Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandantes: Magalys Barrios Achon y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Políticas públicas para tratamiento de habitantes de calle / Defecto sustantivo Decisión: Negar el amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Magalys Barrios Achon, Nancy Stelly Barrios Achon, William de Jesús Dovales Barrios y Carmenza María Dovales Barrios en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud 1. Los demandantes promovieron solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideraron vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 13001333300120170029801. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expusieron lo siguiente1: 2.1. El 7 de marzo de 2016 a la 1:30 de la tarde, luego de terminar su jornada laboral, Nancy Stelly Barrios Achon intentaba ingresar a su vivienda ubicada en el barrio San Pedro de la ciudad de Cartagena, cuando de manera desprevenida fue golpeada fuertemente en su cabeza tres veces por un habitante de calle de quien se desconocía su identidad. 2.2.
Consecuencia de las lesiones causadas, fue trasladada al centro hospitalario Clínica de Blas de Lezo, en donde le suministraron los primeros auxilios. Fue internada 1 Archivo obrante en el índice 2 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros en otro centro hospitalario de cuidados intensivos con ocasión de su delicado estado de salud, cuyas secuelas la dejaron en condición de discapacidad física y mental. 2.3.
Presentaron petición ante el Distrito de Cartagena, el Departamento Administrativo Distrital de Salud – DADIS y la Policía Nacional con el fin de que asumieran la responsabilidad por los referidos hechos, con la advertencia que el primero de estos no ostenta una política de salubridad pública en lo referente al censo, tratamiento y recaudación de habitantes de la calle, lo que causa que de manera deliberada deambulen en los sectores residenciales de la ciudad. 2.4.
En ejercicio del medio de control de reparación directa demandaron al Distrito de Cartagena, con el fin de que se le declarara responsable patrimonial y administrativamente responsable por los hechos ocurridos. 2.5. El Juzgado Primero Administrativo de Cartagena, con sentencia del 20 de marzo de 2024 negó las pretensiones de la demanda al considerar que la causa del daño, esto es, el ataque generado por un habitante de calle, no le es jurídicamente imputable a la demandada.
En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.6. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 30 de agosto de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que el incidente que padeció Nancy Stelly Barrios Achón no puede ser endilgado al ente distrital, ya que se originó por el actuar imprevisible e irresistible de un tercero, en vez de una acción u omisión estatal. 2.4.
Su derecho fundamental les fue vulnerado por la corporación judicial demandada al incurrir en defecto sustantivo, en tanto omitió realizar el examen y análisis de los elementos de la responsabilidad estatal por la omisión en el control y vigilancia de los habitantes de calle. 1.1.1 Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 29 de abril de septiembre de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en Sala de Decisión No. 2 en el proceso de Reparación Directa promovido por MAGALYS BARRIOS ACHON, NANCY STELLY BARRIOS ACHON, WILLIAN DE JESUS DOVALES BARRIOS, CARMENZA MARIA DOVALES BARRIOS contra el DISTRITO DSE CARTAGENA DE INDIAS, con radicación No. No. 13-001-33-33-001-2017-00298-01.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE BOLIVAR Sala de Decisión No. 7 a que en el término de un mes a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva decisión dentro del proceso de reparación directa enunciado en el numeral anterior teniendo como fundamento las consideraciones y lineamientos que se adopten en el fallo de tutela. […]».
(sic) 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Juzgado Primero Administrativo de Cartagena2 refirió que, del análisis del del daño y de la imputabilidad, concluyó a partir del acervo probatorio y el marco normativo citado en la providencia que profirió, que el daño no era fáctica ni jurídicamente atribuible a la entidad demandada. 5.
El Tribunal Administrativo de Bolívar3 afirmó que no se configura el defecto sustancial endilgado, tal como se lee de la decisión acusada, en la que se concluyó que el Estado no debía ser responsabilizado por el acto imprevisible de un habitante de calle. Además, la tutela se torna improcedente al pretender su uso como una instancia adicional para cuestionar la sentencia que resultó desfavorable a los intereses de los demandantes, si se tiene en cuenta que no se configuró ninguna de las causales específicas de procedibilidad. 6.
Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio4. 2. Consideraciones 7. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia. 8. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 9.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado5 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema6. Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio 2 Archivo obrante en el índice 11 del Samai. 3 Archivo obrante en el índice 13 del Samai. 4 Mediante auto del 3 de julio de 2025, entre otros, se ordenó vincular al Distrito de Cartagena. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 10.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 11.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado7 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional. En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar, además, contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 12.
Ahora bien, la Corte Constitucional8 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante de manera constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 13. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos9, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales10. 14. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 7 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros 2.3.
Problema jurídico 15. La Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró los derechos fundamentales de la parte demandante con ocasión de la providencia del 30 de agosto de 2025 que confirmó la decisión de negar las pretensiones indemnizatorias propuestas ante la ausencia de políticas públicas por parte del Distrito de Cartagena frente a los habitantes de calle, con la que pudo incurrir en defecto sustantivo? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 16. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto sustantivo o material 17.
En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto11. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta12, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 18.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 19. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por 11 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 12 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales13. 2.4.3.
Sobre el caso concreto 20. Los demandantes acudieron al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 30 de agosto de 202414 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto confirmó la decisión de negar las pretensiones indemnizatorias propuestas con ocasión del incidentes padecido por Nancy Stelly Barrios Achon, quien fue lesionada por un habitante de calle, en razón a que esto se generó por el actuar imprevisible e irresistible de un tercero, y no por una acción u omisión estatal. 21.
Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto sustantivo, al omitir el examen y análisis de los elementos de la responsabilidad estatal de cara a la ausencia de control y vigilancia de los habitantes de calle. 22. Al descender a la situación particular planteada por la parte demandante, sea lo primero advertir que, de la lectura del expediente contentivo del radicado 13001333300120170029801 y el pronunciamiento cuestionado, se evidencia una motivación suficiente y coherente que justifica el sentido de este. 23.
Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda que el Tribunal Administrativo de Bolívar, después de estudiar el marco normativo y jurisprudencial aplicable, concluyó que, aun cuando se acreditó el daño padecido por la demandante, no resultaba atribuible al Estado en tanto se generó por el actuar imprevisible e irresistible de un tercero. Para arribar a tal conclusión, consideró: «[…] Ahora bien, el deber de protección alegada por la parte demandante tiene su sustento en el artículo 2 de la norma superior, la cual señala que las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertadas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado ha indicado que se puede predicar la responsabilidad del Estado por falla del servicio por hechos de terceros en virtud de la posición de garante institucional, la cual implica el cumplimiento de deberes jurídicos de protección consistentes en precaución y prevención de los riesgos. Sin embargo, esta obligación estatal no es absoluta, por lo que es necesario que el Estado conozca o deba conocer una situación de riesgo real e inminente por parte del Estado. […] Así las cosas, de las pruebas que integran el plenario no se desprende que el Distrito de Cartagena conocía sobre el eventual riesgo al que estaba sometida la señora Nancy Stelly Barrios Achón, mucho menos que la demandante lo haya puesto en conocimiento previamente a la ocurrencia del hecho que se predica como dañoso.
En cambio, en el plenario se avizora que después de lo ocurrido, la demandante presentó peticiones ante Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias, Departamento Administrativo 13 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 14 Notificada el 20 de marzo de 2025. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros Distrital de Salud – DADIS y Policía Nacional, solicitando la implementación de políticas públicas de sanidad.
En ese norte, el infortunado incidente que padeció la señora Nancy Stelly Barrios Achón al haber sido lesionada por un habitante de calle no puede ser endilgado al ente Distrital, dado que esto se generó por el actuar imprevisible e irresistible de un tercero, en vez de una acción u omisión estatal. Por tanto, exigirle al Distrito de Cartagena prever el ataque de un habitante de calle a una ciudadana concreta sin mediar la claridad y conocimiento de un riesgo cierto, real e inminente es absolutizar el deber de protección estatal, en contraposición del aforismo “nadie está obligado a lo imposible.
Por otro lado, coincide la Sala con lo concluido en la sentencia de primera instancia, en el entendido de que la política social para los habitantes de calle requiere la participación de diversas entidades. En efecto, la obligación de realizar la caracterización demográfica y socioeconómica de los habitantes de calle le corresponde al DANE, a la luz del artículo 4 de la Ley 164 de 2013.
En lo que respecta a la implementación de políticas públicas, le corresponde al Distrito de Cartagena la ejecución de medidas para aminorar la problemática, sin embargo, la existencia per se de habitantes de calle no implica una responsabilidad extracontractual del Estado. […]». (sic) 24. De la lectura de la providencia judicial cuestionada, se evidencia que los reclamos que el demandante encuadra en un defecto sustantivo en sede de tutela son una reiteración de los cargos formulados en el proceso ordinario, frente a los cuales el juez natural del asunto tuvo la oportunidad de pronunciarse. 25.
En este orden de ideas, se evidencia que la providencia objeto de inconformidad realizó un análisis probatorio en conjunto de todas las pruebas obrantes en el expediente bajo los postulados de la sana crítica para concluir que no había lugar a atribuir el daño padecido por Nancy Stelly Barrios Achon al Distrito de Cartagena, por cuanto se produjo con ocasión de los golpes propinados por un habitante de calle, y no consecuencia de una acción u omisión estatal. 26.
Respecto a lo cual, cabe destacar que, el Tribunal Administrativo de Bolívar efectuó un estudio del caso planteado desde la perspectiva de la falla en el servicio, de manera que partió de la premisa general según la cual se puede predicar responsabilidad del Estado por hechos de terceros en virtud de la posición de garante institucional bajo los principios de precaución y prevención de los riesgos pero no de manera absoluta, ya que es necesario que conozca o deba conocer la situación real o inminente, lo cual no ocurrió en la controversia examinada. 27.
De acuerdo con lo anterior, no se configuró el defecto sustantivo alegado por la parte tutelante, pues el ad quem efectuó una interpretación razonable con fundamento en la valoración de las pruebas y argumentos que echa de menos en esta oportunidad; sin que una decisión contraria a sus intereses conlleve la vulneración de los derechos fundamentales cuya tutela reclama. 28.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04071-00 Demandante: Magalys Barrios Achon y otros 29.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la corporación judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 3.
Conclusión 30. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de Magalys Barrios Achon y otros, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Bolívar. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Magalys Barrios Achon, Nancy Stelly Barrios Achon, William de Jesús Dovales Barrios y Carmenza María Dovales Barrios, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador