CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001032600020260011600 (74584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia y otro Referencia: Nulidad simple y controversias contractuales 1.
El Despacho1 procede a decidir sobre la admisión de la demanda de la referencia.
ANTECEDENTES 2. Andrés Ceballos Arango presentó demanda, con pretensiones de nulidad contra las Resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 expedidas por la Mesa Directiva del Congreso de la República, y de controversias contractuales sobre la validez del contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena, cuyo objeto es adelantar la convocatoria pública previa a la elección del Contralor General de la República 2026-2030. 3.
Al efecto, formuló las siguientes pretensiones2: “PRIMERA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 003 del 21 de enero de 2026 de la Mesa Directiva del Congreso de la República, por las causales y por los motivos que se exponen en el acápite de Concepto de la Violación. SEGUNDA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución sin número del 29 de enero de 2026 de la Mesa Directiva, mediante la cual se seleccionó a la Universidad de Cartagena.
TERCERA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 004 del 30 de enero de 2026 de la Mesa Directiva. CUARTA – PRINCIPAL. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 005 del 6 de marzo de 2026 de la Mesa Directiva, por desconocimiento de los principios de seguridad jurídica, irretroactividad y debido proceso, al haber modificado reglas esenciales del concurso con posterioridad a su inicio.
QUINTA – CONSECUENCIAL. DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA del Contrato Interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena, por configurarse las causales de los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993: (i) celebrarse contra expresa prohibición constitucional y legal — artículo 33 de la Ley 996 de 2005—;
(ii) celebrarse contra expresa prohibición legal sobre certificaciones de calidad como documento habilitante (parágrafo 2° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007); y (iii) celebrarse con desviación de poder. SEXTA – CONSECUENCIAL. ORDENAR las restituciones mutuas a que haya lugar entre las partes contratantes en los términos del artículo 48 de la Ley 80 de 1993. 1 El asunto es de conocimiento del magistrado ponente, a quien le compete decidir sobre la admisión de la demanda, según el numeral 3 del artículo 125 del CPACA. 2 Se realiza una transcripción literal, incluso con errores.
Radicación: 11001032600020260011600 (74584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia y otro Referencia: Nulidad simple y controversias contractuales 2 SÉPTIMA – CONSECUENCIAL. ORDENAR al Congreso de la República retrotraer el proceso de Convocatoria Pública para la elección del Contralor General de la República 2026-2030 hasta la etapa inmediatamente anterior a la expedición de la Resolución No. 003 de 2026, y proceder a rehacer la selección de la IES bajo una modalidad de selección contractual válida (licitación pública, concurso de méritos o, en su defecto, contratación pública conforme a la Ley 1904 de 2018 que respete íntegramente los principios constitucionales y la Ley de Garantías Electorales).
OCTAVA. ORDENAR la publicación de la sentencia en los sitios web del Senado de la República, de la Cámara de Representantes y de la Universidad de Cartagena. NOVENA. COMPULSAR copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República (esta última con un sustituto natural ad hoc, por evidente conflicto de interés) para que adelanten las investigaciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar.
DÉCIMA. CONDENAR a las entidades demandadas al pago de las costas y agencias en derecho conforme al artículo 188 del CPACA”. CONSIDERACIONES 4. Para decidir, el Despacho estudiará la naturaleza de las pretensiones y la posibilidad de tramitarlas conjuntamente. Luego, analizará -en concreto- el cumplimiento de los requisitos para la admisión de la demanda.
La integración del petitum y la posibilidad de tramitarlo en un expediente 5. El libelo introductorio en referencia contiene dos grupos de pretensiones3, a saber: (i) unas de nulidad, orientadas a cuestionar la legalidad de las Resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 de la Mesa Directiva del Congreso de la República; y (ii) otras de controversias contractuales, dirigidas a que se declare la nulidad absoluta del contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena y, como consecuencia, ordenar restituciones mutuas y retrotraer la actuación para que se seleccione nuevamente a una institución de educación superior. 6.
De conformidad con el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la demanda podrán acumularse pretensiones de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, las relativas a contratos y a reparación directa, siempre que sean conexas entre sí y se cumplan lo siguiente: (i) que el juez sea competente para conocer de todas, pero, si se acumulan de nulidad con cualquier otra, entonces será competente el juez de la nulidad;
(ii) que no se excluyan entre sí, salvo que se formulen como principales y subsidiarias; (iii) que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas; y (iv) que todas deban adelantarse por el mismo procedimiento. 7. En tal contexto, es factible advertir -en este momento- que no se satisface el último requisito referido, toda vez que las pretensiones acumuladas en este asunto no se 3 Índice 2 del aplicativo Samai.
El mismo actor advierte que la demanda contiene pretensiones de nulidad simple, en punto a las resoluciones demandadas, y pretensiones de controversias contractuales, en relación con el contrato interadministrativo. Radicación: 11001032600020260011600 (74584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia y otro Referencia: Nulidad simple y controversias contractuales 3 pueden surtir, en estricto sentido, bajo el mismo procedimiento.
En efecto, el trámite previsto para las de nulidad simple es de única instancia, en atención a lo señalado en el artículo 149 del CPACA4, mientras que las de controversias contractuales corresponden a uno de doble instancia, en los términos de los artículos 1535 y 1556 ibidem (con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021)7. 8. Así, para este caso, de la nulidad simple debe conocer privativamente el Consejo de Estado, por atañer a actos administrativos generales de autoridad del orden nacional, y de la controversia contractual los juzgados administrativos en primer grado, en tanto el contrato estatal objeto de la controversia no excede, en su valor, de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes8. 9.
En esta medida, se itera, las pretensiones de nulidad y controversias contractuales formuladas no son acumulables, en tanto el primer grupo debe tramitarse en un único grado jurisdiccional y el segundo se adelanta en un juicio de doble instancia. Permitir su conducción conjunta implicaría, por ejemplo, una vulneración al derecho que le asiste a las partes de recurrir la decisión que se adopte en primera instancia en relación con los cargos formulados contra el contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena. 10.
Por los motivos expuestos, el Despacho ordenará escindir las pretensiones relacionadas con el acuerdo de voluntades9 y las remitirá a los Juzgados 4 “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: / 1.
De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos (…)” 5 “Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)” 6 “Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 5.
De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 7 En lo que atañe a la acumulación de pretensiones cuyo trámite corresponde a la doble instancia con aquellas que deben ventilarse en única instancia, esta Corporación ha sostenido que ello resulta improcedente: “Ahora, señalado lo anterior, es necesario advertir que en la demanda se acumulan de manera indebida las pretensiones de nulidad contra actos de carácter general con las de nulidad y restablecimiento del derecho frente a decisiones administrativas particulares, por cuanto no se cumple el requisito contenido en el numeral 4.° del artículo 165 del CPACA, esto es, que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. / Lo anterior, teniendo en cuenta que en lo que se refiere a la nulidad sobre los apartes de los actos expedidos por la autoridad del orden nacional y al ser ese asunto competencia del Consejo de Estado (artículo 149 numeral 1.°), se agota en única instancia, mientras que las reclamaciones sobre nulidad y restablecimiento del derecho por corresponder su conocimiento a los juzgados administrativos (artículo 155 numeral 2.°), se tramitan en dos instancias, por lo que se concluye que el trámite en ambos casos no es el mismo”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 18 de julio de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2022-00334-00 (2717- 2022. C.P.: William Hernández Gómez. Véase, igualmente, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 3 de febrero de 2025. Exp. 70.925.
C.P.: Fernando Alexei Pardo Flórez. 8 Corresponde a $250000.000. Folios 2 y 7 del índice 2 del aplicativo Samai. Téngase en cuenta que el accionante pretende que se ordene las restituciones mutuas. En todo caso, se advierte que esta información deberá ser confirmada y valorada por el juez competente. 9 Pretensiones quinta, sexta y séptima.
Folio 10 del índice 2 del aplicativo Samai. Radicación: 11001032600020260011600 (74584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia y otro Referencia: Nulidad simple y controversias contractuales 4 Administrativos de Cartagena -reparto10, para que califique la demanda y se pronuncie sobre su admisión, sin perjuicio de definir la competencia por el factor territorial. 11.
Por su parte, comoquiera que esta Corporación es competente para conocer, en única instancia, de las pretensiones de nulidad, pasará a estudiar si se cumplen los presupuestos legales para su admisión. Sobre el ejercicio oportuno del derecho de acción 12. De acuerdo con el literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otros eventos, cuando “[s]e pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…)”.
Por su parte, el literal c) del numeral 2 del artículo 164 ejusdem prevé que “[c]uando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso (…)” (se destaca). 13.
En ese sentido, como en el presente caso se pretendería la nulidad de actos previos al perfeccionamiento del contrato interadministrativo, a este litigio le sería aplicable el referido plazo para demandar. Sin embargo, si bien en el capítulo del libelo introductorio denominado “Pruebas”11, el actor manifestó que adjuntaba “el link donde obra la totalidad de las pruebas documentales”, una vez verificado el enlace del drive aportado para tal efecto, se evidencia que no es de acceso abierto.
Así, en este momento, ante la imposibilidad de consultar esos instrumentos, no es factible determinar el presupuesto de la presentación oportuna de la demanda. En esa medida, con el fin de estudiar ese requisito, la demanda se inadmitirá para que el accionante aporte los actos y las constancias de su publicación. Esos documentos también permitirán definir a cuál Sección del Consejo de Estado le atañe, por especialidad temática, tramitar la demanda.
Análisis del cumplimiento de los requisitos de la demanda 14. El artículo 162 del CPACA establece que la demanda deberá contener: “1. La designación de las partes y de sus representantes. / 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. / 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. / 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. / 5. La petición de las pruebas 10 De conformidad con el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 28 del CGP, en los procesos de controversias contractuales la competencia por factor territorial se determina según el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.
En este caso, conforme a lo relatado en la demanda (folios 6 a 8 del índice 2 del expediente digital Samai), la Universidad de Cartagena sería la responsable de adelantar la convocatoria pública con quienes aspiran a ocupar el cargo de Contralor General de la República, por lo que, preliminarmente, el Despacho advierte que las obligaciones principales del contrato interadministrativo se ejecutarían en Cartagena. 11 Folios 25 a 28 del índice 2 del aplicativo Samai.
Radicación: 11001032600020260011600 (74584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia y otro Referencia: Nulidad simple y controversias contractuales 5 que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. / 6.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. / 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. / 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. / En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal e limitará al envío del auto admisorio al demandado”12. 15.
A su vez, el numeral 1 del artículo 166 del Código en mención señala que la demanda deberá acompañarse con la “[c]opia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.” 16. Por lo dicho en el acápite anterior, sobre la imposibilidad de ingresar al link que contendría los anexos, se observa que no se cumplieron las exigencias señaladas en el numeral 4 del artículo 162 ni en el numeral 1 del artículo 166 ibidem.
En estas circunstancias, la demanda deberá ser subsanada, en el sentido de que el accionante allegue la documentación exigida por la ley. 17. Adicionalmente, conforme a los numerales 2 a 4 del artículo 162 del CPACA, y considerando que las pretensiones de controversias contractuales no son de competencia de esta Corporación, la parte actora deberá precisar e incorporar en el escrito de subsanación las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho, limitándose exclusivamente a lo relativo a la nulidad de las resoluciones acusadas. 18.
Además, de acuerdo con el numeral 8 del artículo 162 ibidem, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, el Despacho advierte que el accionante no aportó constancia del envío de la demanda y sus anexos a los sujetos demandados. Solo se allegó captura de pantalla de un correo electrónico de envío, cuyos destinatarios no se logran evidenciar en su totalidad.
Por lo tanto, se le requiere para que aporte la constancia de haber enviado la demanda y sus anexos a todos los accionados. 19. Finalmente, en los términos del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, la parte actora deberá acreditar ante esta Corporación, en el plazo referido en el siguiente párrafo, que remitió el escrito de subsanación a las entidades demandadas. 20.
De conformidad con el artículo 170 del CPACA, el accionante tendrá un término de diez (10) días para la subsanación de los requisitos, so pena de las consecuencias procesales correspondientes. 21. En mérito de lo expuesto, se 12 El artículo 35 de la Ley 2080 de 2021 modificó el numeral 7 y adicionó el numeral 8 del artículo 162 del CPACA.
El texto citado contiene las disposiciones introducidas con la reforma. Radicación: 11001032600020260011600 (74584) Demandante: Andrés Ceballos Arango Demandado: Congreso de la República de Colombia y otro Referencia: Nulidad simple y controversias contractuales 6
RESUELVE
PRIMERO: ESCINDIR del presente asunto las pretensiones quinta, sexta y séptima de la demanda en punto al contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: REMITIR a los Juzgados Administrativos de Cartagena -reparto, copia de la demanda para que proceda a calificarla, conforme a las reglas previstas para los asuntos de controversias contractuales, en relación con las pretensiones quinta, sexta y séptima relacionadas con el contrato interadministrativo celebrado entre el Senado de la República y la Universidad de Cartagena.
TERCERO: INADMITIR la demanda de nulidad presentada contra las Resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 de la Mesa Directiva del Congreso de la República, por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO: CONCEDER al demandante el término máximo de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, para que subsane la demanda de nulidad presentada contra las Resoluciones No. 003 del 21 de enero de 2026, sin número del 29 de enero de 2026, No. 004 del 30 de enero de 2026 y No. 005 del 6 de marzo de 2026 de la Mesa Directiva del Congreso de la República y remita copia de dicho escrito, junto con sus anexos, a los demandados, en los términos de lo establecido en este proveído.
QUINTO: NOTIFICAR, por Secretaría, la presente providencia a la parte actora, conforme a lo dispuesto en el artículo 201 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.