Radicado: 11001-03-15-000-2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) F.T: 249 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04253-00 Accionante: OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONÓMICA, POLÍTICA, AMBIENTAL Y SOCIAL LTDA. Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial de controversias contractuales, en la que se confirmó la decisión de primera instancia, en la cual se declaró de oficio la nulidad, por ilegalidad, de una de las cláusulas contractuales y de los otrosíes de prórroga del contrato, y la caducidad del medio de control.
Incumplimiento del requisito de la subsidiariedad, frente a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, y ausencia del defecto fáctico. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de controversias contractuales El 3 de marzo de 2016 la unión temporal Propiedad Inmobiliaria del Municipio de Riohacha, conformada por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. y Tecniestudios del Caribe Ltda., promovió demanda de controversias contractuales en contra del municipio de Riohacha, en razón a los desacuerdos suscitados por la ejecución y terminación del Contrato de Prestación de Servicios núm. 0015 de 2002, cuyo objeto era la asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria de la entidad territorial.
El 13 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo de La Guajira (i) declaró la nulidad absoluta de la cláusula novena del Contrato, relativa a la prórroga automática, y de Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 los otrosíes 3 y 4 del contrato mencionado;
(ii) decretó la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y (iii) negó las pretensiones de la demanda. Por lo anterior, la parte demandante instauró recurso de apelación en contra de dicha decisión. El 30 de marzo de 2022 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, confirmó el fallo de primera instancia. b) Inconformidad El accionante Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia e incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución Política.
Como fundamento de lo anterior, adujo que aquel desatendió los artículos 4.° y 230 de la Constitución Política; 1.°, 4.°, 6.°, 1519, 1523 y 1742 del Código Civil; 899 del Código de Comercio; y 13, 40, 45, 48, 50, 51, 52 y 58 de la Ley 80 de 1993. Al respecto, en primer lugar, explicó que el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales núm. 0015 de 2002 fue revisado en distintos escenarios y en ninguno de ellos se advirtió o declaró la nulidad del negocio; así, precisó que: 1.
El contrato citado fue redactado por la Oficina Jurídica del municipio de Riohacha y los términos de duración y la prórroga automática no fueron condiciones planteadas por el contratista, sino por la entidad territorial; 2. La administración municipal del período 2004 – 2007 lo revisó exhaustivamente; 3. La Procuraduría General de la Nación adelantó una inspección judicial particular frente a ese negocio, la cual correspondió al número de radicación núm. 440012331002200600748, revisión en la que transcribió la cláusula novena, sin evidenciar ninguna ilicitud; 4.
El Tribunal Administrativo de La Guajira y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al resolver el proceso 2006-00748, no declararon ninguna causal de nulidad y, por el contrario, esa última corporación encontró probadas las excepciones de falta de jurisdicción y de competencia funcional, comoquiera que en la cláusula decimosegunda las partes determinaron que las controversias deberían resolverse por un tribunal de arbitramento y 5.
En las audiencias inicial y de pruebas del proceso 2016-00051 el Tribunal Administrativo de La Guajira saneó la actuación respectiva y señaló que no existía ninguna causal de nulidad que afectara o invalidara el proceso; sin embargo, de manera intempestiva, en la sentencia del 13 de marzo de 2019, decretó la nulidad de la cláusula novena de la negociación, decisión que fue confirmada por el órgano de cierre en la decisión objeto de cuestionamiento.
En segundo lugar, señaló que la nulidad declarada por los jueces ordinarios no se ajusta al contenido del artículo 1742 del Código Civil y desconoce el mandato previsto en el artículo 230 de la Constitución Política, comoquiera que no es abiertamente manifiesta ni proviene de la ley, sino de consideraciones jurisprudenciales respecto a la legalidad de las cláusulas de prórroga automática en los contratos estatales; asimismo, manifestó que esa decisión no se ajusta al Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ordenamiento jurídico vigente, pues si bien en el Decreto 222 de 1983 se prohibían expresamente esas estipulaciones contractuales, lo cierto es que en la Ley 80 de 1993 ello no ocurre ni se define como una causal de nulidad, menos aun cuando, en el caso concreto, el contrato podía suscribirse bajo la modalidad de contratación directa y no se vulneran los principios de libre competencia, transparencia y selección objetiva, exigencias expuestas en la sentencia C-949 de 2011 de la Corte Constitucional.
En tercer lugar, mencionó que no podía contabilizarse el término de caducidad del medio de control, a partir de la fecha inicial de ejecución del contrato, porque debían tenerse en cuenta las prórrogas y que se continuó su desarrollo, sin que la entidad se opusiera a esa situación. De otra parte, aseguró que la autoridad judicial accionada no valoró las noventa y siete pruebas que allegó al proceso, las cuales daban cuenta de los beneficios que obtuvo el municipio de La Guajira por la ejecución del contrato y, en ese sentido, desatendió lo previsto en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, comoquiera que no resolvió sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaración de la nulidad, a pesar de que aquello era la consecuencia de la decisión que adoptó y no podía confundirse con las restituciones mutuas, concepto jurídico distinto.
Añadió que los documentos que aportó acreditaban las prestaciones, cuantificadas y calificadas que obtuvo la entidad territorial y la satisfacción de un interés público, con ocasión del desarrollo del Contrato, principalmente, la presentación ante el Comité de Saneamiento Contable del Acuerdo de Restauración de Pasivos, la fijación de inventario de activos de su propiedad, cuyo avalúo ascendía a la suma de $ 152.180.066.164, para abril de 2004, y el goce del derecho a la propiedad estatal y, por tanto, con el propósito de evitar el enriquecimiento de la entidad contratante y el empobrecimiento del contratista, sin justa causa, debieron reconocerse los valores económicos de la ejecución del contrato.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó, primero, proteger sus derechos fundamentales antes mencionados y, segundo, revocar la sentencia del 30 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En consecuencia, requirió ordenar a esa autoridad judicial emitir una nueva decisión, en la que decrete la liquidación del contrato de prestación de servicios.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. El magistrado Alberto Montaña Plata señaló que la providencia judicial cuestionada contiene los argumentos necesarios para adoptar la decisión de tutela y se atiene estrictamente a las disposiciones del juez constitucional. Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Tribunal Administrativo de La Guajira La magistrada Hirina del Rosario Meza Rhénals indicó que la acción de tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, en cuanto las inconformidades se dirigen a la dinámica del litigio y aspectos debatidos en aquel; además, advirtió que la parte accionante no refirió las causales de procedencia contra providencias judiciales, por lo que tampoco podría analizarse el asunto.
En todo caso, señaló que la decisión adoptada por ese Tribunal en la providencia cuestionada contiene un análisis extenso de las pruebas allegadas al proceso, a partir de las cuales concluyó que la cláusula novena del contrato de prestación de servicios, atinente al plazo contractual, en la que se pactó la prórroga automática, estaba prohibida en el régimen de la contratación estatal, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, por la desatención de los principios generales de libre concurrencia, igualdad, imparcialidad, prevalencia del interés general y transparencia, con arreglo a los cuales deben adelantarse y cumplirse todas las actuaciones contractuales de las entidades estatales y, en ese sentido, contravenía el derecho público, en los términos consagrados en el artículo 1519 del Código Civil.
Igualmente, manifestó que, entendiendo que la finalización del contrato, por vencimiento del plazo, se presentó el 21 de febrero de 2003 y, en aplicación de cualquiera de las dos interpretaciones posibles sobre el cómputo de la caducidad, se determinó que la demanda había sido presentada por fuera de la oportunidad prevista, se procedió a declarar la caducidad del medio de control.
Y, finalmente, en relación con las restituciones mutuas, consideró que no se dieron los presupuestos exigidos para ordenarlas, entre otras cosas, porque no se acreditó que el distrito de Riohacha se hubiera beneficiado por las prestaciones del objeto del contrato con posteridad al vencimiento del plazo contractual. Los demás vinculados1 no rindieron informe alguno, a pesar de que el auto admisorio se les notificó en debida forma.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20212, el cual regula que: «[…] Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación (sic) y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento […]». 1 Se vinculó al presente trámite a la unión temporal Propiedad Inmobiliaria y al municipio de Riohacha.
Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional5 ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas a debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez de tutela, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, deben admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, este debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia. 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Problema jurídico En el presente caso, se analizará la configuración del defecto fáctico, luego de que se examine el cumplimiento del requisito de la subsidiaridad frente a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política.
El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Los desacuerdos que la sociedad accionante propone en esta instancia constitucional, con el propósito de sustentar la configuración de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, fueron planteados en el medio de control de controversias contractuales y, de esta manera, se agotó en debida forma el mecanismo judicial incoado? 2.
En caso de una respuesta negativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está demostrado que el accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo judicial con el que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? 3. ¿El solicitante del amparo discutió el argumento del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respecto al reconocimiento de las prestaciones ejecutadas, del que aduce se deriva una indebida valoración de las pruebas documentales allegadas al proceso? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) exigencia general de subsidiariedad, (II) existencia de otro mecanismo de defensa judicial, (III) perjuicio irremediable, (IV) inexistencia de una situación de imposibilidad o de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio, (V) defecto fáctico y (VI) estudio de la inconformidad relativa a la valoración efectuada por la Subsección accionada.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Los desacuerdos que la sociedad accionante propone en esta instancia constitucional, con el propósito de sustentar la configuración de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, fueron planteados en el medio de control de controversias contractuales y, de esta manera, se agotó en debida forma el mecanismo judicial incoado? I. Exigencia general de subsidiariedad Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela, a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Existencia de otro mecanismo de defensa El solicitante de la salvaguarda consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como fundamento de lo anterior, indicó que aquel incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, puesto que, al declarar la nulidad de la cláusula novena del Contrato de Prestación de Servicios núm. 0015 de 2002, no tuvo en cuenta que: 1.
El negocio fue objeto de revisión en siete oportunidades previas, sin que fuera advertida ninguna causal de nulidad; 2. La nulidad no era manifiesta ni tuvo fundamento en la ley, como lo exige el artículo 1742 del Código Civil, sino en la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ello, desconoce el mandato previsto en el artículo 230 del texto constitucional; y 3.
En la Ley 80 de 1993 no se prohíben esas estipulaciones sobre el plazo contractual ni las enuncia como una causal de nulidad contractual. De otra parte, aseveró que el término de caducidad del medio de control no podía contabilizarse, a partir de la fecha inicial de ejecución del contrato, porque debían tenerse en cuenta las prórrogas y que se continuó su desarrollo, sin que la entidad se opusiera a esa situación. 6 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Sobre el particular, la Subsección, al examinar el proceso ordinario donde se profirió la sentencia que se controvierte en esta sede, advierte que el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda., como integrante de la unión temporal accionante, en el recurso de apelación, no propuso ninguno de esos desacuerdos, con el propósito de que el juez de segunda instancia resolviera lo pertinente y definiera si estaban o no llamados a prosperar.
Ciertamente, se denota que la sociedad mencionada apeló la sentencia de primera instancia del 13 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, al considerar, en síntesis que: 1. El contrato objeto de revisión no estaba viciado de objeto ilícito; 2. La cláusula novena del negocio no contenía ninguna estipulación de dar, hacer o no hacer, por lo que no podía invalidarse por ilicitud; 3.
Dicha disposición contractual no contiene ni adiciona el objeto, por lo cual no existía una desatención de los principios de la contratación estatal y 4. En gracia de discusión, al declarar la nulidad contractual, eran procedentes las restituciones mutuas o prestaciones ejecutadas, en los términos definidos en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993.
Así, se tiene que el peticionario de la salvaguarda pudo exponer, en el recurso de apelación, como aquí lo aduce, que, en el sub judice, no debía decretarse la nulidad, primero, por la insatisfacción de los presupuestos para declararla, previstos en el artículo 1742 del Código Civil, y, segundo, dado que la causal de nulidad no era manifiestamente evidente ni tenía sustento en la ley, sino en la jurisprudencia. Lo anterior si se tiene en cuenta que el Tribunal Administrativo de La Guajira, precisamente, anuló la cláusula novena del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales núm. 0015 de 2002, al concluir que esta era nula por objeto ilícito, por contravenir el derecho público, de conformidad con las disposiciones del Código Civil y el criterio jurisprudencial del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a la prohibición en el régimen de la contratación estatal de estipulaciones relacionadas con la prórroga automática de la duración del contrato.
Adicionalmente, aquel pudo discutir lo relativo al momento a partir del cual debía contabilizarse la caducidad, comoquiera que fue uno de los aspectos centrales de la decisión del juez ordinario de primera instancia. Sin embargo, no planteó ninguno de los desacuerdos que esgrime en el escrito de tutela, para sustentar la configuración de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política.
En ese entendido, la Subsección evidencia que la sociedad accionante no permitió que el juez natural del proceso resolviera lo pertinente y analizara esa controversia, al no ponerle de presente su posición frente a la nulidad de la cláusula novena del contrato y el cómputo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, por lo que no utilizó en debida forma el mecanismo del que disponía, para que la autoridad judicial aquí accionada se pronunciara sobre la materia que ahora es objeto de debate, lo cual impide que se haga un estudio del desacuerdo en esta instancia. Bajo ese contexto, es claro que la acción constitucional no puede utilizarse, para subsanar las falencias argumentativas en que pudieron haber incurrido las partes.
Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Así las cosas, teniendo en cuenta el carácter excepcional y sumario de la acción de tutela, se impone como una obligación dirimir los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales, en un principio, a través de las vías ordinarias previstas para el efecto, situación que en el asunto objeto de estudio no ocurrió. En todo caso, en los siguientes acápites se verificará si se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general y amerite estudiar de fondo el presente asunto. - Segundo problema jurídico ¿Está demostrado que el accionante se encontraba en una situación que le impedía utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la configuración de un perjuicio irremediable? III.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional7, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.
Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. IV.
Inexistencia de una situación de imposibilidad o de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se repara en que la parte accionante no demostró la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable. Igualmente, se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, por lo cual no es viable efectuar un análisis de fondo, menos aun cuando el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. tampoco planteó ningún argumento tendiente a demostrar 7 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la imposibilidad de alegar en la oportunidad pertinente las inconformidades aquí esgrimidas.
En esa medida, además, resulta evidente que pretende utilizar la solicitud de amparo como el medio principal para subsanar sus falencias argumentativas, lo cual no puede admitirse. En consecuencia, por no cumplirse con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite, y al no haberse acreditado el impedimento de agotar el mecanismo judicial con el que se contaba ni la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la sociedad accionante en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, frente a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política. - Tercer problema jurídico ¿El solicitante del amparo discutió el argumento del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respecto al reconocimiento de las prestaciones ejecutadas, del que aduce se deriva una indebida valoración de las pruebas documentales allegadas al proceso? V. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, debe tener una incidencia directa en la decisión. La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez y 2) Una positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por los principios de autonomía judicial y del segundo de los mencionados impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto.
VI. Estudio de la inconformidad relativa a la valoración efectuada por la Subsección accionada La parte accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, incurrió en un defecto fáctico, porque no valoró las pruebas documentales allegadas al proceso, que daban cuenta de los beneficios obtenidos por la entidad territorial demandada con la ejecución del contrato y, en ese orden de ideas, debieron reconocerse las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaración de la nulidad, en los términos previstos en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, con el propósito de evitar el enriquecimiento de la entidad contratante y el empobrecimiento del contratista sin justa causa.
De otra parte, refirió que la accionada confundió ese concepto con el de restituciones mutuas y dejó de resolver sobre la consecuencia definida en la disposición contractual. Pues bien, la Subsección advierte, al revisar la sentencia del 30 de marzo de 2022, que la autoridad judicial precitada precisó que, en el caso bajo estudio, no podían decretarse restituciones mutuas a favor del demandante, comoquiera que, para todos los efectos legales, el contrato fue válido y solamente se declaró la nulidad de una de sus cláusulas; además, explicó que el aparte anulado estaba relacionado con el término de duración del contrato, de manera que no había lugar a pronunciarse sobre esa pretensión, lo cual tendría lugar, únicamente, en el evento de declararse la nulidad de todo el negocio jurídico o de una estipulación que contuviera obligaciones recíprocas o ejecutadas por las partes.
Así las cosas, se observa que la argumentación de la Subsección accionada, para confirmar la negativa en cuanto a la pretensión relativa al reconocimiento de las prestaciones económicas derivadas de la ejecución del contrato, consistió en que, en el sub judice, no era procedente su estudio, comoquiera que no se declaró la nulidad del contrato estatal, sino de una de sus cláusulas y, aquella, adicionalmente, no se refería a obligaciones de las partes contratantes.
Aclarado lo anterior, se denota que los argumentos que la sociedad accionante planteó, en el escrito de tutela, están encaminados a demostrar que el municipio de Riohacha obtuvo ciertos beneficios de la ejecución del contrato y que, por tanto, debían reconocerse las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaración de la nulidad, en los términos previstos en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, con el propósito de evitar el enriquecimiento de la entidad contratante y el empobrecimiento del contratista sin justa causa.
En ese sentido, insistió en que la accionada no valoró los documentos contractuales, los informes y estudios, a partir de los cuales podía definir que el ente territorial por la gestión del contratista logró presentar ante el Comité de Saneamiento Contable el Acuerdo de Restauración de Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Pasivos, y se determinó el inventario de activos de su propiedad, cuyo avalúo ascendía a la suma de $ 152.180.066.164, para el mes de abril de 2004 y, con ello, se garantizó el goce del derecho a la propiedad estatal.
En ese orden de ideas, la Subsección evidencia que los desacuerdos relacionados con la falta de valoración de las pruebas no se refieren a una discusión concreta en cuanto a la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sino que corresponden a aspectos relativos a las actividades que presuntamente ejecutó el contratista y los beneficios económicos que, a su juicio, obtuvo la entidad contratante, los cuales considera debieron reconocerse como prestaciones ejecutadas, lo que, como se explicó en párrafos anteriores, no fue objeto de estudio por parte de la autoridad judicial accionada, por encontrar que no había lugar a ello.
En esa medida, no se observa la transgresión alegada. En todo caso, y sin perjuicio de lo anterior, se aclara que si lo que pretende demostrar el accionante es que la autoridad judicial confundió los conceptos de prestaciones ejecutadas y restituciones mutuas y, por ello, dejó de resolver un aspecto del proceso, dispone de otro mecanismo de defensa judicial, para que se analicen los desacuerdos que propone en esta sede.
Ciertamente, el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. puede acudir al recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contenida en el ordinal 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, al no encontrarse acreditada la causal de procedencia estudiada en este acápite, se negará el amparo solicitado por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda., a través de la acción de tutela instaurada en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y se rechazará por improcedente, frente a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda., frente al defecto fáctico, y rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por aquel en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en cuanto a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no Radicado: 11001-03-15-000- 2022-04253-00 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR