CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-33-42-052-2018-00327-01 (3274-2024) Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Nación Fiscalía General de la Nación Trámite: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Decisión: Resuelve recurso de súplica, contra auto que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de súplica interpuesto por el solicitante contra la providencia dictada por el Consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar el 30 de agosto de 2024, a través de la cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I.

ANTECEDENTES 1. La parte convocante solicitó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia emitida en segunda instancia el 4 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque consideró que aquel inobservó y contrarió la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016).

Este recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de septiembre de 2023. 2. El consejero conductor rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia mediante providencia del 30 de agosto de 2024, bajo los siguientes razonamientos: Pese a que el recurrente precisó cuál era la sentencia de unificación que consideró el tribunal desconoció́ en el fallo de segunda instancia, respecto a la inobservancia de dicha providencia se limitó a señalar los motivos por los cuales considera que el tribunal erró al considerar que el análisis realizado sobre la subordinación del demandante no se probó.

Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación Aunado a lo anterior, se encuentra que no existe una unidad de materia entre el caso particular de la recurrente y las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, pues en esta no se establecen las reglas de valoración probatoria para acreditar los elementos constitutivos de una relación laboral, sino que el sentido unificador de la providencia se circunscribió́ a determinar: 12.1 el sentido y alcance de la expresión «termino estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; 12.2 la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y 12.3 la improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista. […] Al no existir unidad de materia entre la sentencia de unificación invocada por el recurrente y su caso particular, no es posible aplicar aquella en el asunto bajo examen, situación que ha sido establecida por el legislador como una causal de rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En realidad, lo pretendido es reabrir el debate jurídico en esta etapa procesal, en tanto no se comparte la decisión del juez natural de negar el reconocimiento de la relación laboral; es decir, configurar una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los aspectos que resultan desfavorables a las pretensiones de la demanda, en específico reabrir el debate probatorio con el cual no se encuentra conforme. 17.

Así las cosas, en virtud de lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el presente recurso extraordinario de unificación por resultar improcedente a pesar de haberse concedido y, en consecuencia, se ordenará por intermedio de la secretaria la devolución del expediente al tribunal de origen. 3. El 7 de noviembre de 2024, el recurso de súplica fue fijado en la secretaria de la Sección Segunda.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala es competente para decidir el presente recurso de súplica, de conformidad con los artículos 125, numeral 2, literal c), y 246, núm. 2 y 3 y literal d), del CPACA, según los cuales el trámite y decisión de los recursos de súplica corresponde a los demás integrantes de la sala, sección o subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido, con exclusión del despacho que hubiera proferido el auto recurrido y será ponente el magistrado que sigue en turno. Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación 2.2 Normativa aplicable.

Procedencia y oportunidad del recurso Teniendo en cuenta la fecha en que se formuló el recurso de súplica (1 de abril de 2025), se torna aplicable, en lo pertinente, la Ley 2080 de 2021, según su entrada en vigencia y transición normativa. En cuanto a la procedencia y oportunidad del recurso, el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, el cual reformó a su vez el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que el de súplica procedería frente a los autos dictados por el magistrado ponente, entre los que señaló: “2.

Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. (…)” (Negrillas fuera de texto). Como el medio de control interpuesto es de única instancia, y el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, reformatorio del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, prevé en el numeral 2º como apelable el auto que ponga fin al proceso, la impugnación resulta procedente.

Ahora bien, en cuanto a la oportunidad del recurso, el artículo 246 del CPACA estableció el término de 3 días siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, en caso de interponerse directamente, para presentar la súplica. 2.3. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, está consagrado en los arts., 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La introducción, o consagración de este recurso en la Ley 1437 de 2011, está relacionada inescindiblemente, con la función constitucional de unificación de jurisprudencia que le corresponde al Consejo de Estado, como máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según los precisos términos señalados en los artículos 236 y 237 de la Constitución Política.

Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación Bien lo ha definido esta Sección1: “22. Como puede observarse, y en efecto así lo ha sostenido la Sección en otras providencias(17), el recurso de que se trata es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva toda vez que el momento en que corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al proferimiento de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.

En ese orden de ideas, con este se busca enmendar la posición que se fijó en un fallo que ha adquirido firmeza y que ha sido dictado en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, a efectos de que se acompase con lo que, sobre la materia de que se trate, haya establecido el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una sentencia de unificación, lo que denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 23.

Sobre los recursos extraordinarios de carácter correctivo y el mecanismo eventual de revisión, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, en auto del 7 de abril de 2016, señaló las siguientes características(18). “(…) a) Sólo están legitimados los sujetos procesales para interponerlos o solicitar la revisión eventual(19).

En ningún caso puede ser de oficio. b) La petición debe hacerse dentro de los términos previstos en la ley. c) Debe cumplirse con los requisitos formales regulados para cada uno de ellos para lo cual debe invocar una o varias de las causales previstas en el CPACA. d) Son garantías procesales a favor de las partes vencidas en sentencia de única o segunda instancia, dictada por el funcionario o el órgano judicial competente. f) Solo proceden después de dictada la sentencia que pone fin al proceso en única o segunda instancia. g) Cumplidos los requisitos no es optativo avocar su conocimiento, sino que es un imperativo legal (salvo en lo que tiene que ver con el mecanismo de revisión eventual que por su naturaleza es optativo de esta corporación) (…)”. 24.

El hecho de que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sea de tipo correctivo tiene importantes consecuencias prácticas. En efecto, la naturaleza extraordinaria del recurso hace que, como se dijo, este solo proceda respecto de sentencias que han puesto fin a un proceso en única o segunda instancia y ello, a su vez, significa que su trámite debe entenderse como una nueva actuación que, en tal virtud, ha de estar reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” Partiendo de estos lineamientos resulta evidente que la función constitucional de unificación de jurisprudencia, tiene su justificación en la protección del derecho a la igualdad y a la unidad del ordenamiento jurídico.

Y en el caso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el propósito no es otro que el de hacer prevalecer las interpretaciones que provengan del Consejo de Estado recogidas dentro de una sentencia de unificación, lo cual busca que las decisiones de los jueces sean uniformes y garantiza el derecho de igualdad de trato de todos los ciudadanos cuando acuden a la administración de justicia para resolver sus reclamaciones.

En esa dirección, adquiere contundencia lo indicado en la sentencia C-816 de 2011 de la Corte Constitucional: 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.: William Hernández Gómez, Rad.: 15001-23-33-000-2003-00605-01 (0288-15) Ce-Auj2-005-19, Actor: Jaime Eduardo Flechas Mejía, Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación “El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores”.

Y es en este punto donde adquiere relevancia, que el CPACA, buscó proteger la labor de unificación del Consejo de Estado, y para materializar dicho objetivo, se estableció en esta norma procesal, una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial. Así las cosas, no todas las decisiones que se profieren por esta Corporación adquieren la condición de sentencias de unificación, puesto que, esa calidad se reservó para aquellas que se identifican, como tales, expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos.

Siguiendo el discurso planteado hasta el momento, resulta necesario destacar la relación que tiene el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y la sentencia de unificación jurisprudencial, pues este mecanismo procesal se invoca cuando se desconoce dentro de una actuación judicial un fallo del Consejo de Estado, pero con dicha connotación. Es así que el artículo 258 del CPACA señala como causal para promover el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial cuando la sentencia que se censure contrarie o se oponga a una del Consejo de Estado que este catalogada como de unificación. En la providencia que se citó ut supra, se dijo sobre este punto: “27.

De otro lado, es preciso señalar que ese carácter correctivo se proyecta particularmente respecto de un tipo de fallos judiciales ya que el artículo 258 del CPACA dispuso “(…) Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado (…)”.

Esta norma resulta de especial trascendencia en la medida en que consagra la única causal de procedencia del recurso en mención. 28. En efecto, al estudiar los antecedentes del trámite legislativo que condujo a la expedición de la Ley 1437 de 2011, se observa que en un principio se pensaron múltiples causales de procedencia para este recurso(22) tales como la violación de normas sustanciales por vía directa e indirecta; contener la sentencia declaraciones contradictorias en la parte resolutiva o disposiciones violatorias del derecho al debido proceso; desconocer los derechos fundamentales consagrados en el Título I, Capítulo II de la Constitución Política; la incoherencia de la providencia judicial con los hechos o pretensiones de la demanda o con las excepciones propuestas o que ha debido reconocer de oficio la decisión judicial y; finalmente, haberse proferido el fallo por un magistrado en causal de impedimento cuando ello afecte la mayoría del Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación quórum. 28.

En efecto, al estudiar los antecedentes del trámite legislativo que condujo a la expedición de la Ley 1437 de 2011, se observa que en un principio se pensaron múltiples causales de procedencia para este recurso(22) tales como la violación de normas sustanciales por vía directa e indirecta; contener la sentencia declaraciones contradictorias en la parte resolutiva o disposiciones violatorias del derecho al debido proceso; desconocer los derechos fundamentales consagrados en el Título I, Capítulo II de la Constitución Política; la incoherencia de la providencia judicial con los hechos o pretensiones de la demanda o con las excepciones propuestas o que ha debido reconocer de oficio la decisión judicial y; finalmente, haberse proferido el fallo por un magistrado en causal de impedimento cuando ello afecte la mayoría del quórum. 29.

No obstante lo anterior, en la ponencia para segundo debate el legislador decidió suprimir las causales 2 a 6 inicialmente consagradas en el artículo 258 del proyecto de ley(23), restringiendo la procedencia de este recurso exclusivamente respecto de aquellas decisiones judiciales que contrarían una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

De esta forma, la anterior se convirtió en la única causal objetiva de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, lo que resulta acertado si se tiene en cuenta que el objetivo de este mecanismo procesal no es otro que lograr la coherencia interna en el ejercicio de aplicación e interpretación del derecho que les corresponde a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía, como una manifestación del llamado precedente vertical, a través del acatamiento de las sentencias en las que el órgano de cierre de esta jurisdicción sienta reglas que deben ser aplicadas uniforme y reiteradamente.” En conclusión, el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, instituido en la Ley 1437 de 2011 o CPACA, es el mecanismo procesal por medio del cual se hace prevalecer las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado según el artículo 270, dentro de su rol como corte de cierre de brindarle uniformidad a la interpretación y aplicación judicial en los conflictos. 2.6 Caso concreto En este punto se debe estudiar las razones formuladas por la solicitante para oponerse a la providencia dictada por el Consejero sustanciador Juan Enrique Bedoya Escobar, el 30 de agosto de 2024, por medio de la cual rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Resulta claro para la Sala, que el fundamento jurídico de la decisión que se cuestiona está dado en el artículo 258 del CPACA: «CAUSAL.

Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.» Esta causal exige que para la verificación de una sentencia emitida en única o segunda instancia por un tribunal administrativo a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se debe haber desconocido una sentencia del Consejo de Estado catalogada como de unificación jurisprudencial.

Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación De modo que cuando se acuda al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se debe enrostrar expresamente cual es la sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado que supuestamente omitió, desconoció o contrarió el Tribunal, y debe acreditarse que existe una identidad fáctica entre la sentencia de unificación que se invoca y el caso del convocante.

Ahora, el impugnante afirma que con la negativa dada por el consejero sustanciador se estaría desconociendo la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), puesto que no es cierto como se indicó en el acto recurrido que el caso que se invoca no guarde similitud con la mencionada sentencia de unificación. Para el efecto, la parte impugnante insiste en que se desconoció que, en su caso, están demostrados los elementos de la relación laboral encubierta, tal como se determinaron en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo que solicitó que se revocara el auto recurrido y en su lugar se admitiera el recurso extraordinario de unificación. Sin embargo, de una lectura detallada del citado recurso de súplica, y la sentencia proferida por el Tribunal de Cundinamarca el 4 de agosto de 2023, se advierte que, en efecto, el recurso extraordinario de unificación es improcedente.

Lo anterior teniendo en cuenta que si bien, en este caso al igual que la sentencia de unificación que se alega vulnerada se reclama la existencia de una relación laboral encubierta, lo cierto es, que los hechos, las circunstancias de modo tiempo y lugar son distintos, esto es, que no guardan la identidad fáctica para que pueda analizarse de fondo.

Así las cosas, es claro que no se cumple con los requisitos que exige el recurso extraordinario de unificación, esto es con el deber de expresar las razones que llevan a considerar que el fallo recurrido contraría una sentencia de unificación del Consejo de Estado, como lo exige el numeral 4 del artículo 262. En este orden de ideas, como la causal para invocar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procede si se guarda identidad fáctica y jurídica, y esta no logró demostrarse, procede confirmar la decisión adoptada el 30 de agosto de 2024 por el Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar.

Número interno: 3274--2024 Solicitante: Carlos Alberto Espitia Benito Convocada: Fiscalía General de la Nación Con fundamento en lo anteriormente expuesto, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 30 de agosto de 2024 proferido por el consejero sustanciador Juan Enrique Bedoya Escobar que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones de rigor, ARCHIVAR el presente asunto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.