liquidar dicho impuesto por las vigencias de otros periodos, si a ello hubiere lugar en caso de que no se haya realizado el pago. 2.5.- Que en caso de que se decreten medidas cautelares dentro del proceso de cobro coactivo, se ordene a la Oficina Técnica Operativa de Cobro Coactivo o quien haga sus veces, el levantamiento de las mismas, toda vez que por cursar esta acción contenciosa, las mismas son improcedentes e inoperantes tales medidas. 2.6.- Que se ordene el pago de las costas y agencias en derecho que se ocasionen con el proceso.

Invocó como normas vulneradas los artículos 2 de la Constitución Política, 66, 67, 68, 69, 72 y 73 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), 12 a 18, 86, 89, 98, 165, 166 y 167 del Decreto municipal 139 del 28 de febrero de 2012, así como los artículos 817 y 818 del ET (Estatuto Tributario), bajo el siguiente concepto de violación (ff. 91 a 101): 7 Folios 32 a 33 cp Radicado: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El documento radicado el 31 de octubre de 2017 no fue un recurso sino un escrito que dio alcance al recurso de reposición, por lo que adolece de falsa motivación la resolución que lo rechazó por extemporáneo.

Como en el municipio de Santiago de Cali no hay obligación de presentar liquidación privada del impuesto predial, a partir del 1.° de enero de cada año la Administración debe emitir liquidación del tributo, momento desde el cual se cuenta la «prescripción de la acción de cobro». En cuanto a los periodos 2008 y 2010 se encuentra prescrita tal acción porque la Administración no ejerció potestad.

Respecto de la vigencia 2009, igualmente hay prescripción y, pese a que en el acto que resolvió su petición, según la entidad, habría emitido una liquidación oficial, en todo caso sería extemporánea. Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora8. Concretó su censura en que para la contabilización del término de la prescripción de la acción de cobro debe existir una liquidación oficial debidamente ejecutoriada, pues a partir de dicha ejecutoria se cuentan los cinco años previstos en el artículo 166 del decreto municipal 139 de 2012.

Frente a las vigencias 2008 y 2010 dijo que no se evidencia el inicio de acción de cobro y que se solicitó a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales certificar la existencia de liquidación oficial. En cuanto al periodo 2009, adujo que como el municipio expidió liquidación oficial el 1° de agosto de 20149, no se encuentra prescrita la acción porque el acto quedó ejecutoriado el 09 de febrero de 2016 y el término de los cinco años se extendió hasta el 09 de febrero de 2021.

Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada10. Expuso que como en el municipio el IPU no era declarable, el término de la «prescripción de la acción de cobro» se cuenta desde que la obligación se hizo exigible i.e. a partir de enero de cada año, porque una interpretación contraria implicaría que quedara al libre albedrío del sujeto activo la expedición del acto de determinación del tributo para cobrarlo en cualquier tiempo, tal como fue previsto por esta Corporación en sentencias de 23 de octubre de 201411 y 2 de marzo de 201712.

De esa forma, operó la prescripción alegada porque está demostrado que la Administración no efectuó cobro coactivo alguno respecto de las vigencias 2008 y 2010, y aunque aduce que frente al periodo 2009 se profirió la liquidación oficial el 1.° de agosto de 2014, no se aportó prueba de ello. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del tribunal y la condena en costas13.

Al efecto, reiteró lo aducido en la contestación de la demanda sobre la contabilización de la prescripción; que por las vigencias 2008 y 2010 no se evidencia el inicio de acción de cobro y que se solicitó a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales certificar la existencia de liquidación oficial. En cuanto al periodo 2009, dijo que como el municipio expidió liquidación oficial el 1° de agosto de 201414, no se encuentra prescrita la acción porque el acto quedó ejecutoriado el 09 de febrero de 2016 y el término de los cinco años se 8 Índice 24 SAMAI del tribunal 9 No aportada, no obra en el expediente. 10 Índice 37 SAMAI del tribunal.

Condenó en costas: agencias en derecho que fijó un (1) salario mínimo mensual legal vigente. 11 Exp. 18818, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 12 Exp. 20537, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 13 Índice 40 SAMAI del tribunal 14 No aportada, no obra en el expediente. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 extendió hasta el 09 de febrero de 2021.

Y sobre las costas adujo no estar acreditada en el expediente su causación. Pronunciamientos finales La demandante reiteró lo expuesto en la demanda y manifestó que debe condenarse en costas a la parte vencida en juicio. La demandada y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos demandados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por entidad demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas, al considerar que operó la «prescripción de la acción de cobro» del impuesto predial unificado correspondiente a las vigencias 2008, 2009 y 2010.

Preliminarmente, la Sala pone de presente que no emitirá pronunciamiento respecto de la «prescripción de la acción de cobro» de las vigencias 2008 y 2010 comoquiera que al efecto el municipio demandado no planteó reparo concreto contra la decisión del tribunal, pues se limitó a informar que no inició cobro coactivo alguno y que solicitó a la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales certificar la existencia de liquidación oficial15. 2- En ese orden, corresponde establecer si operó la «prescripción de la acción de cobro» respecto del impuesto predial unificado correspondiente al año 2009.

El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos acusados debido a que operó la «prescripción de la acción de cobro» de esa vigencia fiscal. Eso porque, como en el municipio funcionaba el sistema de facturación y no el de declaración privada, acorde con la jurisprudencia de esta Corporación, debía aplicarse el término de «prescripción de la acción de cobro» de cinco años contados desde que la obligación se hizo exigible i.e. a partir de enero de cada año, porque una interpretación contraria implicaría dejar al libre albedrío del sujeto activo la expedición del acto de determinación del tributo para cobrarlo en cualquier tiempo.

Así, al ser exigible el tributo de ese periodo desde el 1.° de enero de 2009, operó la prescripción el 1.° de enero de 2014, sin que el municipio haya demostrado haber emitido la liquidación oficial a que aludió en la contestación de la demanda. En contraste y oposición la entidad demandada insistió en que para la contabilización del término de «prescripción de la acción de cobro» debe existir una liquidación oficial ejecutoriada, a partir de la cual se cuentan los cinco años previstos en el artículo 166 del decreto municipal 139 de 2012.

Por ello, como respecto del año 2009 el municipio expidió liquidación oficial el 1° de agosto de 2014, entendió no encontrarse prescrita la acción pues el acto quedó ejecutoriado el 09 de febrero de 2016 y el término de los cinco años se extendió hasta el 09 de febrero de 2021. 3- Como lo ha precisado esta Corporación16, existen dos modelos del recaudo de los tributos, uno es el de la declaración privada por parte del obligado tributario y el otro es el que opera cuando la administración emite el acto de liquidación. En el municipio de Santiago de Cali para el periodo objeto de análisis, el impuesto predial se causaba el 1.º de enero de cada año y para su cobro se adoptó el sistema de facturación, con lo cual el 15 En los mismos términos de la contestación de la demanda. 16 Sentencia del 02 de marzo de 2017 (exp. 20537, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) Radicado: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sujeto pasivo no debía autodeclarar, sino que le correspondía a la autoridad tributaria liquidar el impuesto y establecer las fechas para su pago.

Ahora bien, la prescripción de la acción de cobro es un concepto ligado a la oportunidad para ejercitar el cobro de una deuda exigible i. e. que conste en título ejecutivo. De esa manera, como el cargo de la demandante alude a la oportunidad para liquidar el tributo por parte de la autoridad, el mismo atañe a la competencia temporal para determinar la obligación que no se autoliquida sino que opera a instancia de la Administración, por lo que no es aplicable al caso concreto el concepto de prescripción de la acción de cobro, dada la inexistencia de una deuda exigible.

Tampoco son aplicables las oportunidades fijadas en el ordenamiento tributario para expedir liquidaciones oficiales de revisión o de aforo que contemplan el deber de declarar como presupuesto de la actuación administrativa, comoquiera que la normativa municipal no preveía para la vigencia 2009 la obligación de declarar el tributo. En ese orden, tratándose de la potestad que tiene la Administración de determinar tributos cuando estos no son declarables, el concepto atañe a la competencia temporal, que no a la prescripción de la acción de cobro.

Sobre este aspecto la Sección17 ha expresado que «técnicamente se está ante la figura de la caducidad de la competencia de la administración para la determinación de tributo», como en efecto lo ha considerado18. Al respecto, si bien la parte demandante y el Tribunal hacen referencia al término de cinco años de «prescripción de la acción de cobro», norma que no es aplicable al caso concreto, lo cierto es que la demanda y la decisión de primera instancia versan sobre la competencia temporal de la administración para determinar el impuesto predial, como se constata en el conteo del plazo a partir de la exigibilidad de la obligación tributaria.

Lo que difiere de la controversia planteada por el municipio en la apelación que se concreta en la acción de cobro del tributo, por cuanto solicita que el término inicie desde la expedición de la supuesta liquidación oficial. Al margen del término que aplicó el tribunal para determinar que la demandada incumplió con el plazo legal para adelantar la actuación, lo cierto es que subyace a ese análisis el hecho de que no hubo prueba de la liquidación y de su notificación. El municipio apelante al pretender desvirtuar la argumentación del a quo, reduce su reproche a reiterar lo aducido en la contestación de la demanda, pero no acredita la existencia y notificación del supuesto acto de liquidación de determinación de la obligación relacionada con el impuesto predial del año gravable 2009, toda vez que solo afirma que lo expidió y lo notificó sin soportar sus aseveraciones19. 17 Sentencia del 14 de julio de 2022 (exp. 26049, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 18 Sentencia del 12 de agosto de 2021 (exp. 24616, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 14 de julio de 2022 (exp. 26049, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) que reiteran la sentencia del 26 de noviembre de 2020 (exp. 22937, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), en la cual se señaló: «Sea lo primero destacar que el ordenamiento tributario y administrativo carecen de normas que rijan la caducidad de la competencia de la Administración tributaria para la determinación oficial de la contribución de contratos de obra pública.

Así, porque las oportunidades fijadas en el ET para expedir liquidaciones oficiales (v. g. de revisión o de aforo) contemplan el deber de declarar como un presupuesto necesario de la actuación administrativa, deber que no se impuso a los obligados de la figura tributaria aquí analizada. Tampoco son aplicables al caso las oportunidades establecidas en las normas fiscales y administrativas para adelantar procesos de cobro coactivo, ya que estos tienen por objeto obtener el pago de deudas exigibles (i. e. que consten en títulos ejecutivos), mientras que las actuaciones que se demandan apenas buscan establecer el monto de las deudas tributarias.

Dada la ausencia de reglas particulares que gobiernen la oportunidad dentro de la que correspondía liquidar administrativamente el tributo, la norma que rige el caso viene a ser el artículo 2536 del Código Civil (1), que fija los términos generales de prescripción que resultan aplicables para las actuaciones que carecen de regulación específica».

(1) Código Civil. Artículo 2536. Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. Modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).

Una vez interrumpida a renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término. 19 El acto no fue aportado por el municipio con los antecedentes administrativos y no reposa en el expediente documento que dé cuenta de su existencia ni su notificación. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561) Demandante: Huberto Torres Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Así las cosas, con independencia del término que haya aplicado el tribunal, lo cierto es que en nada cambia la decisión el reparo del apelante, pues aquella también se fundamentó en que no se probó la liquidación ni su notificación. Por consiguiente, no se encuentra demostrado que se haya proferido y notificado al contribuyente acto de liquidación del tributo20, por lo que la censura resulta insuficiente para desvirtuar la decisión del tribunal.

No prospera el cargo. 4- En cuanto a las costas -apeladas por el demandado- como no se encuentran acreditadas dentro del expediente, se levantarán las impuestas en primera instancia y, por la misma razón, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con lo previsto en el artículo 365.8 del CGP. En consecuencia, se revocará el ordinal tercero del fallo apelado -condena en costas-.

En lo demás, por las razones expuestas, se confirmará la referida providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia. En su lugar, se dispone: Tercero: Sin condena en costas. 2.

Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta Aclara voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN 20 Si bien en la demanda se alude a la supuesta liquidación, lo cierto es que el actor no manifiesta haberla conocido.